Gerarchia normativa nell ordinamento giuridico italiano. Come si risolvono i conflitti tra le varie disposizioni.

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1 Gerarchia normativa nell ordinamento giuridico italiano. Come si risolvono i conflitti tra le varie disposizioni. Nel nostro Paese è accaduto molte volte che alcuni argomenti siano stati trattati in tempi diversi da differenti provvedimenti (Leggi, Decreti Legge, Decreti Legislativi, Decreti Ministeriali, Circolari, etc.) che susseguendosi a volte senza un ordine apparente abbiano creato a volte delle notevoli difficoltà interpretative. In diversi casi i tentativi del Legislatore di razionalizzare, coordinandole, tutte le disposizioni appartenenti ad uno stesso filone in Testi Unici o Codici hanno dato buoni risultati, mentre in altri casi la confusione continua a permanere. Il testo seguente è un tentativo di fare chiarezza sull ordine gerarchico delle norme e sulle fonti. Circa la risoluzione dei possibili conflitti tra norme sono riportati i criteri di più comune applicazione. Il presente documento non è ufficiale, pertanto la sua natura è semplicemente informativa. Si raccomanda quindi ai lettori di riferirsi a fonti ufficiali quando il caso lo richieda. 1

2 Indice 1. Gerarchia delle fonti del Diritto 1.1 La Costituzione 1.2 Le Leggi 1.3 I Decreti Legislativi 1.4 I Decreti Legge 1.5 I Decreti del Presidente della Repubblica 1.6 I Decreti ministeriali, i Decreti del Presidente del Consiglio e i Decreti Interministeriali 1.7 Le Circolari 1.8 I Pareri 2. Le principali fonti della legislazione comunitaria 2.1 I Trattati istitutivi della Comunità europea 2.2 I Regolamenti 2.3 Direttive 3. Conflitti tra differenti provvedimenti che trattano i medesimi argomenti; criteri per la loro risoluzione. 3.1 Criterio gerarchico 3.2 Criterio cronologico 3.3 Criterio di specialità 3.4 Criterio di competenza 2

3 1. La gerarchia delle fonti del Diritto La legislazione nazionale è organizzata secondo la seguente gerarchia: Costituzione Norme di primo livello Leggi, Decreti legislativi, Decreti legge, Decreti del Presidente della Repubblica Norme di secondo livello Decreti ministeriali, Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, Delibere Comitato Interministeriale Norme di terzo livello Circolari, Interpretazioni, Ordinanze Sinottico dello schema gerarchico Costituzione Leggi - Decreti legislativi - Decreti legge - Decreti del Presidente della Repubblica Decreti ministeriali - Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri - Delibere Comitato Interministeriale Circolari - Interpretazioni - Ordinanze 1.1 La Costituzione La Costituzione della Repubblica italiana è la legge fondamentale dello Stato italiano, ovvero l apice nella gerarchia delle fonti di diritto. L Assemblea Costituente l approvò il 22 dicembre 1947 e fu promulgata dall allora capo provvisorio dello Stato, Enrico De Nicola, il 27 dicembre È entrata in vigore il 1º gennaio La Costituzione disciplina l intero ordinamento dello Stato, sancendo i principi fondamentali, i diritti e i doveri dei cittadini. 3

4 1.2 Le Leggi La legge è un provvedimento adottato dal Parlamento, con l approvazione sia della Camera dei Deputati sia del Senato. È promulgata dal Presidente della Repubblica. La Costituzione (artt ), determina i momenti fondamentali del procedimento che porta alla formazione di una legge. L'iniziativa di legge spetta al Governo quale organo esecutivo e politico della nazione ed a ciascun parlamentare quale soggetto che fa parte dell'organo legislativo stesso. Infine, in ossequio al principio di sovranità popolare, essa spetta anche ai singoli cittadini (mediante la proposta, da parte di almeno cinquantamila elettori, di un progetto redatto in articoli). Ogni disegno di legge presentato ad una delle due Camere (Camera dei Deputati o Senato, senza ordine di precedenza) è esaminato dalla Commissione incaricata e quindi dalla Camera stessa che approva il disegno di legge votando articolo per articolo. La stessa procedura viene successivamente adottata dall altra Camera. Quando una legge è approvata da entrambe le Camere viene rimessa al Presidente della Repubblica, il quale, entro un mese dall approvazione, procede alla promulgazione. La legge, quindi, viene pubblicata in Gazzetta ufficiale subito dopo la promulgazione ed entra in vigore il quindicesimo giorno successivo alla sua pubblicazione, salvo che la legge stessa stabilisca un termine diverso. 1.3 I Decreti Legislativi Il decreto legislativo o legge delegata è un provvedimento avente forza di legge (es. D.lgs. 81/2008), emanato dal Governo in base ad una concessione di potestà legislativa da parte del Parlamento, cioè in base ad una legge delega e nei limiti da questa stabiliti. La delega è conferita al Governo, ossia al Presidente del Consiglio e ai ministri nel loro insieme, e pertanto al Consiglio dei ministri. Il decreto legislativo ha lo stesso valore della legge in senso formale; esso non deve essere presentato al Parlamento per la conversione in legge. Una legge delega può prevedere l'emanazione di uno o più decreti legislativi. Attraverso la legge delega, il Parlamento può anche conferire all'esecutivo il compito di raccogliere la normativa vigente relativa a una determinata materia in un testo unico, detto in tal caso testo unico innovativo, perché a differenza dei testi unici di compilazione è un'effettiva fonte del diritto. Le norme contenute nei decreti legislativi, come qualsiasi atto avente valore e forza di legge, sono soggette alla giurisdizione della Corte costituzionale (art. 134 Cost.), anche per le eventuali controversie sull'eccesso di delega esercitato dal Governo. Infatti, se il potere esecutivo nell emanare la norma oltrepassa i limiti stabiliti dalla legge delega, il decreto legislativo può essere impugnato per illegittimità costituzionale. L'art. 76 della Costituzione stabilisce che l'esercizio della funzione legislativa, ordinariamente esercitata collettivamente dalle due Camere (art. 70 Cost.), possa essere delegato al Governo, nel rispetto di tre espliciti vincoli: la determinazione di principi e criteri direttivi, un tempo limitato di validità della delega, entro il quale il Governo può esercitarla, e materie definite. La legge delega è una legge ordinaria, approvata dalle Camere sempre con la procedura normale di esame e di approvazione diretta (art. 73 Cost.). Nel suo testo debbono essere riportati i suddetti vincoli costituzionali, che garantiscono le prerogative del Parlamento per la funzione legislativa (leggesi: il Governo non può avocare a sé la funzione legislativa in modo permanente). 4

5 1.4 I Decreti Legge Il decreto legge è un atto con forza di legge emanato dal Governo senza preventiva delega del Parlamento. L art. 77 della Costituzione dà al Governo il potere per emanare decreti-legge, che vengono promulgati in situazioni di necessità, per provvedere con urgenza su una specifica materia (es. materia fiscale, calamità naturali). Per mantenere la piena efficacia i decreti legge debbono essere convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Nello stesso giorno della loro emissione devono essere presentati alle Camere che sono appositamente convocate e riunite entro cinque giorni. I decreti perdono efficacia in maniera retroattiva se non sono convertiti in legge; tuttavia, le Camere possono regolare con un apposita legge i rapporti giuridici nascenti sulla base dei decreti legge non convertiti. 1.5 I Decreti del Presidente della Repubblica I provvedimenti emanati con decreto del Presidente della Repubblica sono generalmente: regolamenti (es. D.P.R. 74/13); nomine di alti funzionari e dirigenti dello Stato, secondo quanto stabilito dalla legge; altri atti indicati in maniera speciale dalla legge (es. nomine dei Giudici costituzionali, nomine dei Ministri e del Presidente del Consiglio, ecc.). 1.6 I Decreti ministeriali, i Decreti del Presidente del Consiglio e i Decreti Interministeriali Il decreto ministeriale è un atto del Governo (potere esecutivo). È una facoltà propria in materia regolamentare che spetta ai singoli ministri, ma limitata al loro campo di competenza e con rispetto delle leggi e dei regolamenti dello Stato (ergo non si dovrebbe sovrapporre né entrare in conflitto con altre disposizioni). È quindi un provvedimento con contenuto di legge in quanto dà origine a norme giuridiche, ma non ha la forma della legge, perché emanato da organi amministrativi e non da organi legislativi. Il decreto ministeriale non deve essere sottoposto al Parlamento, ma deve essere registrato presso la Corte dei Conti (es. D.M. 37/08). La suddetta registrazione è la condizione sine qua non per dare efficacia al provvedimento, in quanto solo dopo che essa è avvenuta può essere pubblicato. La pubblicazione e l entrata in vigore hanno gli stessi criteri che valgono per la legge. Quando questo tipo di atto è emanato dal Presidente del Consiglio dei Ministri prende la denominazione di decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri. Quando previsto dalla legge, se su un decreto insistono la competenza di diversi Ministeri e deve quindi essere adottato di concerto tra gli stessi, si parla di decreto interministeriale (es. D.M. 16/04/2008), avente il medesimo valore normativo. 1.7 Le Circolari Con la denominazione di circolare, viene definito l atto amministrativo con cui l amministrazione centrale si rivolge alle autorità sottoposte impartendo loro istruzioni di servizio (es. come deve essere espletata una certa funzione). Con lo stesso atto, in condizione interpretativa, spesso vengono risolti ambiguità in relazione all applicazione di una legge o vengono indicati i criteri da seguire per la sua pratica esecuzione; nei rapporti interni essa è pure usata per far conoscere al funzionario notizie che interessano un particolare servizio. [Caso tipico per il settore dei gas combustibili è la famosa circolare del Ministero dell Interno che regola le competenze tra D.M. 12 aprile 96 e UNI 11528]. La circolare, non ha efficacia di legge né di regolamento, ma è vincolante per gli uffici sottoposti. 5

6 1.8 I Pareri Sono gli strumenti attraverso i quali si manifesta l azione degli organi consultivi (es. Avvocatura dello Stato, Consiglio di Stato). I pareri possono essere: facoltativi: i pareri che l organo attivo (richiedente) è libero di chiedere o meno, e poi di seguire o meno; obbligatori: i pareri che l organo attivo è tenuto a chiedere ma non a seguire; vincolanti: i pareri che l organo attivo è tenuto a chiedere e a seguire; di legittimità: i pareri con il quale l organo attivo vuole riscontrare la rispondenza tra l atto in oggetto e la legge che doveva essere seguita per la sua emanazione; di merito: i pareri con i quali l organo attivo vuole indagare la rispondenza tra gli atti in oggetto con i criteri della buona amministrazione e del pubblico interesse. Nota: Con la dicitura organo attivo, si intende il richiedente il parere. 2. Le principali fonti comunitarie L appartenenza dell Italia all Unione Europea, fa sì che le norme promulgate da quest ultima siano entrate a far parte, con natura vincolante, nel nostro ordinamento. Esse si distinguono in: 2.1 Trattati istitutivi della Comunità europea Sono provvedimenti vincolanti per tutti gli Stati membri firmatari. 2.2 Regolamenti Sono provvedimenti di portata generale (diretti cioè ad un numero indefinito di destinatari), vincolanti in tutti i loro elementi sia per i cittadini che per gli Stati membri e direttamente applicabili. Cioè non è necessario recepirli con un atto legislativo nazionale ed entrano immediatamente in vigore alla data prevista. 2.3 Direttive Sono provvedimenti diretti agli Stati membri, che devono essere recepiti ed attuati con atti nazionali di recepimento; le direttive sono vincolanti in relazione al risultato da perseguire ed ai requisiti essenziali espressi, ma lasciano ai legislatori nazionali la libertà di decidere le forme del recepimento e talvolta il contenuto del provvedimento di attuazione (legge o atto equivalente, regolamento o atto amministrativo generale). 3. Conflitti tra differenti provvedimenti che trattano i medesimi argomenti; criteri per la loro risoluzione A volte i vari provvedimenti che si pongono in rapporto fra di loro, possono entrare in conflitto. Qual è in questi casi la logica da seguire per stabilire la priorità? Nel tempo sono stati individuati alcuni criteri per risolvere gli eventuali conflitti tra le norme giuridiche. Di seguito i principali. 6

7 3.1 Criterio gerarchico Quando un provvedimento di rango inferiore entra in conflitto con uno di rango superiore, è soggetto a: annullamento; disapplicazione. La prima ipotesi si sostanzia, ad esempio, nel caso di una legge che si pone in contrasto con la Costituzione. Essa viene annullata dalla Corte Costituzionale ai sensi dell art. 136 della Costituzione. La disapplicazione, ad esempio si verifica, quando un regolamento governativo entra in conflitto con una legge ed il giudice ordinario non ne tiene quindi conto, nel corso del giudizio. In definitiva è facile comprendere che la norma di rango superiore prevale sempre su quella di rango inferiore. 3.2 Criterio cronologico Se due provvedimenti dello stesso rango (cioè originati dalla stessa fonte) entrano in conflitto, prevale quello di più recente emanazione. 3.3 Criterio di specialità Quando la stessa materia è regolata da più atti che traggono origine dalla medesima fonte, prevale la norma speciale più specifica. (Questo è uno dei casi più complicati da regolare). 3.4 Criterio di competenza La Costituzione prevede che alcune norme possano essere dettate solo da determinati organi, che sono individuati in base alla materia di loro competenza o all ambito territoriale pertinente (esempio tipico è il caso dei regolamenti parlamentari, per l organizzazione e il funzionamento delle Camere, che possono essere adottati soltanto dalla Camera di pertinenza). Se un altra fonte legiferasse in queste materie, il provvedimento si porrebbe in contrasto con la Costituzione, divenendo così illegittimo. La legge Bassanini, ha introdotto nel nostro ordinamento il principio di sussidiarietà (art. 118 della Costituzione). In base a tale principio, applicato anche in campo comunitario, le funzioni devono essere attribuite al livello superiore nei casi in cui ciò consenta a esercitare una maggiore tutela a difesa del bene giuridico oggetto di protezione. Le competenze sono assegnate ai vari organi legislativi e amministrativi statali, regionali e locali sulla base di detto principio di sussidiarietà. 7

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