LE VERIFICHE ISPETTIVE SUI SISTEMI DI GESTIONE DELLA SICUREZZA COME STRUMENTO DI PREVENZIONE DEI RISCHI DI INCIDENTE RILEVANTE

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1 LE VERIFICHE ISPETTIVE SUI SISTEMI DI GESTIONE DELLA SICUREZZA COME STRUMENTO DI PREVENZIONE DEI RISCHI DI INCIDENTE RILEVANTE Alberto Ricchiuti Italia Agenzia per la Protezione dell Ambiente e per i Servizi Tecnici Responsabile del Servizio Rischio Industriale Sessione Ispezioni, prevenzione e danno ambientale Tema: Prevenzione 1. Inquadramento della tematica delle verifiche ispettive negli stabilimenti a rischio di incidente rilevante nel contesto nazionale ed internazionale Nell ambito del sistema dei controlli sul rischio industriale assume una particolare rilevanza ai fini preventivi l attività ispettiva sui sistemi di gestione della sicurezza messi in atto dai gestori. Si tratta infatti di una specifica attività richiesta dalla Direttiva europea 96/82 Seveso II, recepita nella normativa nazionale dal D.lgs.334/99, che prevede all articolo 25 l obbligo per le autorità competenti (individuate a regime nelle regioni e nel transitorio nel Ministero dell ambiente e della tutela del territorio) di organizzare un sistema di verifiche ispettive pianificate per gli stabilimenti a rischio di incidente rilevante con frequenza almeno annuale per quelli a maggior rischio (la cosiddetta fascia alta) per presenza di quantità di sostanze pericolose oltre soglie pre-definite (art.8 e Allegato I del D.lgs. 334/99). Tali verifiche ispettive sono tese ad accertare, nella conduzione degli stabilimenti a rischio di incidenti rilevanti, l adeguata e corretta applicazione della politica di prevenzione posta in atto da parte del gestore e dei relativi Sistemi di Gestione della Sicurezza. Esse sono generalmente svolte, in attesa dell emanazione dello specifico decreto recante i criteri e le modalità di conduzione previsto dal medesimo articolo 25 e dell attuazione dell art.72 del D.lgs.112/98, in base al decreto del Ministero dell Ambiente del 5 novembre 1997 e secondo specifiche indicazioni dello stesso Ministero dell Ambiente e della Tutela del Territorio, il quale opera attraverso Commissioni Ispettive appositamente istituite per ciascuno stabilimento da sottoporre a verifica. Le Commissioni Ispettive sono attualmente composte da almeno tre membri appartenenti al Sistema delle Agenzie di Protezione dell Ambiente (APAT/ARPA/APPA), al Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco ed all ISPESL e debbono principalmente assolvere ai compiti di seguito sintetizzati: a) la verifica della sostanziale attuazione della politica di sicurezza dichiarata dal gestore, anche attraverso la considerazione degli obiettivi e dei principi, nonché dei risultati effettivamente raggiunti; b) la verifica della conformità del Sistema di Gestione della Sicurezza (SGS), sia ai requisiti strutturali che ai contenuti richiesti dalle normative, con particolare riferimento all Allegato III al D.Lgs. 334/99 ed al decreto del Ministro dell ambiente del 9 agosto 2000; c) la verifica delle misure di prevenzione degli incidenti rilevanti, da un punto di vista organizzativo e gestionale, comprendente la verifica della funzionalità del sistema di gestione, delle modalità di attuazione, della comprensione e del grado di coinvolgimento delle persone che sono chiamate a svolgere funzioni o azioni 1

2 rilevanti ai fini della sicurezza, ad ogni livello del sistema, anche alla luce di quanto stabilito dal decreto del Ministero dell Ambiente del 16 marzo 1998, che stabilisce le modalità con le quali i gestori debbono procedere all informazione, all addestramento ed all equipaggiamento dei lavoratori. E importante precisare che, ai sensi del mandato ricevuto, le attività delle Commissioni Ispettive, non devono essere sovrapposte, né interferire, con quelle di valutazione tecnica della sicurezza e di controllo, con relativi sopralluoghi ed ispezioni, svolte nell ambito delle istruttorie tecniche di cui all articolo 21 del D.Lgs. 334/99, ma devono comunque collegarsi a queste, tenendo nel debito conto le loro risultanze. 2. Conclusioni emerse dalla Conferenza di Bologna 2001 per quanto concerne le verifiche ispettive Nel 2001, nell ambito della Conferenza di Bologna, su questo specifico aspetto del sistema dei controlli emerse in sintesi quanto segue:?? ruolo delle Agenzie come punto di riferimento focale per tutte le Amministrazioni coinvolte e per i gestori industriali;?? necessità di sviluppo nell ambito del sistema Agenziale di capacità operative di eccellenza per l effettuazione delle verifiche ispettive sui sistemi di gestione della sicurezza, anche in relazione alle rilevanti responsabilità individuali civili e penali in capo agli ispettori;?? esigenza imprescindibile ed urgente di adeguare le risorse disponibili, in relazione agli obblighi imposti dalla Unione europea: almeno 420 ispezioni all anno per gli stabilimenti di fascia alta e all anno per quelli di fascia bassa;?? presa d atto dell intenso sforzo formativo in corso da parte del sistema Agenziale mediante corsi, in collaborazione con il Corpo Nazionale dei Vigili del fuoco, ed affiancamento di uditori ARPA nel corso delle verifiche ispettive;?? necessità di incoraggiare e favorire le attività di formazione e di scambio delle esperienze maturate nelle diverse regioni in termini di criticità gestionali evidenziate durante le verifiche ispettive sui sistemi di gestione della sicurezza, con una funzione di indirizzo, coordinamento e supporto da parte di APAT. 3. Quadro evolutivo del contributo delle agenzie Ambientali alle verifiche ispettive Negli anni 2002 e 2003, pure in presenza di un quadro nazionale caratterizzato da sostanziale stabilità (si è ancora in attesa del decreto ministeriale che stabilisca i criteri per l organizzazione e lo svolgimento delle verifiche ispettive ex art.25 del D.lgs.334/99, e solo nell ultimo scorcio di quest anno è stato definito il primo, e finora unico, Accordo di programma tra MATT e regione Lombardia ai sensi dell art.72 del D.lgs.112/98 per il passaggio di competenze in questa materia) si è ulteriormente sviluppato l insieme delle attività del sistema Agenziale in questo ambito del sistema dei controlli, principalmente attraverso: 2

3 ?? l incremento delle risorse umane dedicate e la loro formazione attraverso gli strumenti dei corsi per verificatori ispettivi, svolti attraverso la collaborazione con il Corpo nazionale dei vigili del fuoco (Marche, Friuli Venezia Giulia, Piemonte e tra breve Campania e Abruzzo), e dell affiancamento di uditori agli ispettori APAT e ARPA, che hanno consentito la formazione di ulteriori nuclei di ispettori qualificati nelle regioni Lombardia, Liguria, Friuli Venezia Giulia, Umbria, Marche, Abruzzo, Campania, Basilicata, Calabria (vedi tabella 1) e la prossima qualificazione di ispettori sui SGS in regioni importanti dal punto di vista del rischio industriale quali la Sicilia e Sardegna;?? in relazione a tale incremento il sistema Agenziale è oggi in grado di garantire il suo pieno contributo alle circa 100 ispezioni annuali programmate dal MATT per gli stabilimenti di fascia alta, oltre naturalmente alla realizzazione di estensivi programmi di verifiche ispettive negli stabilimenti di fascia bassa (art.6 del D.lgs.334/99) in corso da parte delle ARPA di Toscana, Piemonte, Veneto ed Umbria (vedi tabelle 2 e 3 che mostrano, rispettivamente, le ispezioni effettuate per regioni e per tipologia di attività);?? accanto all attività formativa intenso è stato lo sforzo di APAT di approntare strumenti di carattere tecnico/metodologico da utilizzare per facilitare ed uniformare l effettuazione delle visite ispettive, di cui la Linea Guida APAT 23/2003 per lo svolgimento delle verifiche ispettive sui sistemi di gestione della sicurezza in impianti a rischio di incidente rilevante, predisposta con il contributo delle Agenzie regionali nell ambito del Gruppo di lavoro misto APAT/ARPA/APPA Rischio Industriale, costituisce il prodotto più rilevante fornendo: o uno strumento di approfondimento tecnico per gli ispettori coinvolti nelle attività di verifica dei SGS; o uno strumento operativo per migliorare lo svolgimento delle attività in questione sia per quanto riguarda l efficacia che l efficienza delle verifiche; o un contributo all armonizzazione delle attività di verifica sul territorio nazionale.?? nell ambito della predisposizione di strumenti va citata inoltre la prossima operatività della banca dati sugli esiti delle verifiche ispettive, realizzata per conto del MATT con il contributo dell ARPA Veneto, che costituirà il punto di raccolta ed analisi sistematica delle conclusioni delle verifiche ispettive e l occasione di una messa a comune nell ambito del sistema Agenziale delle esperienze maturate al riguardo;?? collegata ai punti precedenti è la recente costituzione nell ambito del Gruppo misto APAT/ARPA/APPA Rischio Industriale di uno specifico sottogruppo dedicato alle verifiche ispettive, il cui principale obiettivo è lo scambio delle esperienze maturate nelle diverse regioni in termini di criticità gestionali evidenziate durante le verifiche ispettive sui sistemi di gestione della sicurezza e la diffusione da parte di APAT di indirizzi ed orientamenti tecnici e normativi, anche emergenti dalla partecipazione di tecnici dell Agenzia ad attività svolte in ambito europeo (ad es. Mutual Joint Visit organizzate dalla Commissione europea) o internazionale (OCSE, ONU-ECE). 3

4 4. Criticità ed aspetti positivi dell attuale situazione Un giudizio sintetico sul tema dei controlli sulle verifiche ispettive se deve da una parte evidenziare la persistente assenza o insufficienza in alcune regioni delle risorse umane necessarie per il rispetto dei requisiti minimi stabiliti per i controlli sugli SGS dalla normativa (vedi tabella 1), dall altro comporta il riconoscimento degli sforzi effettuati dal sistema Agenziale nel suo complesso ed i positivi risultati conseguiti, nel fronteggiare gli impegni richiesti e nell individuazione, sia pure in termini preliminari, dei fattori critici gestionali nelle diverse tipologie di attività industriale soggette a verifica. Il giudizio positivo sui risultati finora conseguiti al riguardo è stato recentemente evidenziato in ambito internazionale, e da fonte indipendente, in occasione della riunione delle Autorità nazionali dei Paesi UE competenti per l attuazione delle direttiva Seveso II, tenutasi nello scorso mese di ottobre a Cagliari: il CEFIC, associazione delle industrie chimiche europee, ha infatti presentato i risultati di una survey effettuata in vari Paesi riguardo l implementazione dei controlli previsti dalla Direttiva, evidenziando per l Italia, in particolare, l efficacia dei controlli sui SGS, che vedono il rilevante contributo delle Agenzie ambientali. Le risultanze preliminari ottenute dall analisi di un campione significativo delle relazioni conclusive delle Commissioni (80 rapporti relativi alle realtà impiantistiche riportate nella tabella 4) evidenziano il contributo complessivo alla prevenzione offerto da questa specifica modalità di controllo del rischio industriale. La rilevanza di tale contributo è strettamente connesso alla natura non puntuale di questa tipologia di attività ispettiva che richiede un impegno delle Commissioni prolungato nel tempo, come richiesto dalla pervasività del sistema di gestione della sicurezza rispetto alla struttura aziendale, con l effettuazione di verifiche su aspetti quali:?? la politica per la prevenzione dei rischi di incidenti rilevanti?? l organizzazione, le responsabilità, la formazione e l addestramento e l informazione dei lavoratori?? l individuazione e l analisi dei rischi?? il controllo operativo?? la gestione delle modifiche?? la pianificazione di emergenza?? il controllo delle prestazioni (indicatori di prestazione)?? il controllo (sistema di audit interni) e il riesame periodico di politica e SGS da parte della direzione aziendale Si tratta quindi di attività che vedono le Commissioni impegnate per diversi giorni in azienda con verifiche documentali anche complesse, prove, osservazioni ed interviste al personale (vedi tabella 5 che riporta la distribuzione delle durate delle visite). Anche l arco temporale delle visite risulta generalmente esteso (vedi tabella 6 che riporta l arco temporale delle visite), consentendo peraltro alle Commissioni di apprezzare sul campo la natura non episodica di alcune attività rilevanti per la sicurezza messe in atto dal gestore ed, in generale, del corretto funzionamento del sistema di gestione (ad es. efficacia attività di formazione, collegamento delle attività di analisi 4

5 dell esperienza operativa e della rilevazione indicatori di prestazione con gli adeguamenti impiantistici e gestionali, ecc.) nonché di verificare l andamento tendenziale del SGS nel suo complesso (miglioramenti, peggioramenti, ecc.). Entrando nel dettaglio delle risultanze preliminari riferite agli 80 rapporti finora analizzati (i cui dati sono inseriti nella banca dati predisposta da APAT), con riferimento agli elementi e punti del SGS (vedi figure I e II), il complesso delle visite ispettive evidenzia quanto segue:?? sono state riscontrate necessità di miglioramento per ciò che concerne le attività di formazione ed addestramento ed in misura minore per quelle di informazione dei lavoratori sui rischi presenti negli stabilimenti;?? risultano frequenti raccomandazioni per il miglioramento dei programmi di manutenzione e delle relative procedure (sistemi permessi di lavoro);?? si evidenziano richieste di miglioramento dei piani di emergenza interni, con riferimento soprattutto ai loro contenuti ed al collegamento con le risultanze delle analisi di rischio ed ai controlli ed alle verifiche su attrezzature, apparecchiature ed addestramento del personale;?? emergono necessità di migliorare, nell ambito dei sistemi di gestione della sicurezza aziendali, le attività di analisi dell esperienza operativa, in termini di incidenti, quasi-incidenti ed anomalie. E risultato apprezzabile, per quanto riportato dalle Commissioni, lo sforzo dei gestori, spesso ancor prima della conclusione della visita, di porre in atto miglioramenti atti a superare le eventuali criticità riscontrate. Ulteriori elementi di criticità riscontrati dalle Commissioni, ma connessi al sistema di gestione della sicurezza pubblico piuttosto che a quello dei posto in atto dai gestori riguardano la persistente provvisorietà o incompletezza della pianificazione di emergenza esterna (vedi figura III) almeno per il campione esaminato. 5. Prospettive Il consolidamento dei risultati ed il superamento delle criticità evidenziate in questo specifico ambito del sistema dei controlli potranno realizzarsi attraverso:?? l avvio di iniziative specifiche di formazione ed addestramento nelle regioni con risorse umane tuttora insufficienti, anche attraverso lo strumento dei gemellaggi tra Agenzie regionali, e il riconoscimento del ruolo alle ARPA in questo ambito negli accordi di programma tra MATT e regioni per l attuazione dell art.72 del D.lgs.112/98, con conseguente attribuzione di risorse;?? il consolidamento della Banca dati sugli esiti delle verifiche ispettive attraverso: o la garanzia della sua alimentazione anche per il futuro, una volta trasferite le competenze per gli stabilimenti di fascia alta alle regioni, ai sensi dell art.72 del D.lgs.112/98, mediante esplicita previsione di specifico flusso informativo negli accordi di programma MATT-regioni; o l integrazione nella banca dati degli esiti delle verifiche ispettive sugli stabilimenti di II fascia (art.6 del D.lgs.334/99) già attualmente di competenza regionale;?? l avvio di una estesa campagna di seconde visite ispettive in stabilimenti già ispezionati per verificare la risposta dei sistemi di gestione aziendale alle criticità 5

6 evidenziate nei precedenti cicli ispettivi, mirate in particolare sull analisi degli indicatori delle prestazioni di sicurezza, che costituiscono elemento rilevante del SGS, per acquisire dati oggettivi e misurabili sull effettivo impatto preventivo della loro implementazione negli stabilimenti a rischio di incidente rilevante. 6

7 Tabella 1 Situazione ispettori SGS del Sistema delle Agenzie ambientali Sistema Ispettori Ispettori Ispettori in Ispettori delle già qualificati addestramento complessivamente disponibili dal Agenzie utilizzati 2004 ambientali APAT Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia Romagna Friuli V.G Lazio Liguria Lombardia Marche Molise P.A. Bolzano AltoAdige P.A. Trento Piemonte Puglia Sardegna Sicilia Toscana Umbria Numero complessivo stabilimenti art.8 D.lgs.334/99 per regione Valle d Aosta Veneto Totale (2003) 7

8 Tabella 2 - Ripartizione delle ispezioni per regione Regione o P.A * Totali Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia Romagna Friuli V.G Lazio Liguria Lombardia Marche Molise P.A. Bolzano A.A. P.A. Trento Piemonte Puglia Sardegna Sicilia Toscana Umbria Valle d Aosta Veneto Totale * in corso 8

9 Tabella 3-Tipologia degli stabilimenti sottoposti ad ispezione Tipologia di stabilimento * % ispezioni sul totale Deposito di gas liquefatti Stab. chimico o petrolchimico Deposito di oli minerali Acciaierie ed impianti metallurgici Produzione e/o deposito di esplosivi Raffinazione petrolio Deposito di sostanze tossiche Galvanotecnica Deposito di fitofarmaci Totale % su totale stabilimenti (2001) Tabella 4 Tipologia attività analizzate Tipologia Numero rapporti analizzati Acciaieria 2 Deposito oli minerali 13 Deposito di fitofarmaci 3 Deposito di gas liquefatti 17 Deposito di tossici 2 Produzione e/o deposito di esplosivi 3 Produzione e/o deposito di gas tecnici 3 Raffineria 5 Stabilimento chimico o petrolchimico 32 Totale 80 9

10 Tabella 5 Durata effettiva visite ispettive Durata effettiva (giorni) % Tabella 6 Arco temporale visite ispettive Arco temporale % 1, , , ,

11 Punti SGS Totale Figura I Distribuzione raccomandazioni Commissioni per elemento SGS Legenda Numero Elemento SGS 1 Documento sulla politica di prevenzione, struttura del SGS e sua integrazione con la gestione aziendale 2 Organizzazione e personale 3 Identificazione e valutazione dei pericoli rilevanti 4 Il controllo operativo 5 Gestione delle modifiche 6 Pianificazione di emergenza 7 Controllo delle prestazioni 8 Controllo e revisione 11

12 Conteggio n elemento su 80 Aziende i 1.ii 1.iii 2.i 2.ii 2.iii 2.iv 3.i 3.ii 3.iii 4.i 4.ii 4.iii 4.iv 4.v 5.i 5.ii 6.i 6.ii 6.iii 6.iv 7.i 7.ii 8.i 8.ii Figura II Distribuzione raccomandazioni Commissioni per punti SGS Legenda Numero Punto SGS 1 Documento sulla politica di prevenzione, struttura del SGS e sua integrazione con la gestione aziendale 1.i Definizione della politica di prevenzione 1.ii Verifica della struttura del SGS adottato ed integrazione con la gestione aziendale 1.iii Contenuti del documento di politica 2 Organizzazione e personale 2.1 Definizione responsabilità, risorse e pianificazione delle attività 2.ii Attività di informazione 2.iii Attività di formazione ed addestramento 2.iv Fattori umani, interfacce operatore ed impianto 3 Identificazione e valutazione dei pericoli rilevanti 3.1 Identificazione e valutazione dei pericoli rilevanti 3.ii Identificazione dei possibili eventi incidentali e analisi di sicurezza 3.iii Pianificazione degli adeguamenti impiantistici e gestionali per la riduzione dei rischi ed aggiornamento 4 Il controllo operativo 4.i Identificazione degli impianti ed apparecchiature soggette ai piani di verifica 4.ii Gestione della documentazione 4.iii Procedure operative e istruzioni nelle condizioni normali, anomale e di emergenza 4.iv Procedure di manutenzione 4.v Approvvigionamento di beni e servizi 5 Gestione delle modifiche 5.i Modifiche tecnico-impiantistiche, procedurali ed organizzative 5.ii Aggiornamento della documentazione 6 Pianificazione di emergenza 6.i Analisi delle conseguenze, pianificazione e documentazione 6.ii Ruoli e responsabilità 6.iii Controlli e verifiche per la gestione delle situazioni di emergenza 6.iv Sistemi di allarme e comunicazione e supporto all intervento esterno 7 Controllo delle prestazioni 7.i Valutazione delle prestazioni 7.ii Analisi degli incidenti e quasi-incidenti 8 Controllo e revisione 8.i Verifiche ispettive 8.ii Riesame della politica di sicurezza e del SGS 12

13 Figura III Stato pianificazione di emergenza esterna (per 80 relazioni analizzate) Conteggio Stato PEE 8% 6% 63% 3% 20% Definitivo In itinere Non ancora predisposto Non necessario Provvisorio 13