~~ ~ ce~-z/a: Le Sezioni Riunite in sede referente. nell' adunanza del 24 maggio 1999

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1 l-, r ~..."",,"*,c,"",,~---.. I MODULARIO c. c. z I MOD ~~ ~ ce~-z/a: Le Sezioni Riunite in sede referente nell' adunanza del 24 maggio 1999 Visto l'art. 51, comma 4, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, nel testo sostituito dall'art. 4 del d.lgs. 4 novembre 1997, n. 396, che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di certificare l'attendibilità dei costi dei contratti collettivi nazionali di lavoro, quantificati dall'agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni, e la loro compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio; Visto l'art. 47 del citato d.lgs. n. 29 del 1993 e successive modificazioni; Visti gli artt. 45, 46 e 47 bis, del citato d.lgs. n. 29 del.~~e;-;$~essive modlficaz1om..., t;<5:';:;c;:~3.i:::,j'~::> '~,~.'-;:",.;.",; ;.;...,,::,-\, d -,,;~~'I.;[ìl G;;;;,-;;~::.;~ I \ Visto l'art. 50 del d.lgs. n. 29 del 1993 e successive modifi~iflr(;);;i~~à ~ J ~ ~~::';::,., Vista l'ipotesi di "contratto collettivo nazionale di lavoro rel'ativ()!,~~l~rsonaledel '-",., c':,ci' Comparto della Scuola per l'anno " sottoscritta in datà'"3maggio 1999 dall' ARAN e dalle organizzazioni sindacali di categoria, pervenuto alla Corte in data lo maggio 1999, prot. n. 789;! Vista la nota in data 7 maggio 1999, prot. n /39/7.515, con la quale il ~ Comitato di settore ha espresso parere favorevole sull'ipotesi di accordo all'esame, a >~ seguito di conforme deliberazione del Consiglio dei Ministri resa nella riunione del 7 ~ maggio 1999;, Vista la comunicazione in data Il maggio 1999, con la quale sono state convocate I le Sezioni Riunite di questa Corte in sede referente per il giorno 24 maggio 1999; 1!,

2 "o.,,. Vista la comunicazione in data Il maggio 1999, con la quale sono state convocate le Sezioni Riunite di questa Corte in sede referente per il giorno 24 maggio 1999; Udito, nelle riunioni tenutesi il 17 e 21 maggio 1999, il Nucleo degli esperti per la certificazione dei costi, nominati con D.P.C.M., di concerto con il Ministro del Tesoro, in data 9 marzo 1999; Visto il rapporto del Nucleo tecnico per la certificazione dei contratti collettivi di lavoro in data 22 maggio 1999 istituito con decreto del Segretario generale n. 67 del 9 febbraio 1998; Considerato che la concreta operatività di numerosi istituti contrattuali è subordinata all'effettiva disponibilità delle risorse finanziarie, attualmente previste dal disegno di legge n. S / C. 5974, e che, pertanto, si ritiene doveroso trasmettere al Parlamento copia della presente deliberazione, affmché sia in grado di esplicare la propria funzione legislativa con piena conoscenza degli aspetti di compatibilità economica e finanziaria connessi all'integrale attuazione dell'ipotesi di contratto in esame; Uditi i relatori Cons. Angelo Buscema, Cons. Mario Nispi Landi,,,~ef.ere~o ",,~ " Dr. Claudio Chiarenza e Referendario Dr. Leonardo Venturini; / ";c'éic "'\ ;! l'''' \\ Presente ed udito il Vice Procuratore generale, Cons. Emma ~s~ti; "",..f deliberano \~~~'!é::~:,j~:1 ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 51, commi 4,5 e 7, d. 19s. n. 29/199~~~~sive modificazioni e integrazioni, la certificazione dell' attendibilità dei costi quantificati sottesi all'ipotesi di "contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al personale del Comparto della Scuola per l'anno " e la loro compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio, con le prescrizioni, le condizioni e le osservazioni di cui all'allegato rapporto. ordinano 2

3 ",,: la trasmissione della presente delibera ai Presidenti dei due rami del Parlamento, all' ARAN, al Comitato di settore, al Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazion economica, al Ministro della Pubblica Istruzione e al Ministro per la funzione pubblica e invitano il predetto Comitato di settore a dare diffusione alla presente deliberazione presso le istituzioni appartenenti al comparto e ai collegi di revisione nonché al servizio di controllo interno del Ministero della Pubblica Istruzione. I Relatori Cons. Angelo ~;~~- Il Presidente Prof. Manin Carabba cons!li1:1~~f~~~i -!VV1..( ~ Refer~o t:;lauworchiarenza \;,;:i'i:,',{:"',~.." ()ilia/1io Illt~.;:,..-,"'-c';:,,:;';,'".. o Leo ard~ ~~~"1..'1,...,n Referendari~' / --.,. I ~..! ' (J(",;,/i,! ;'..~, '.,\ ', (...,fa O ''''l'~.."(;'i"'",;,',~\"" Depositata in segreteria I U!99~.."':':';:;:21';,,""'. ~\~~~ ~~"::1),)) L..,.5z1:l::-I.. 3,

4 Ipotesi di «contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al personale del Comparto della Scuola per l'anno » sottoscritta in data 3 maggio 1999 dall'aran, dalle organizzazioni sindacali di categoria CGILlSNS, CISLISCUOLA, UILISCUOLA, CONFSALlSNALS, nonché dalle confederazioni sindacali CGIL, CISL, UIL e CONFSAL, pervenuto alla Corte dei conti, ai sensi dell'art. 51, comma 4, del d. 19s. n. 29/1993, come modificato dal d. 19s. n. 396/1997, in data lo maggio 1999,prot. n Premessa Il personale della scuola, ed in particolare il personale docente, sino alla stipula dell'ipotesi di accordo in questione, presentava una struttura della retribuzione estremamente rigida, in quanto, almeno in parte, necessitata dall'identità della funzione docente in quanto tale, entro gli ambiti di libertà disciplinati dall'art. 33 della Costituzione. Gli elementi accessori costituivano una componente minimale della stessa. Tale rigidità, inoltre, era ulterionnente amplificata dalla scarsissima possibilità di carriera sia all'interno dei livelli economici e delle qualifiche funzionali sia con riferimento ad un eventuale passaggio ad una carriera dirigenziale. Un ulteriore rilevante aspetto di considerazione ai fini della valutazione del contratto in oggetto è dato dal fatto che, al primo livello di contrattazione collettiva nazionale, attualmente in esame, segue poi un 'ulteriore contrattazione integrativa, anch'essa peraltro riguardante l'intero comparto e, quindi, nazionale, con la quale vengono fissati i principali aspetti della quantificazione e distribuzione del trattamento accessono. Nell'ambito di tale contrattazione integrativa seguono poi due ulteriori livelli di contrattazione, qualificabile come decentrata, a livello regionale e di singolo istituto, allorché verrà data piena attuazione al principio dell'autonomia nelle singole istituzioni scolastiche. 4

5 ,. Occorre, altresì, considerare l'intima connessione del contenuto economico e nonnativo del contratto in esame con l'intero processo di rifonna della scuola espressamente fmalizzato alla razionalizzazione dell' organizzazione ed alla riqualificazione del personale del comparto. Ciò premesso, si ritiene opportuno, illustrare la giurisprudenza della Corte, in ordine all'oggetto del controllo di competenza in sede di certificazione dei costi contrattuali, al fme di evidenziare l'ambito e, conseguentemente, i limiti della funzione svolta ai sensi del citato art. 51 del d. 19s. n. 29/1993, e successive modificazioni. In particolare, la giurisprudenza della Corte ha affennato che: 1. La certificazione dei contratti collettivi nazionali di lavoro (ccnl) non è finalizzata a creare la certezza legale di dati fmanziari contenuti in scritture contabili definitive, ma consiste in una valutazione dell'attendibilità della quantificazione degli oneri fmanziari effettuata dall' ARAN (C.d.C., SS.RR., Del. 28 febbraio 1998, n. 17/98). Ne consegue che oggetto del giudizio della Corte è la verifica della razionalità della metodologia utilizzata per effettuare la stima ex ante delle spese contrattuali; 2. I metodi di quantificazione dei costi contrattuali sono fmalizzati alla verifica, in primo luogo, della compatibilità finanziaria del contratto, che consiste nell'accertamento dell' esistenza di un'effettiva copertura rmanziaria degli oneri contrattuali, prevista dalla legge fmanziaria o dalla «effettiva disponibilità dei fondi nei bilanci degli enti pubblici non statali» (C.d.C., Del. n. 17/98 cit., p. 6); 3. Inoltre, gli incrementi di spesa per il personale derivanti dalla futura applicazione del contratto, secondo le stime effettuate, devono essere valutati in relazione alle grandezze macro-economiche assunte nei documenti di programmazione economica e fmanziaria e negli accordi di politica dei redditi. La giurisprudenza, per la descritta valutazione di compatibilità economica, ha tenuto in particolare a sottolineare la coerenza dell'ammontare degli incrementi retributivi rispetto al tasso di inflazione programmato (C.d.C., Del. n. 17/98, cit.) ovvero al "tasso tendenziale di variazione 5

6 medio della spesa per il personale, nel triennio , al netto della contribuzione aggiuntiva" (C.d.C., Del. n. 13 e 14/99); 4. La competenza della Corte concerne anche la valutazione degli "oneri economici" delle amministrazioni interessate, "la cui compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio può essere valutata ai sensi del menzionato art. 51" d. 19s. n. 29/1993 (C.d.C., SS.RR., Del. 3 giugno 1998, n. 32/98). L'affermazione è coerente con il dettato letterale del citato art. 51, comma 4, che disciplina la quantificazione dei "costi contrattuali", e non delle sole spese; 5. Ai fini della certificazione dell'attendibilità della quantificazione, occorre valutare i costi in senso proprio derivanti dall'applicazione del contratto, anche se non possiedono natura di oneri finanziari (C.d.C., SS.RR., Del. 2 ottobre 1998, n. 37/98, pago 5); I parametri di riferimento per la valutazione della compatibilità devono essere rinvenuti negli strumenti di programmazione e di bilancio previsti dall'art. l-bis della 1. 5 agosto 1978, n. 468: documento di programmazione economico -finanziaria, bilancio annuale e p1uriennale a legislazione vigente, legge finanziaria, relazione previsionale e programmatica, bilancio pluriennale programmatico e leggi collegate alla manovra di finanza pubblica (art. 51, comma 4, d. 19s. n. 29/1993, cit.). Quantificazione dei costi contrattuali L'ipotesi di accordo in esame disciplina il periodo per la parte normativa e dallo gennaio 1998 al 31 dicembre 1999 per la parte economica (art. 1, comma 2). Questa Corte è consapevole che l'incremento della produttività del sistema scolastico e il miglioramento dei servizi previsti nel presente accordo rappresentano un investimento strategico destinato ad avere riflessi nel lungo periodo, da inserire in un più 6

7 ampio discorso di rifonna dell'intero sistema scolastico, rifonna che prevede l'autonomia dei singoli istituti, l'aumento dell'età prevista per l' obblico scolastico e la profonda modificazione dei programmi e dei metodi di insegnamento. L'attività di certificazione presuppone, in primo luogo, la verifica della quantificazione dei costi contrattuali effettuata dall' ARAN, dei quali la Corte rileva la incompletezza e la parziale inattendibilità. Infatti, la relazione tecnica elaborata dall' ARAN, per quanto attiene ai dati quantitativi ed alla distribuzione del personale interessato, si basa sulle risultanze del conto annuale relativo al 1995, elaborato dalla Ragioneria generale dello Stato, i cui limiti qualitativi sono stati più volte evidenziati in sede di relazione al Parlamento, resa ai sensi dell'art. 65 del d. 19s. n. 29/1993 (da ultimo C.d.C., Del. 30 dicembre 1998, n. 49/98 REF). Il riferimento al conto annuale del 1995 deriva dal fatto che l'inizio delle trattative è avvenuto sulla base delle disponibilità originariamente indicate nell' art. 2, comma 9, della l. 27 dicembre 1997, n. 450 (legge finanziaria 1998) costruite sulla base del predetto conto annuale 1995, non essendo all'epoca disponibili ulteriori dati di consuntivo relativamente alle categorie di personale interessato. Come già più volte osservato da questa Corte (delibere n. 17/98, n. 13 e n. 14/99), non può essere condiviso il riferimento a dati statici antecedenti un triennio l'inizio delle trattative, in quanto tale metodologia detennina rilevanti margini di incertezza sulla attendibilità delle quantificazioni. Al riguardo si reitera, pertanto, la raccomandazione che nella quantificazione del personale dei vari comparti di contrattazione vengano utilizzati, da una parte, dati il più possibile aggiornati e che, dall'altra, attraverso stime e previsioni, sia presa in considerazione anche la probabile dinamica del personale nel periodo di vigenza contrattuale. Nel contratto in esame, l'esclusivo riferimento al personale in servizio al 31 dicembre 1995 riduce l'attendibilità non solo della quantificazione dei costi contrattuali, 7

8 ma anche della stima concernente la quantificazione delle risorse disponibili, posto che l'art. 41, comma 2, letto d) ed e), del ccnl contempla, tra le risorse disponibili, i rispanni di spesa derivanti da riduzione del personale in servizio che l'art. 40 della l. 27 dicembre 1997, n. 449, ha posto come obiettivo dell'azione amministrativa ivi disciplinata. La quantificazione degli oneri contrattuali deve, inoltre, essere completa, evidenziando i costi che possono derivare dalla concreta applicazione di tutti gli istituti previsti dall'accordo. Nell'ipotesi in cui il contratto non li individui espressamente, la quantificazione deve essere effettuata mediante stime attendibili, che costituiscono, anch' esse, oggetto del giudizio della Corte e parametro di riferimento della successiva attività di monitoraggio di competenza della stessa nell'applicazione dell'art. 52, comma 2, del d. 19s. n. 29/1993. Infatti, la precedente giurisprudenza della Corte (Del. 30 aprile 1999, n. 19/99) ha chiarito che il sistema di controllo della spesa pubblica prevede la verifica, ex post, dell' effettiva spesa sostenuta per l'applicazione del contratto collettivo, in sede di monitoraggio concomitante, ai fini dell'applicazione dell'art. 52, comma 2, del d. 19s. n. 29/1993 (sospensione dell'esecuzione del contratto in caso di esorbitanza della spesa rispetto a quella quantificata ex ante). Tale meccanismo di salvaguardia presuppone, comunque, per la sua concreta operatività, una completa stima, ex ante, dei costi derivanti dall' applicazione di ciascun istituto contrattuale effettuata nelle schede tecniche allegate al contratto, che dovrebbe costituire il limite massimo dei costi sostenibili nel periodo di vigenza contrattuale, nell' ambito delle risorse in concreto disponibili per la contrattazione integrativa ai sensi dell'art. 45, comma 4, del d. 19s. n. 29/1993. In particolare occorre tener conto del fatto che il personale docente, allorchè viene assegnato a compiti diversi rispetto all'insegnamento od essere destinatario di corsi di formazione, deve essere necessariamente sostituito utilizzando spesso altro personale precario con conseguenti costi aggiuntivi. In caso contrario, la Corte sarebbe costretta ad effettuare la propria funzione certificatrice su previsioni contrattuali non esaustive sotto l'aspetto delle indicazioni dei 8

9 vincoli finanziari ed economici. Nel caso di specie, quindi, la quantificazione dei costi di un contratto collettivo che profila, sotto l'aspetto di tali vincoli, uno scenario ancora aperto, da delineare in maniera compiuta in sede di contrattazione decentrata, appare censurabile per motivi di carattere logico e giuridico, che saranno di seguito esposti, trattando la compatibilità finanziaria ed economica dell' accordo in esame. Anche se si tratta di oneri di limitata incidenza sull'impatto finanziario del contratto, si richiama l'attenzione dell' ARAN sull' esigenza di quantificare in futuro gli oneri riferiti ai seguenti istituti contrattuali:. 1. supplenze brevi per sostituire il personale che partecipa all'aggiornamento (5 giorni all'anno), ai sensi dell'art. 13, comma 3 ccnl; 2. aspetti retributivi, indennità di prima sistemazione e rimborso spese di viaggio per favorire la mobilità, istituti che l'art. 15, commi 4 e 9, attribuiscono alla competenza della contrattazione collettiva integrativa, senza però determiname il limite di spesa né disporre specifica copertura finanziaria; 3. onere previsto per retribuire le collaborazioni ex art. 19, comma 6, ed ex art. 25, comma 3, in relazione al quale l'art. 25, comma 1, pone il generico limite delle risorse fmanziarie disponibili; 4. la riduzione dell'orario in 35 ore settimanali, previsto per il personale ATA in determinate condizioni dall'art. 33; 5. compensi per il personale impegnato in aree a forte processo immigratorio, ai sensi dell'art. 47. Compatibilità finanziaria In ordine alla verifica della compatibilità fmanziaria del contratto, intesa come effettiva copertura degli oneri fmanziari ivi previsti, l'art. 52, comma l, del citato d. 19s. n. 29 dispone che l'indicazione della spesa da porre a carico del bilancio dello Stato è contenuta in "apposita norma da inserire nella legge finanziaria ai sensi dell' art. Il della legge 5 agosto 1978, n. 468". In particolare, le leggi 27 dicembre 1997, n. 450 (legge 9

10 finanziaria 1998) e 23 dicembre 1998, n. 449, (legge fmanziaria 1999), rispettivamente agli arti. 2, comma 9, e 2, commi 8 e 9, hanno quantificato la spesa per i rinnovi contrattuali per gli anni 1998, 1999 e Poiché la scheda tecnica dell' ARAN ipotizza la completa copertura finanziaria del contratto in esame con risorse aggiuntive rispetto a quelle indicate nelle citate leggi finanziarie, soprattutto con riferimento alle risorse da utilizzare in sede di contrattazione integrativa (pagg. 7 e segg. scheda tecnica), occorre verificare, in primo luogo, l'ambito della competenza della Corte in relazione al giudizio di compatibilità dei costi degli istituti demandati alla contrattazione collettiva integrativa e, quindi, verificare qu~i fonti di fmanziamento sono idonee per considerare realizzata l'effettiva copertura fmanziaria di tutti gli oneri contrattuali (art. 51, comma 6, d. 19s. n. 29/1993, come modificato dall'art. 14, comma 1, del d. 19s. 29 ottobre 1998, n. 387). La contrattazione integrativa è disciplinata sia da norme di fonte legislativa (artt. 45 e 52 d. 19s. n. 29/1993) sia dal ccnl in esame, il quale dispone, all'art. 4, che i contratti collettivi defmiscono i criteri di distribuzione delle risorse disponibili (comma 1) e che la contrattazione integrativa si svolge con i limiti dell'art. 45 del d. 19s. 29/1993 (comma 3). In particolare, il citato art. 45, comma 4, del d. 19s. n. 29/1993 dispone che la contrattazione integrativa si attua "nel rispetto dei vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. La contrattazione collettiva integrativa si svolge nelle materie e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali"...."le pubbliche amministrazioni non possono sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con vincoli risultanti dai contratti collettivi nazionali o che comportino oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione". L'art. 52, comma 5, del d. 19s. n. 29/1993 dispone che "il controllo sulla compatibilità dei costi della contrattazione collettiva integrativa con i vincoli di bilancio ai sensi dell'art. 45, comma 4, è effettuato dal collegio dei revisori dei conti ovvero, laddove tale organo non sia previsto, dai nuclei di valutazione o dai servizi di controllo interno ai sensi dell' art. 20". Tale ultima norma chiarisce, pertanto, che gli strumenti di programmazione annuale lo

11 e pluriennale menzionati dall'art. 45, comma 4, altro non sono che gli stanziamenti previsti nel bilancio annuale e pluriennale delle amministrazioni. Per una corretta valutazione della copertura fmanziaria del contratto collettivo in esame occorre stabilire, in via preliminare, in cosa consiste il limite alla contrattazione integrativa, che il contratto di comparto deve contenere, ed in quale relazione si pone il controllo della contrattazione nazionale, svolto dalla Corte dei conti ai sensi dell'art. 51 del d. 19s. n. 29/1993, rispetto a quello svolto dai nuclei di valutazione, ai sensi dell'art. 52, comma 5. L'art. 45, comma 4, disponendo che "la contrattazione collettiva si svolge nelle materie e nei limiti stabiliti nei contratti collettivi nazionali" pone la contrattazione nazionale di comparto in rapporto di sovraordinazione rispetto a quella integrativa, garantendone, contemporaneamente, un ambito suo proprio. Il compito della contrattazione nazionale, rispetto a quella integrativa, è di definirne le materie ed i limiti, cioè il perimetro sia nonilativo che fmanziario, entro il quale deve svolgersi l'autonomia negoziale delle parti, che si espleta nel definire la compiuta disciplina degli istituti relativi alle materie demandate al livello di contrattazione integrativa e nei limiti ivi previsti. Dal combinato disposto dalle nonile citate, art. 45, comma 4, e 52, comma 5, d. 19s. n. 29/1993, si evince che l'onere derivante dalla contrattazione collettiva nazionale, che contiene, quindi, anche il limite fmanziario della contrattazione integrativa, è controllato dalla Corte dei conti ai sensi dell'art. 51, mentre i singoli contratti integrativi sono controllati dai servizi di controllo interno o nuclei di valutazione. I parametri del controllo della Corte dei conti sono la verifica dell'attendibilità delle stime e la loro compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio disciplinati dall'art. 1 bis della L. 468/78, mentre i parametri del controllo dei nuclei di valutazione sono costituiti dai bilanci sui quali grava la spesa (quelli del ministero, se la contrattazione integrativa è nazionale, quelli delle amministrazioni regionali o provinciali, se la contrattazione integrativa è di livello regionale o provinciale, quelli dei singoli istituti, se la contrattazione integrativa avviene a livello di istituto). Il

12 Se questo è il quadro di riferimento dei diversi ambiti di contrattazione collettiva, compito della Corte è quello di verificare la compatibilità economica e finanziaria dell 'intero contratto collettivo nazionale di comparto, sia nella parte in cui disciplina gli istituti contrattuali propri sia nella parte in cui disciplina i limiti finanziari della contrattazione integrativa. Appare evidente, infatti, che ove fosse sottratta alla cognizione della Corte la valutazione dei limiti della contrattazione integrativa, risulterebbe impossibile esprimere il giudizio di compatibilità di un contratto collettivo di cui non si conosce l'intero onere fmanziario diretto ed indiretto, che si realizza con i successivi livelli di contrattazione. Il problema di accertare il limite e le funzioni del controllo della Corte, in relazione alla disciplina della contrattazione integrativa contenuta nel contratto collettivo nazionale, si pone con maggior evidenza nel contesto operativo del contratto scuola, in quanto, per il 1999, gli oneri previsti per gli aumenti retributivi tabellari (stipendio base) ammontano a mld., mentre l'onere fmanziario della retribuzione accessoria rimessa alla contrattazione integrativa ammonta a 619 mld., e, per il 2000, l'incremento della retribuzione tabellare ammonta a mld., e quella accessoria, rimessa alla contrattazione integrativa, è incrementata per mld. Un ulteriore aspetto pregiudiziale alla valutazione della compatibilità fmanziaria del ccnl in esame consiste nel definire le fonti di finanziamento idonee ad assicurare l'effettiva copertura finanziaria degli oneri contrattuali. La prima fonte di copertura è costituita dalla legge finanziaria, ai sensi dell'art. 52, comma 1, del d. 19s. n. 29/1993. Si condivide comunque l'impostazione definita dall' ARAN, che ritiene possibili altre fonti di finanziamento degli oneri contrattuali, interpretando come non tassativa l'indicazione contenuta nel citato art. 52, purché tale copertura sia assicurata da norme di livello legislativo o da risorse fondate su stime la cui congruità appare ragionevole e credibile, evidenziate in sede di contrattazione collettiva, preventivamente accertate, o almeno stimate, nell' an e nel quantum. In caso contrario, il contratto nazionale perderebbe la 12

13 I funzione di limite alla contrattazione integrativa, espressamente assegnata dall' art. 45 del d.lgs. n. 29/1993. Sulla base dei criteri enunciati, appare ora possibile fonnulare alcune osservazioni, in merito alla copertura fmanziaria degli istituti contrattuali ed, in particolare, per quelli demandati alla contrattazione integrativa. In relazione alle risorse della contrattazione integrativa eccedenti gli stanziamenti disposti dalle citate leggi finanziarie 1998 e 1999 si osserva, in primo luogo, che la stima dei risparmi di spesa contenuta nell'art. 40, comma 7, L. n. 449/97 si fonda sulla riduzione di personale in servizio al 31 dicembre 1999, rispetto a quello in servizio al 31 dicembre 1997, riduzione da accertare con decreto del Ministero della Pubblica Istruzione, ai sensi dell' art. 40, comma 1. Pertanto, la stima non può essere intesa come effettivo accertamento che la somma sia attualmente disponibile ed idonea a costituire copertura fmanziaria di istituti contrattuali. Ciò si desume dall' art. 40, comma 7, ove si dispone che "le risorse che si rendono disponibili sono ripartite su base provinciale" e dal comma 8 del medesimo articolo, secondo il quale "con periodicità annuale, si provvede alla verifica dei risparmi effettivamente realizzati in applicazione del comma 1, al fme di accertarne la corrispondenza con lo stanziamento del fondo di cui al comma 7". Poiché rileva la riduzione del personale in servizio al 31 dicembre 1999, la verifica della congruità nella previsione dei risparmi, accertati nel corso del 2000, va demandata ai meccanismi di monitoraggio di cui al citato art. 52 del d. 19s. n. 29/1993, costituendo, le quantificazioni contenute nel contratto, delle mere stime fonnulate ipotizzando la piena realizzazione degli obiettivi di risparmio stabiliti dalla legge, fruibili solo in quanto effettivamente realizzati. Comunque, stante la verifica annuale delle risorse in concreto disponibili, il fondo non può fmanziare emolumenti aventi natura fissa e pennanente, spettanti quali diritti soggettivi. Infine, si fa presente che tali risparmi sono vincolati, dalla legge, a finanziare la retribuzione accessoria "finalizzata al sostegno delle attività e delle iniziative connesse all'autonomia delle istituzioni scolastiche" (art. 40, comma 7, L. 449/97). 13

14 I Le risorse che l'aran dichiara disponibili ai sensi della Tabella A della citata L. 449/98 (pag. 7, par. ll, scheda ARAN) sono, in realtà, la copertura del disegno di legge n. AS 3892, recante "valorizzazione della funzione del personale della scuola", assegnato, dal 4 maggio 1999, alla Commissione Lavoro pubblico e privato in sede referente della Camera di Deputati. Trattandosi di disegno di legge, gli stanziamenti ivi previsti non possono costituire attuale e concreta fonte di copertura fmanziaria degli istituti contrattuali, in quanto indisponibili fmo all' entrata in vigore della corrispondente legge. Ne consegue che l'operatività delle clausole contrattuali connesse all'incremento delle risorse, destinate al trattamento economico accessorio con le modalità stabilite in sede di contrattazione collettiva, è subordinata all'approvazione parlamentare del predetto disegno di legge. D'altronde, quanto detto si può ricollegare alla rilevazione che molti degli istituti contrattuali demandati alla defmizione decentrata sono contemplati, nelle determinazioni del presente accordo, con modalità ampiamente indeterminata, di talché, se, da un canto, nella loro formulazione letterale appaiono come figure giuridiche perfezionate, e, sotto il profilo delle situazioni giuridiche soggettive, dei diritti soggettivi perfetti, d'altro canto, a motivo della attuale astrattezza del loro contenuto, dei presupposti e dei parametri di individuazione dei destinatari, appaiono, sotto l'aspetto dell' effettività giuridica, come fattispecie da consolidarsi. La mancanza di risorse finanziarie, potrebbe riflettersi non in una infrazione ai vincoli fmanziari ed economici, ma in una sostanziale vacuità, per la loro inadeguatezza ed esiguità delle risorse idonee a fronteggiarne gli oneri, di taluni istituti della retribuzione accessoria. Appare inoltre censurabile la quantificazione di risparmi di spesa, accertati ai sensi dell'art. 68, comma 2, ccnl 4 agosto 1995, privi di una qualsiasi documentazione che ne rilevi le modalità di calcolo, rendendo impossibile l'espressione di un giudizio di merito. Considerata la trascurabile incidenza percentuale di tale fonte di fmanziamento degli oneri contrattuali, la censura non si concretizza in un giudizio negativo in ordine alla copertura finanziaria del ccnl nel suo complesso. 14

15 Sulla base degli esposti criteri di valutazione dell'effettiva copertura fmanziaria del contratto collettivo in esame si possono trarre le seguenti conclusioni: 1. gli aumenti della retribuzione tabellare disposti ai sensi dell' art. 40 del contratto per gli anni 1998 e 1999, compreso l'effetto di "trascinamento" degli incrementi retributivi al 2000, evidenziati a pago Il e segg. della scheda di comparto predisposta dall' ARAN, risultano pienamente coperti dalle somme previste nelle citate leggi fmanziarie 1998 e Il giudizio di compatibilità finanziaria è, pertanto, positivo. 2. In relazione ai limiti fmanziari che il contratto prevede per il livello di contrattazione integrativa, occorre distinguere tre distinte ipotesi: a) Istituti la cui decorrenza è fissata dall'esercizio finanziario 2001: si evidenzia l'anomalia della previsione di copertura della spesa in quanto il contratto in esame disciplina il biennio economico e le citate leggi finanziarie dispongono gli stanziamenti per gli anni , né sussistono ulteriori fonti legislative attualmente vigenti che prevedono stanziamenti per il Gli istituti economici decorrenti dall' anno 2001, quale il trattamento economico connesso allo sviluppo della professione docente disciplinato dall'art. 29, comma 2, del contratto, dovranno trovare effettiva copertura nel contratto collettivo che disciplina il biennio contrattuale (art. 4, comma 2 e art. Il comma 3 della /78).In questa sede la Corte ritiene di non potersi pronunciare, considerato che tali disposizioni esulano il limite temporale degli istituti economici contrattuali (biennio ), salvo ribadire, fm d'ora, la necessità che all'attribuzione di miglioramenti retributivi aventi natura stabile e continuativa corrispondano risorse certe e durature, e non meri risparmi occasionali di spesa che possono essere realizzati annualmente in misura differenziata o che non siano comunque pennanenti. Perplessità suscita, pertanto, la correlazione del trattamento economico previsto in misura fissa e continuativa dall' art. 29 del contratto, con i risparmi di spesa previsti dal citato art. 40 della L. n. 449/1997, la cui entità deve essere annualmente quantificata, a posteriori, ai sensi dell'art. 40, comma 8 e, pertanto, non può essere considerata pennanente. 15

16 b) Deve dichiararsi la compatibilità finanziaria degli istituti contrattuali, devoluti alla contrattazione integrativa, che vengono finanziati ai sensi dell' art. 41, comma 2, lettere a), b) e c), in quanto, le prime due, trovano capienza nelle disponibilità fmanziarie contenute nelle citate leggi n. 450/1997 e 449/1998, mentre le risorse della lettera c) sono costituite dagli stanziamenti già attribuiti, dai precedenti contratti collettivi, alla retribuzione accessoria ed effettivamente presenti nel bilancio dello Stato. Entro tali limiti finanziari sono pertanto compatibili gli istituti previsti dall'art. 42, comma 2, con esclusione delle risorse indicate dall'art. 41, comma 2, letto t), e dall'art. 42, comma 4. Il giudizio positivo in ordine alla compatibilità finanziaria è formulato anche in ordine alla fonte di finanziamento prevista dall' art. 41, comma 2, letto g), limitatamente al fmanziamento di istituti contrattuali che non abbiano carattere fisso e continuativo, in quanto, come detto, i risparmi di spesa ivi previsti hanno natura annua, il cui ammontare deve essere accertato, in concreto, per ogni esercizio fmanziario; c) La compatibilità finanziaria degli istituti demandati alla contrattazione collettiva che trovano fmanziamento nei fondi previsti dall'art. 41, comma 2, lettere d), e) ed t) è subordinata all'effettivo verificarsi dei risparmi ai sensi dell'art. 40 della L. n. 449/1997, da accertare in data successiva al 2000, oltre il periodo di vigenza economica del contratto in esame, mentre, per le risorse indicate dalla lettera t) la compatibilità finanziaria è subordinata all'approvazione parlamentare del disegno di legge (AS 3892) recante "valorizzazione del personale della scuola". 16

17 risulta interamente preso in considerazione nella quantificazione dei costi effettuata dall' ARAN. Per quanto attiene viceversa alla retribuzione accessoria, i costi conseguenti alla realizzazione, ad opera delle contrattazione integrativa, di alcuni istituti contrattuali non sono stati quantificati, come precedentemente indicato. Al fme di esprimere un giudizio in ordine alla compatibilità economica complessiva del contratto in esame, che costituisce limite della contrattazione integrativa, occorre valutare sia gli aumenti concernenti la retribuzione tabellare sia quelli concernenti la retribuzione accessoria, stimata pari al totale delle risorse disponibili ai sensi dell'art. 41 del contratto. Gli aumenti della retribuzione media al 31 dicembre 1997, riferiti al 31 dicembre 1998 ed al 31 dicembre 1999, tenuto conto degli effetti di trascinamento calcolati dal Nucleo tecnico della Corte, ammontano allo 0,40 % nel 1998 ed al 2,24 % nel 1999, con un aumento, dal 31 dicembre 1997 al31 dicembre 1999, del 2,66 % compatibile sia con il tasso di inflazione programmato nel biennio (1998: 1,8 %; 1999: 1,5 %; 2000: 1,5 %) sia al tasso di incremento della spesa per il personale (1998: 2,57 %, di cui 1'1,77 % utilizzato per effetto del trascinamento della contrattazione precedente; 1999: 3,23 %; 2000: 3,07 %) previsti nel documento di programmazione economico e fmanziaria Il giudizio di compatibilità economica degli aumenti retributivi attribuiti ai sensi dell' art. 40 del ccnl risulta, pertanto, positivo. In ordine alla retribuzione accessoria, demandata alla contrattazione integrativa, l'aran afferma, a pago 8 della scheda di comparto, che "in valore percentuale rispetto alla massa salariale complessiva, oltre agli effetti derivanti dagli aumenti corrisposti sulla base dei tassi d'inflazione è pertanto stimabile una crescita, rispetto al 1998, entro il 1,32 % nel 1999, 1,49 % nel 2000 e 1,64 % nel 2001 ". L' ARAN, pertanto, stima una crescita della massa salariale complessiva pari al 2,82 % nel 1999 ed al 2,99 % nel 2000, con una disponibilità residua, per il successivo biennio contrattuale concernente l'anno 2000, dello 0,24 %. Tali stime, pur superando il tasso di inflazione programmato, risultano inferiori al tasso di crescita delle retribuzioni e, pertanto, economicamente compatibili. 18

18 Un 'ultima verifica deve essere effettuata, valutando gli incrementi che derivano dall' applicazione del contratto collettivo con riferimento alla retribuzione media individuale, secondo la metodologia utilizzata nei precedenti rapporti di certificazione. L'incremento della retribuzione media, compresa quella accessoria, ottenuta dividendo gli stanziamenti annui previsti dall'art. 41 del contratto per il numero del personale in servizio, ammonta al 3,66 % per l'anno 1999 rispetto al 1998 (contro il 3,23 % prevista dal DPEF) e di un ulteriore 3,38 % anno 2000 rispetto al 1999 (contro il 3,07 % previsto dal DPEF) assorbendo più dell'intera disponibilità economica del successivo biennio contrattuale. Pertanto, il complesso delle risorse previste per la contrattazione integrativa, nei limiti sopra descritti, comporta il superamento degli indicatori di riferimento definiti dal DPEF. La compatibilità economica della retribuzione media si realizza, al contrario, includendo nella retribuzione la sola parte di competenze accessorie che non risultano fmanziate con le risorse aggiuntive previste nel citato disegno di legge. In questa ipotesi, si verificherebbe un aumento della retribuzione per l'anno 1999, rispetto al 1998, del 3,20 % ed un ulteriore aumento, nel 2000 rispetto al 1999, del 2,88 %. Conclusioni La Corte, in conseguenza delle considerazioni svolte in ordine all'oggetto specifico della certificazione dei costi contrattuali, ritiene di poter rendere certificazione positiva, in ordine alla compatibilità finanziaria ed economica dei costi contrattuali, a condizione che l'effettiva operatività degli istituti contrattuali demandati alla contrattazione integrativa sia intesa subordinata all'entrata in vigore del citato disegno di legge atti S / C. 5974, nella misura in cui le risorse ivi previste siano necessarie a rendere effettiva la copertura finanziaria dell'intero contratto e realizzino, quindi, l'espressa volontà parlamentare di attribuire ai dipendenti del comparto scuola, nell' ambito del complesso processo di riforma, incrementi retributivi superiori ai parametri macroeconomici precedentemente indicati nei documenti di programmazione 19

19 economica e fmanziaria e nelle leggi annuali di finanza pubblica. La Corte ritiene, infatti, che il superamento dei limiti posti dai documenti di programmazione economica e finanziaria e dalle leggi finanziarie possa conseguire al solo esercizio della sovranità popolare, di cui è espressione il Parlamento, realizzata mediante la potestà legislativa, senza la quale gli istituti che si pongono in contrasto con tali limiti non possono che rimanere inoperanti. La rilevanza finanziaria degli oneri contrattuali, la cui operatività, come detto, è subordinata all'approvazione parlamentare di specifico disegno di legge, ed il conseguente superamento dei limiti di compatibilità economica previsti dal DPEF, inducono questa Corte a trasmettere il presente rapporto di certificazione al Parlamento, al fine di informarlo della portata e delle conseguenze fmanziarie ed economiche derivanti dalla completa attuazione della presente ipotesi di accordo collettivo. Resta fermo, infme, che, in coerenza con la giurisprudenza di queste Sezioni riunite in materia di certificazione, si rinvia agli organi di monitoraggio dei costi contrattuali il compito di verificare in modo puntuale e concomitante che non si verifichino esorbitanze di spesa rispetto ai costi quantificati e positivamente certificati. In tale contesto, gli uffici previsti dall'art. 52, comma 5, del d. 19s. n. 29/93 provvederanno al controllo sulla compatibilità dei costi della contrattazione collettiva integrativa con i vincoli di bilancio, tenendo costantemente informato il Comitato di settore nonché questa Corte dei conti per lo svolgimento della funzione del monitoraggio dei costi sottesi all'ipotesi di accordo in questione (art. 52, comma 6, d. 19s. n. 29/1993), al fme di evitare che, in sede di contrattazione integrativa, si producano incontrollabili dinamiche incrementati del costo del lavoro. Valuterà il Ministero della Pubblica Istruzione l'opportunità di chiedere l'assistenza tecnica dell' ARAN in sede di contrattazione integrativa nazionale, come indicato nelle linee di indirizzo all' ARAN diramate con nota 30154/98/7515 dell' 8 luglio

20 Lo stesso Ministero è richiesto di inviare a questa Corte il testo dell' accordo integrativo corredato dei prospetti finanziari, in vista di un eventuale referto al Parlamento. l~;"~'~;:' ~~J('(' ' " '~\~!,~'" ;.)):-~ :;~;. ) ~~,~j:', \/"."c.:~~/., :- 21