Il revisore al servizio della Pubblica Amministrazione: riforma dei servizi pubblici locali, governance e novità per gli Enti locali (a cura di ANREV)

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1 Palazzo delle Stelline Milano 17/04/2007 Ore Sala Bramante ATTI DEL SEMINARIO Il revisore al servizio della Pubblica Amministrazione: riforma dei servizi pubblici locali, governance e novità per gli Enti locali (a cura di ANREV) ANREV, Associazione Nazionale Revisori Contabili, nasce dalla volontà delle associazioni sindacali degli iscritti negli Albi professionali di Dottori e Ragionieri Commercialisti e Consulenti del Lavoro di costituire un associazione che dia voce ai Revisori Contabili iscritti in Albi professionali. Scopo principale dell ANREV è quello di difendere gli interessi e la professionalità del Revisore Contabile, attraverso una politica di immagine e di qualità della prestazione resa dai propri associati. ANREV è qui oggi per esaminare, alla luce della finanziaria e di recenti orientamenti, la problematica della riforma dei servizi locali con tutti gli attori del comparto, i grandi cambiamenti che sono in atto nel sistema di governance e i vincoli recentemente imposti dalla normativa, le problematiche sul personale e sulle assegnazioni di consulenze e altri temi di attualità che attengono agli Enti locali, con particolare riferimento ai compiti di controllo attribuiti ai revisori contabili. SALUTI DI APERTURA Marco Pagnoncelli Assessore alla Qualità dell'ambiente Regione Lombardia Gabriele Pellegrini Segretario Generale ANCI Lombardia RELATORI Emilia Giulia Di Fava Avvocato in Reggio Emilia Giancarlo Attolini Dottore Commercialista e Revisore Contabile in Reggio Emilia Stefano Bruni Sindaco di Como, Dottore Commercialista e Revisore Contabile in Como Carlo Scotti Foglieni Dottore Commercialista e Revisore Contabile in Bergamo Giancarlo Penco Consigliere della Corte dei Conti sezione controllo Lombardia PRESIEDE Laura Edvige Bordoli Presidente Nazionale ANREV

2 Il Revisore al servizio della Pubblica Amministrazione Il controllo dell efficienza e dell efficacia dell azione dell ente locale sui servizi esternalizzati Carlo Scotti-Foglieni Milano 17 aprile 2007 Premessa Nel corso di questi ultimi anni la P.A. e in particolare il sistema degli Enti Locali ha fatto crescente ricorso alla esternalizzazione di proprie attività. Prima venivano svolte tutte internamente. In particolare dagli enti di dimensioni minori. Carlo Scotti Foglieni 2 MILANO - 17 APRILE

3 Premessa Infatti, se era pacifico per comuni come Milano o Roma avere proprie aziende municipalizzate i comuni di minori dimensioni al massimo facevano ricorso ai consorzi per la gestione dei servizi. Carlo Scotti Foglieni 3 Premessa Gli ultimi anni, complice una legificazione ondivaga e tutt altro che uniforme, cui devono essere associate una giurisprudenza e una dottrina che vanno in tutte le direzioni possibili fuorchè la medesima, hanno reso il quadro d insieme completamente disorganico Carlo Scotti Foglieni 4 MILANO - 17 APRILE

4 Premessa Da un lato abbiamo visto la trasformazione dei consorzi degli enti locali in società di capitali. Dall altro abbiamo visto comuni di dimensioni ridotte (5/8.000 abitanti) dotarsi di proprie società per la gestione di servizi mediante esternalizzazioni. Il legislatore prima ha cancellato dall ordinamento le aziende municipalizzate e poi ha spinto gli Enti Locali al ricorso a ISTITUZIONI e AZIENDE SPECIALI. Carlo Scotti Foglieni 5 Il tema Premessa della managerialità e dell autonomia nelle società a partecipazione pubblica, anche nel sistema degli enti locali, è stato completamente stravolto e ribaltato nel giro di pochi anni. Carlo Scotti Foglieni 6 MILANO - 17 APRILE

5 Premessa A proposito del tema della managerialità una semplice osservazione per tutte: Il comma 734 (Amministratori di enti pubblici o a partecipazione pubblica) della Finanziaria per l anno 2007 recita Non può essere nominato amministratore di ente, istituzione, azienda pubblica, società a totale o parziale capitale pubblico chi, avendo ricoperto nei cinque anni precedenti incarichi analoghi, abbia chiuso in perdita tre esercizi consecutivi Con questo dimenticando che possono esistere società a capitale pubblico che siano in perdita per ragioni strutturali, Come pure, il non meno importante tema della nomina degli amministratori in aziende in perdita, da risanare, con un piano di risanamento, anche efficace, ma con un orizzonte temporale superiore a tre esercizi. Carlo Scotti Foglieni 7 Introduzione Il mutato quadro d insieme ci restituisce un sistema di rapporti tra Ente Locale e attività esternalizzate all interno del quale l esternalizzazione, anche per mezzo del ricorso a società partecipate torna ad essere eminentemente strumento per la realizzazione degli obbiettivi amministrativi, pur nel rispetto di un equilibrio economico e gestionale. Carlo Scotti Foglieni 8 MILANO - 17 APRILE

6 L Esternalizzazione Carlo Scotti Foglieni 9 Esternalizzazione Cosa è: Scelta strategica compiuta dall ente di portare all esterno l organizzazione e la gestione di servizi o di attività Allo scopo di ottenere il raggiungimento di: Standard qualitativi più elevati Costi più vantaggiosi Maggiori certezze di natura gestionale Carlo Scotti Foglieni 10 MILANO - 17 APRILE

7 Esternalizzazione L esternalizzazione avviene in forma: Propria: Società di capitali (a totale o parziale capitale pubblico) Strumentale: Aziende speciali Istituzioni Carlo Scotti Foglieni 11 Esternalizzazione Società di capitali - riferimento normativo Art 113 TUEL Capitale interamente pubblico (controllo analogo) Capitale misto Capitale interamente privato Attenzione alle differenze in caso di affidamento In House Carlo Scotti Foglieni 12 MILANO - 17 APRILE

8 Aziende speciali Cosa sono: Esternalizzazione Aziende, dotate di personalità giuridica e di ampia autonomia gestionale. Di proprio statuto (approvato dall ente da cui promanano). Di organo di amministrazione e di revisione autonomo. Con obbligo di pareggio di bilancio. Art. 114 TUEL Carlo Scotti Foglieni 13 Istituzioni Cosa sono: Esternalizzazione Enti strumentali dell ente locale. Dotati di proprio organo di amministrazione. Sottoposti al controllo dell organo di revisione dell Ente. Senza personalità giuridica. Non ha statuto, è regolata dallo statuto dell Ente. Il consiglio approva un regolamento per il loro funzionamento. Art. 114 TUEL Carlo Scotti Foglieni 14 MILANO - 17 APRILE

9 Esternalizzazione Ente locale Esternalizza Società/Azienda Speciale/Istituzione Erogazione del servizio Utenza Carlo Scotti Foglieni 15 Esternalizzazione Ente locale Esternalizza E titolare della legittimazione democratica Ha un programma di mandato Fornisce indirizzi Conosce i bisogni cui i servizi devono fare fronte Società/Azienda Speciale/Istituzione Erogazione del servizio Utenza Carlo Scotti Foglieni 16 MILANO - 17 APRILE

10 Spazio lasciato intenzionalmente bianco Carlo Scotti Foglieni 17 Esternalizzazione Ente locale Esternalizza E titolare della legittimazione democratica Ha un programma di mandato Fornisce indirizzi Conosce i bisogni cui i servizi devono fare fronte Società/Azienda Speciale/Istituzione Erogazione del servizio Ha la responsabilità della gestione Deve garantire l erogazione del servizio Deve assicurare criteri di economicità, efficienza ed efficacia Deve garantire gli obbiettivi Deve garantire gli standard qualitativi Utenza Carlo Scotti Foglieni 18 MILANO - 17 APRILE

11 Esternalizzazione Ente locale Esternalizza E titolare della legittimazione democratica Ha un programma di mandato Fornisce indirizzi Conosce i bisogni cui i servizi devono fare fronte Società/Azienda Speciale/Istituzione Erogazione del servizio Ha la responsabilità della gestione Deve garantire l erogazione del servizio Deve assicurare criteri di economicità, efficienza ed efficacia Deve garantire gli obbiettivi Deve garantire gli standard qualitativi Utenza Deve vedere soddisfatti i propri bisogni in condizioni di uguaglianza imparzialità, continuità e partecipazione Carlo Scotti Foglieni 19 Sapere cosa succede: Il Feedback Carlo Scotti Foglieni 20 MILANO - 17 APRILE

12 Feedback Ente locale Società/Azienda Speciale/Istituzione Soddisfazione Soddisfacimento dei bisogni attuali Bisogni emergenti Qualità percepita Utenza Carlo Scotti Foglieni 21 Feedback Ente locale Società/Azienda Speciale/Istituzione Soddisfazione Qualità realizzata CRM Reclami (opzione voce) Calo utenza (opzione uscita) Soddisfazione Soddisfacimento dei bisogni attuali Bisogni emergenti Qualità percepita Utenza Carlo Scotti Foglieni 22 MILANO - 17 APRILE

13 Feedback Ente locale Società/Azienda Speciale/Istituzione Utenza Economicità Efficienza Efficacia In particolare: Quantità Qualità Trasparenza Risparmio Sicurezza Tempi di risposta Carlo Scotti Foglieni 23 Feedback Proposte di miglioramento Ipotesi di estensione/riduzione del servizio Nuove risorse Ente locale Società/Azienda Speciale/Istituzione Utenza Economicità Efficienza Efficacia In particolare: Quantità Qualità Trasparenza Risparmio Sicurezza Tempi di risposta Carlo Scotti Foglieni 24 MILANO - 17 APRILE

14 Come fare: Gli strumenti Carlo Scotti Foglieni 25 Gli strumenti Il controllo può essere esercitato attraverso l impiego di strumenti, che si inseriscono nella procedura di indirizzo e controllo da parte dell ente locale in momenti differenti. Essi sono (in fase di affidamento): Per le società: Lo statuto (se a controllo pubblico) Il contratto di servizio Per le istituzioni: Il regolamento (oltre allo statuto dell Ente) Per le aziende speciali: Lo statuto Il contratto di servizio Carlo Scotti Foglieni 26 MILANO - 17 APRILE

15 Lo statuto Lo statuto è l atto che contiene le norme fondamentali che regolano il funzionamento di un soggetto (ente, società, ecc.) Occorre ricordarsi di inserire tutte le previsioni necessarie a garantire la corretta rispondenza del soggetto costituendo ai bisogni per i quali lo si crea. In particolare occorrerà dedicare attenzione a: Oggetto Composizione organo amministrazione Capitalizzazione Processi decisionali Occorrerà inoltre valutare con attenzione l opportunità di fare ricorso al sistema dualistico, che più di altri sembra prestarsi alle esigenze del settore pubblico. Carlo Scotti Foglieni 27 Il contratto di servizio E l atto (contratto) con il quale vengono regolati i rapporti di affidamento del servizio ad un soggetto terzo da parte dell Ente Locale. COSA EVITARE Se si intende davvero dare seguito alla realizzazione di un sistema di controllo di efficienza ed efficacia dei servizi esternalizzati, è necessario che il contratto di servizio sia analitico e puntuale anche nel garantire la possibilità per l ente locale di richiedere all affidatario la rilevazione di dati e di ottenerne la disponibilità. Oltre naturalmente alla possibilità di porre sanzioni a carico dell affidatario in funzione di tali informazioni (es. previsione di penali). Carlo Scotti Foglieni 28 MILANO - 17 APRILE

16 Il contratto di servizio Esempio di clausola inutile: L Affidatario si impegna a garantire adeguati standard di qualità del servizio per renderlo rispondente alle esigenze degli utenti secondo le modalità previste nella carta dei servizi (omissis) mantenimento e eventuale miglioramento degli standard qualitativi riferiti ai seguenti fattori: --) efficienza ed efficacia del servizio Valutazioni generiche e indeterminate Carlo Scotti Foglieni 29 Il contratto di servizio Cosa deve contenere: Oggetto del contratto: analiticamente determinato ed individuato. Ulteriori affidamenti: possibilità per l ente di affidare ulteriori servizi Obbiettivi e standard: delineazione chiara degli obbiettivi e degli standard di servizio assegnati alla società affidataria. Si ricorda che in proposito esiste il DPCM 27 gennaio 1994 che contiene i principi fondamentali per la erogazione dei servizi che sono: - Uguaglianza - Imparzialità - Continuità - Partecipazione Carlo Scotti Foglieni 30 MILANO - 17 APRILE

17 Il contratto di servizio Il CONTROLLO: Il contratto deve prevedere, a carico dell affidatario: la realizzazione di una indagine periodica di customer satisfaction, secondo modalità concordate con l ente affidatario la fornitura al servizio controllo di gestione dell ente affidatario delle informazioni a questo necessarie per il proprio controllo l adozione di standard quali-quantitativi condivisi dall amministrazione per l erogazione dei servizi e per i tempi per il conseguimento dei risultati. Carlo Scotti Foglieni 31 Esempio Affidamento servizio mensa scolastica. Carlo Scotti Foglieni 32 MILANO - 17 APRILE

18 Cosa non fare La costruzione di un sistema di indicatori NON deve venire realizzata: a) Partendo da indicatori già utilizzati magari per altro tipo di servizio (ogni realtà è differente) b) Senza una adeguata e approfondita analisi dei reali bisogni cui attende l affidatario del servizio c) Senza una accurata analisi dei fattori critici di successo del servizio erogato (perché è inutile e dispendioso raccogliere dati non significativi) Carlo Scotti Foglieni 33 Economicità: Esempio Ec1 = (costo del servizio) / (numero dei pasti erogati nel mese) Ec2 = (entrate conseguite) / (numero dei pasti erogati nel mese) Ec3 = (costo del servizio nel mese) / (media mobile costo servizio ultimi 6 mesi) Ec4 = [ entrate mese/entrate stesso mese anno precedente] % Carlo Scotti Foglieni 34 MILANO - 17 APRILE

19 Esempio Efficacia: Ef1 = (numero dei pasti erogati nel mese) / (numero utenti potenziali) Ef2 = (numero dei pasti erogati nel mese) / (utenti serviti) Ef3 = (numero pasti speciali) / (utenti con bisogni speciali) [es. celiaci, diabetici,..] Carlo Scotti Foglieni 35 Efficienza: Esempio Ec1 = (numero di reclami del mese) / (numero pasti erogati nel mese) Ec2 = (numero di reclami del mese) / (numero reclami del mese precedente) Ec3 = (numero di reclami del mese) / (numero reclami stesso mese anno precedente) Ec4 = tempi medi di attesa per la risposta a un reclamo Ec5 = esiti del sondaggio sulla qualità Carlo Scotti Foglieni 36 MILANO - 17 APRILE

20 Conclusioni Sappiamo bene che l introduzione della cultura del controllo di gestione, della qualità e del CRM all interno del sistema degli enti locali è un percorso iniziato, ma ben lungi dall essere compiuto. Il crescente ricorso alle esternalizzazioni da parte degli enti da un lato, e, dall altro, il pressante invito da parte della Corte dei Conti ai revisori perché collaborino nell indispensabile lavoro di recupero di efficienza e risorse all interno del sistema Enti locali richiede che anche i revisori siano capaci di essere, nel rispetto del loro ruolo di collaborazione (e non di consulenza) agenti del cambiamento. Specialmente per ambiti di sensibilità particolarmente vicina alla nostra come questo. Senza dimenticare che un efficace sistema di controllo di gestione, ampio e articolato e rivolto anche all esterno dell ente, rappresenta sicuramente uno strumento indispensabile per gli organi di governo e per la dirigenza dell ente, ma al contempo un indispensabile ausilio per chi, per le ragioni del proprio ufficio, è chiamato alla verifica dei conti dell ente stesso. Carlo Scotti Foglieni 37 Il Revisore al servizio della Pubblica Amministrazione Il controllo dell efficienza e dell efficacia dell azione FINE DELLA dell ente RELAZIONE locale sui servizi esternalizzati Carlo Scotti Foglieni 38 MILANO - 17 APRILE