SEZIONI RIUNITE IN SEDE DI CONTROLLO III COLLEGIO. Nell adunanza del 20 ottobre 2005 composta dai seguenti magistrati: prof.

Transcript

1 La Del. n. 35/05 a SEZIONI RIUNITE IN SEDE DI CONTROLLO III COLLEGIO Nell adunanza del 20 ottobre 2005 composta dai seguenti magistrati: PRESIDENTE di SEZIONE: CONSIGLIERI: I REFERENDARI: REFERENDARI dott. Rosario Elio BALDANZA prof. Massimo VARI dott. Franco TURINA, dott. Laura DI CARO, dott. Giuseppe COGLIANDRO, dott. Gaetano D AURIA, dott. Carlo CHIAPPINELLI, dott. Gabriele AURISICCHIO, dott. Fabio VIOLA, dott. Mario NISPI LANDI, dott. Giorgio CANCELLIERI, dott. Vincenzo PALOMBA (relatore), dott. Cinzia BARISANO; dott. Quirino LORELLI; dott. Luisa D EVOLI (relatore); dott. Rosa FRANCAVIGLIA VISTO il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165; VISTO l art. 52, comma 27, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, nella parte in cui prevede che con accordo in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, è disciplinato il procedimento di contrattazione collettiva relativo agli accordi con il personale convenzionato con il Servizio sanitario nazionale tenendo conto di quanto previsto dagli articoli 40, 41, 42, 46, 47, 48 e 49 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165; VISTA l ipotesi di accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici pediatri di libera scelta ai sensi dell art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992 sottoscritta in data 28 settembre 2005 e pervenuta alle Sezioni riunite della Corte

2 dei conti in data 5 ottobre 2005, ai sensi dell art. 5, comma 4, dell accordo tra Governo, Regioni e Province autonome di Trento e di Bolzano del 23 luglio 2003 sulla disciplina del procedimento di contrattazione collettiva per il rinnovo degli accordi con il personale convenzionato con il Servizio sanitario nazionale; VISTA la comunicazione, in data 11 ottobre 2005, con la quale sono state convocate le Sezioni riunite in sede di controllo di questa Corte per il giorno 20 ottobre 2005; VISTO il rapporto del Nucleo tecnico Costo del lavoro pubblico ; UDITI i relatori Cons. Vincenzo Palomba e I Ref. Luisa D Evoli; DELIBERA con le motivazioni di cui all allegato rapporto di certificazione, di prendere atto della quantificazione degli oneri inerenti all ipotesi di accordo indicata in epigrafe, ferme restando le problematiche relative alla sostenibilità finanziaria nel complessivo quadro della spesa sanitaria, riservandosi di riferire al Parlamento su tali aspetti. ORDINA la trasmissione della presente deliberazione, di cui costituisce parte integrante il rapporto di certificazione, alla SISAC, al competente Comitato di settore, alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, alla Conferenza dei Presidente delle Regioni e delle Province autonome, alla Presidenza del Consiglio dei ministri, al Ministero dell economia e delle finanze e al Ministero della salute. Il Presidente f.to Pres. Sez. Rosario Elio Baldanza I Relatori f.to Cons. Vincenzo Palomba f.to I Ref. Luisa D Evoli Depositata in Segreteria il 11 novembre 2005 Il Dirigente f.to Antonino Fusco 2

3 RAPPORTO DI CERTIFICAZIONE Ipotesi di accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici pediatri di libera scelta ai sensi dell art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992 sottoscritta in data 28 settembre 2005 e trasmessa alla Corte dei conti per la certificazione il 5 ottobre E pervenuta all esame delle Sezioni riunite in sede di controllo, in data 5 ottobre 2005, l ipotesi di accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici pediatri di libera scelta ai sensi dell art. 52, comma 27, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 e del conseguente accordo Stato-Regioni del 24 luglio 2003, che ha definito il procedimento di contrattazione collettiva per il personale convenzionato con il Servizio sanitario nazionale. 2. Tale ipotesi concerne il rapporto di lavoro dei medici pediatri di libera scelta per il triennio economico e per il biennio normativo ed economico in un quadro legislativo di riferimento in via di cambiamento per effetto della legge costituzionale n. 3 del In tale contesto, che vede, da una parte, un servizio sanitario nazionale garante dei livelli essenziali di assistenza su tutto il territorio nazionale, e, dall altra, sistemi regionali peculiari nella organizzazione e nelle responsabilità del servizio, il Comitato di settore, con l atto di indirizzo del 5 maggio 2004, si è proposto in armonia con le innovazioni del Piano sanitario nazionale e con gli indirizzi contenuti nell accordo Stato-Regioni del 29 luglio 2004 di favorire la rivalutazione della medicina del territorio, la continuità dell assistenza, la presa in carico dell utente, il governo dei processi assistenziali e l affermazione generalizzata del lavoro integrato dei medici e dei professionisti, anche con le strutture sociali, in un ottica in cui all ospedale viene riservato un ruolo di azione solo per le patologie che richiedono ricovero. Assieme alla realizzazione di tale finalità, è stato avviato un processo di ridefinizione della struttura del compenso caratterizzato da una progressiva riduzione della parte legata ad automatismi a favore della quota legata al raggiungimento di obiettivi e risultati di salute e gestione, definiti e finanziati a livello regionale e aziendale. Per il rinnovo, il Comitato ha proposto, per il triennio , il recupero non montante dell inflazione programmata (4,8% + 0,99%), da erogarsi come importo forfetario per arretrati una tantum in tre quote, e il riconoscimento, per il biennio , di un incremento pari al tasso di inflazione programmato dei 3

4 due anni (1,7% e 1,5%) definito in sede di documento di programmazione economico-finanziaria. L atto di indirizzo così formulato è stato approvato dal Governo in data 16 luglio Nel merito l accordo nazionale in linea con il nuovo sistema di contrattazione collettiva articolato su più livelli (nazionale, regionale e aziendale) ha per oggetto le garanzie per i cittadini; il ruolo, il coinvolgimento dei medici nell organizzazione sanitaria e le relative responsabilità; i servizi erogati per assicurare i livelli essenziali e le compatibilità economiche. Si identificano come obiettivi di carattere generale l impegno a costruire e garantire su tutto il territorio nazionale i livelli essenziali di assistenza nella logica della continuità e della presa in carico del paziente per giungere all auspicato equilibrio tra territorio ed ospedale. Vengono a tal fine previste la realizzazione, in ambito distrettuale e territoriale, di una rete integrata di servizi finalizzata all erogazione delle cure primarie e la costituzione, in via sperimentale, di strutture operative complesse organizzate in sede unica in un quadro di unità programmatica e gestionale del territorio di ogni azienda così come definita dall intesa Stato-Regioni del 29 luglio Strettamente collegata a tali strumenti risulta la nuova struttura del compenso che si articola in una quota capitaria ponderata, negoziata a livello nazionale, e una quota legata agli obiettivi e alle prestazioni definite in sede di programmazione regionale e aziendale. Di particolare rilievo risulta infine la costruzione della quota capitaria ponderata per assistito che, accorpando le voci retributive definite nel precedente accordo in una quota fissa, consente la definizione di incrementi contrattuali certi e uguali per tutti i medici tale da evitare derive che, in relazione alle diverse basi retributive, potrebbero discendere dall applicazione di meri incrementi percentuali. 4. Ai fini delle valutazioni di competenza, la certificazione di compatibilità dei costi contrattuali postula: a) il riscontro dell attendibilità della quantificazione dei costi, diretti e indiretti, derivanti dall applicazione del contratto sotto il profilo della razionalità e congruità delle stime risultanti dalla relazione tecnica; 4

5 b) la valutazione di compatibilità finanziaria di tali oneri sotto il profilo della loro copertura o sostenibilità con le risorse allocate nei relativi stanziamenti di bilancio; c) la valutazione di compatibilità economica degli incrementi retributivi con le grandezze macroeconomiche desunte dagli strumenti di programmazione economica-finanziaria e dagli accordi sulla politica dei redditi, direttamente o indirettamente, richiamati dai predetti strumenti di programmazione. 5. Con riferimento alla quantificazione degli oneri derivanti dalle ipotesi di accordo in epigrafe, queste Sezioni riunite rilevano la coerenza della scheda tecnica, predisposta dalla SISAC, con le basi di calcolo utilizzate e la congruità delle stime effettuate circa il contenimento dei costi contrattuali nei limiti indicati nell atto di indirizzo del Comitato di settore. La tecnica di quantificazione adottata si riconnette tuttavia, da un lato, alla diversa articolazione, rispetto alle retribuzioni del personale dipendente, dei compensi dei medici dell area della sanità convenzionata (strutturata in quote capitarie e orarie oltretutto non omogenee con quelle disciplinate nei precedenti contratti) e, dall altro, alla necessità, sottesa agli obiettivi indicati nel nuovo piano sanitario, di sterilizzare le voci soggette ad aumenti automatici in una nuova quota capitaria minima di valore omogeneo. La relazione di accompagnamento (analoga, nella parte più squisitamente tecnica, alle relazioni allegate agli accordi concernenti i medici di base e gli specialisti ambulatoriali) adotta, infatti, un criterio che muove dalla stima delle risorse necessarie (fabbisogno) per la corresponsione a tutti gli operatori della medicina convenzionata di miglioramenti retributivi analoghi a quelli già riconosciuti al personale contrattualizzato. In tale sede il Comitato di settore, nel definire un quadro di riferimento per tutta l area del personale, ha ricostruito il monte compensi relativo all anno 2000, su dati di competenza e al netto delle competenze aggiuntive regionali, sulla base dei contributi versati da tutti i medici convenzionati all ente di previdenza Enpam. A tale base è stata applicata una percentuale di incremento pari alla somma del tasso di inflazione programmato per ciascuno degli anni (4,80%) con l aggiunta dello 0,99% relativo all accordo tra Governo e Organizzazioni sindacali del 4 febbraio Il monte compensi così determinato è stato poi incrementato del tasso di inflazione programmato per gli anni 2004 e 2005, pari, rispettivamente, all 1,7% e all 1,5%. 5

6 Al fine di trasformare tali risorse in quote fisse e uniformi per tutti i medici è stato poi necessario accorpare le attuali voci retributive in una nuova quota capitaria e in secondo luogo trasformare l ammontare destinato ai rinnovi contrattuali in aumenti a quota certa e uguale per tutti i medici convenzionati. La neutralità teorica, in termini finanziari, delle modifiche apportate alla struttura del compenso che pur non esaustivamente evidenziata può comunque desumersi dalle tabelle allegate alla scheda tecnica e la determinazione degli incrementi contrattuali in quote fisse per assistito consente di stimare, in prima applicazione, un onere contrattuale in linea con le risorse indicate dal Comitato di settore. Va tuttavia segnalato che la SISAC ha limitato l esposizione agli oneri diretti e a regime omettendo, da un lato, gli oneri riflessi a carico delle aziende, derivanti dall incremento della aliquota di competenza dell EMPAM rispetto al 2000, e, dall altro, l indicazione dell impatto finanziario complessivo sui bilanci regionali degli effettivi incrementi La mancanza di tali dati non consente inoltre a questa Corte una esaustiva valutazione della sostenibilità dei costi complessivi che sulla base dei dati forniti possono ricostruirsi in 90 milioni di euro per il 2005 e 156,9 milioni di euro per il 2006 (anno in cui decorre l ultimo incremento contrattuale) con le risorse destinate a finanziare la spesa sanitaria anche alla luce dei diversi livelli di contrattazione di cui il presente contratto costituisce il solo livello nazionale. La necessità di evidenziare con trasparenza le risorse poste a disposizione dal Comitato di settore e gli effetti finanziari derivanti dalle ipotesi di rinnovo degli accordi, richiede l individuazione di una tecnica di quantificazione maggiormente in linea con le esigenze della Corte. A seguito della firma di tutti gli accordi concernenti la medicina convenzionata e della successiva entrata a regime della nuova struttura del compenso, si richiamano pertanto, in vista della nuova tornata contrattuale, le osservazioni formulate nella deliberazione n. 12/2005, sottolineando altresì la necessità di definire basi di calcolo (monte compensi e distribuzione dei professionisti convenzionati) più certe anche al fine di evidenziare separatamente le risorse disponibili e gli incrementi contrattuali in relazione alla diverse ipotesi contrattuali (medici di medicina generale, specialisti ambulatoriali e pediatri). 6. In relazione alla valutazione di compatibilità finanziaria, queste Sezioni riunite, in coerenza con la giurisprudenza consolidata (v., tra le tante delib., Sez. riun. n. 10 del 2002), ribadiscono la necessità di una corretta individuazione delle fonti di finanziamento idonee a supportare il costo dei rinnovi contrattuali relativi al 6

7 personale, all interno di un quadro di sostenibilità dei bilanci delle singole amministrazioni anche a seguito delle modifiche apportate dalla legge n. 311 del 2004 (legge finanziaria 2005) al finanziamento della spesa sanitaria, cui concorre lo Stato per milioni di euro per il 2005 ( per il 2006 e per il 2007). L accesso al finanziamento integrativo, rispetto al livello definito in sede di accordo Stato-Regioni dell 8 agosto 2001, si coniuga infatti ad un assunzione di responsabilità maggiore e più precisa da parte delle Regioni che, previa stipula di una intesa con lo Stato, assumono specifici adempimenti ai fini del contenimento della dinamica dei costi tra i quali risulta di particolare rilievo l obbligo di garantire in sede di programmazione l equilibrio economico-finanziario delle proprie aziende ed enti sanitari, realizzare forme di verifica trimestrale della coerenza degli andamenti con gli obiettivi di indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni e prevedere l obbligatorietà dell adozione di misure per la riconduzione in equilibrio della gestione, ove si prospettassero situazioni di squilibrio. Tali impegni, formalizzati nell intesa firmata in sede di Conferenza Stato- Regioni del 23 marzo 2005 e previsti a partire dal 2005, si collocano su una linea diretta a garantire in via prioritaria l equilibrio generale del sistema mediante misure volte a realizzare recuperi interni di efficienza ed assicurare l appropriatezza delle prestazioni (monitoraggio della spesa sanitaria, razionalizzazione della rete ospedaliera e vincolo alla crescita dei costi di produzione). La possibilità riconosciuta dalla legge n. 311 del 2004 alle Regioni di ricorrere, nella propria autonomia, alla leva fiscale al fine del rispetto dell equilibrio economico finanziario e per la copertura dei disavanzi di gestione accertati o stimati nel settore sanitario costituisce, in sostanza, una misura residuale di salvaguardia del sistema, idonea a garantire la continuità del servizio e gli standards di prestazioni concordate e, pertanto, non esime da una analisi volta a verificare la coerenza degli oneri contrattuali con gli andamenti generali della spesa sanitaria in un quadro programmatico regionale in linea con gli obiettivi di indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche. Alla luce di un sistema così delineato, una corretta applicazione dell art. 48, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 presuppone pertanto l onere, a carico della parte pubblica, di dimostrare, in modo attendibile e documentato, la sostenibilità dei costi contrattuali sia pure facendo ricorso ad analisi, dati statistici, elaborazioni e proiezioni dei dati desumibili dai documenti contabili. 7

8 6.1. Nella ipotesi in esame il Comitato di settore si limita ad indicare in valori assoluti l entità degli incrementi retributivi annui in ragione dei tassi di inflazione programmati e di quanto previsto dall accordo tra Governo e Organizzazioni sindacali del 4 febbraio A prescindere dai profili attinenti alla quantificazione degli oneri contrattuali, di cui si è innanzi detto, manca soprattutto una corretta individuazione dei parametri su cui fondare la sostenibilità complessiva dei costi contrattuali che, nella nuova cornice disegnata nel settore dagli accordi dell 8 agosto 2001 e del 23 marzo 2005, debbono trovare copertura, anche sulla base di stime prudenziali, all interno delle risorse preventivamente destinate al finanziamento della sanità. In tale sede non è ovviamente richiesta una puntuale analisi sull andamento dei singoli bilanci aziendali, ma la ricostruzione di un complessivo scenario evolutivo dei conti dell intero settore, attraverso la costruzione di indicatori che diano conto dei margini di flessibilità gestionale, del grado di autonomia finanziaria, del livello di dipendenza da trasferimenti erariali, della capacità degli enti di implementare risorse proprie, dell incidenza della spesa per il personale sulla spesa corrente, della possibilità concreta di recuperi di efficienza e produttività attraverso una complessiva politica del personale. In mancanza di tali proiezioni una valutazione di sostenibilità non può non tener conto degli esiti che il monitoraggio della spesa sanitaria ha dato in termini di tenuta del patto di stabilità in materia sanitaria con l accordo dell 8 agosto A questo riguardo, come la Corte ha già sottolineato nella Relazione sulla gestione finanziaria delle Regioni a statuto ordinario per gli anni (delib. Sez. aut. n. 9/2004), il disavanzo regionale imputabile alla sanità per gli anni ammonta ad oltre 11,1 miliardi di euro, a copertura dei quali lo Stato ha riconosciuto nella legge finanziaria 2005 (art. 1, comma 164, della legge n. 311 del 2004) un contributo alle Regioni di 2 miliardi di euro per l anno 2005, di cui 50 milioni di euro finalizzati al ripiano dei disavanzi della regione Lazio per l anno 2003 derivanti dal finanziamento dell Ospedale Bambino Gesù. Anche con riferimento all esercizio 2004, i dati più recenti della Corte (delib. Sez. aut. n. 7/2005), che fanno riferimento ai dati di preconsuntivo relativi al quarto trimestre 2004, trasmessi dalle Regioni al Sistema informativo sanitario e peraltro disponibili presso la Conferenza Stato-Regioni, evidenziano un disavanzo pari a milioni di euro al netto dei costi relativi al rinnovo del contratto della dirigenza, del comparto e delle convenzioni dei medici con il Servizio sanitario nazionale. 8

9 Come più volte ribadito dalla Corte in sede di referto al Parlamento, al di là dei dati e delle informazioni rinvenibili nell ambito dei principali sistemi informativi pubblici, ad oggi non confortanti, si ritiene, in ogni caso, non ulteriormente rinviabile l impegno a rendere disponibili per la Corte effettive e verificabili informazioni in base alle quali costruire indici significativi in ordine alla sostenibilità finanziaria degli effetti di natura economica dei singoli contratti non essendo sufficiente fare riferimento alla sola quantificazione delle risorse. Tanto più che, nella nuova cornice disegnata dall accordo Stato-Regioni del 23 marzo 2005, in armonia con quanto stabilito dalla legge finanziaria 2005, risulta ora ulteriormente implementata l attività di monitoraggio della spesa sanitaria rispetto agli originari indirizzi al riguardo fissati dall accordo dell 8 agosto 2001 e successivamente integrati nelle annuali leggi finanziarie. In tale direzione sarebbe opportuno acquisire dati certi circa l accantonamento nei bilanci preventivi degli enti del comparto sanitario delle risorse necessarie per sostenere i rinnovi contrattuali non ancora stipulati, gli esiti delle verifiche circa il rispetto degli adempimenti già previsti nella vigente legislazione e quelli contemplati nell intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, unitamente all attivazione di un monitoraggio degli andamenti della spesa derivante dai rinnovi contrattuali, tenuto conto del fatto che le spese del personale si innestano in un complesso quadro caratterizzato da ricorrenti squilibri gestionali. E da segnalare, peraltro, che di recente è intervenuto in materia il decretolegge 30 settembre 2005, n. 203 che ha previsto che ciascuna Regione provveda alla costituzione di accantonamenti nel proprio bilancio delle somme necessarie alla copertura degli oneri derivanti dal rinnovo dei contratti di lavoro e delle convenzioni con il Servizio sanitario nazionale, dando evidenza di tali accantonamenti nel modello CE riepilogativo regionale di cui al decreto del Ministro della sanità 16 febbraio Si tratta, evidentemente, di una norma di trasparenza contabile che risponde al principio della competenza economica e che si inserisce dunque, sul versante regionale, nel quadro della programmazione delle risorse destinate alla contrattazione In relazione a quanto sopra esposto, il Collegio ritiene che: a) le quantificazioni degli oneri derivanti dall ipotesi di accordo in esame possano ritenersi attendibili, sulla base della ricostruzione dei compensi rilevabile dalla scheda tecnica predisposta dalla SISAC, anche se per 9

10 l avvenire si renderà necessaria una tecnica di quantificazione maggiormente in linea con le esigenze del controllo; b) permangano le problematiche indicate nei paragrafi precedenti e nei deliberati della Corte (in particolare delibera n. 12/05 del ) che si riassumono nella mancanza di una analisi volta a verificare la coerenza degli oneri contrattuali con gli andamenti della spesa sanitaria e nell esigenza di rendere disponibili per la Corte informazioni verificabili, in base alle quali costruire indici significativi in ordine alla sostenibilità finanziaria degli effetti di natura economica dei singoli contratti. Su tali temi la Corte si riserva di riferire al Parlamento sul complessivo quadro della spesa sanitaria. 10