CAP. 2. PERCHE LO STATO INTERVIENE NEL MERCATO DELL ISTRUZIONE?

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1 CAP. 2. PERCHE LO STATO INTERVIENE NEL MERCATO DELL ISTRUZIONE? In questo capitolo cercheremo di illustrare le ragioni per cui lo Stato interviene nel mercato dell istruzione e le forme di intervento a disposizione del sistema pubblico, evidenziando gli effetti delle diverse possibili distribuzioni dei costi ed organizzazioni del sistema scolastico. Tali aspetti dell organizzazione hanno infatti conseguenze sulla relazione tra distribuzione dei costi e dei benefici, sul grado di partecipazione all istruzione in generale e da parte dei soggetti deboli, sulla capacità di risposta delle università alle esigenze degli studenti e delle loro famiglie, sulla possibilità dell esistenza di un settore privato e per finire sulla capacità di produrre risultati educativi congrui con l ammontare delle risorse impiegate. Quest ultimo punto attiene le valutazioni sull efficacia del sistema formativo. 2.1 Le ragioni dell intervento pubblico Sarà opportuno premettere che ci occuperemo in tale sede dei soli aspetti economici della questione, tralasciando quelli sociali, politici ed educativi che ci porterebbero ad estendere eccessivamente la nostra analisi. Detto questo, occorre richiamare brevemente quanto sostenuto in precedenza circa la natura del bene istruzione: infatti, se potessimo classificarlo nella ristretta categoria dei beni pubblici puri, non dovremmo cercare altre motivazioni a sostegno dell intervento dello Stato, poiché la non escludibilità e la non rivalità nel consumo sarebbero di per se sufficienti a giustificarlo. Ricordiamo che la fornitura privata dei beni pubblici puri è economicamente non conveniente per soggetti che, sprovvisti del potere di coercizione dello Stato, non potrebbero farsi pagare per la propria attività produttiva a causa del noto problema della imperfetta rivelazione delle preferenze (free riding). 15

2 Tuttavia, avendo sostenuto precedentemente la natura di bene misto, o pubblico impuro, dell istruzione, è necessario dare conto delle principali giustificazioni dell intervento pubblico; la maggior parte di esse si richiama al concetto di efficienza economica, affermando la necessità di un intervento per correggere alcuni fallimenti del mercato ed il conseguente investimento in istruzione a livello non ottimale. Le motivazioni residue si ispirano invece al concetto (spesso in relazione di trade-off con l efficienza) di equità; secondo i sostenitori di tali teorie, scopo dell intervento pubblico è quello di garantire che gli studenti di talento non siano esclusi dall istruzione superiore a causa della mancanza di mezzi finanziari (eguaglianza delle opportunità educative e dei risultati educativi) L efficienza Le esternalità Esiste in letteratura un certo consenso nel ritenere che il consumo e l investimento in istruzione generino esternalità positive. I benefici sociali possono essere sia di tipo culturale, che di tipo produttivo: fra i primi menzioniamo l incremento della capacità di comunicare, la maggior consapevolezza da parte degli elettori, la maggior coesione sociale e l istruzione informale che un membro della società può impartire ad altri; in merito all ultimo punto alcune ricerche evidenziano il ruolo della madre nella trasmissione intergenerazionale dell eredità culturale, ipotizzando che il successo scolastico e professionale di un individuo dipenda anche dal livello di istruzione della madre, perciò si ritiene utile sovvenzionare la formazione delle donne più di quella in generale (Catalano, 1993). Fra quelli di tipo produttivo invece ricordiamo gli effetti positivi sulla produttività dei colleghi di lavoro, la maggior capacità di adattamento al cambiamento tecnico, la relazione positiva tra PIL e grado di istruzione della popolazione. Qualora per i suddetti benefici gli studenti non riuscissero ad ottenere un prezzo, sarebbero indotti ad un investimento sub-ottimale poiché confronterebbero esclusivamente i costi e benefici privati della propria scelta. In tal caso 16

3 l intervento pubblico avrebbe l obiettivo di espandere la domanda fino al livello ottimale per la società. Sul principio suddetto vi è una certa convergenza di opinioni, ma lo stesso non si può sostenere circa la valutazione economica delle esternalità e le conseguenze che dall impossibilità di misurazione vengono tratte; infatti a chi sostiene che da tale impossibilità discenda l irrilevanza dei benefici (Friedman, 1968; Schultz, 1972) si contrappone chi ritiene che non si possa per ciò solo negare l esistenza del fenomeno e la necessità delle sovvenzioni (Barr, 1991). Resta comunque il problema di quantificare empiricamente tali esternalità e determinare di conseguenza il giusto grado di sovvenzione. Le imperfezioni nel mercato dei capitali Una seconda e più solida motivazione si rinviene nella impossibilità, per chi intenda finanziare i propri studi ricorrendo ad un prestito, di offrire il capitale umano (bene oggetto dell investimento) a garanzia del debito (in mercati imperfetti la possibilità di ripudio del debito rende il costo dell indebitamento crescente con l ammontare dello stesso e necessario fornire garanzie di tipo reale). Infatti, nonostante il termine capitale umano possa indurre a pensare che esso sia un vero e proprio mezzo di produzione, non bisogna dimenticare che questo capitale non può essere venduto di per se stesso; il suo possessore deve comunque cedere la propria forza lavoro qualificata, per assicurare un rendimento al proprio investimento. Questa differenza rispetto al mercato dei beni strumentali, provoca una maggior difficoltà di accesso al credito (ovvero un costo dell indebitamento più alto), scoraggiando l investimento in istruzione dei soggetti economicamente più deboli; inoltre è possibile che per chi non dispone di risorse finanziarie o patrimoniali proprie, non esista un mercato per il finanziamento dell istruzione. Tali considerazioni hanno indotto molti economisti a ritenere necessario un intervento pubblico per correggere le inefficienze del mercato dei capitali, ed a proporre la rimozione delle barriere di accesso al credito creando un mercato ad hoc per il finanziamento dell istruzione superiore. Gli strumenti per il 17

4 raggiungimento di questo obiettivo vanno dalla creazione di un sistema di prestiti pubblici, alla garanzia pubblica sui prestiti erogati dalle banche. Analizzeremo le diverse possibilità occupandoci delle forme dell intervento pubblico. Le imperfezioni del mercato assicurativo: il rischio dell investimento in istruzione L intervento dello Stato nel mercato dei prestiti, potrebbe essere insufficiente, poiché esiste un altro aspetto che condiziona la scelta di istruirsi degli individui: la rischiosità dell investimento in istruzione universitaria. Il rischio si manifesta sotto due profili: in primo luogo lo studente (o la sua famiglia) non può essere certo della propria capacità di utilizzare con profitto i servizi didattici offerti dall università e questo potrebbe indurlo ad investire ad un livello sub-ottimale. In secondo luogo, anche ammesso di conseguire il titolo, il valore che questo avrà in futuro sul mercato resta incerto. Questo aspetto viene anche utilizzato a sostegno delle teorie di HRP (Human Resources Planning), secondo le quali lo Stato avendo maggiori informazioni rispetto ai singoli individui circa lo sviluppo futuro dei rendimenti dei diversi titoli di studio, potrà meglio programmare le relazioni tra domanda ed offerta, introducendo limiti all accesso a determinati corsi (es. numero chiuso) (Johnes, 2000). L esistenza di un mercato assicurativo funzionante correttamente potrebbe ovviare agli inconvenienti appena esaminati, tuttavia mentre il rischio di non terminare gli studi si può assicurare (fatto salvo quanto diremo nel prossimo paragrafo circa le asimmetrie informative), sfruttando la diminuzione del rischio complessivo determinata dall aggregazione dei rischi individuali, altrettanto non si può dire per il rischio di variazioni nel valore futuro del titolo, strettamente collegato a quello di variazioni nella domanda di professioni; ci troviamo di fronte ad eventi non indipendenti (rischio sociale) e pertanto non assicurabili. In tal caso, per stimolare un livello di investimento ottimale, l operatore pubblico, non potendo eliminare il rischio di rendimenti futuri insoddisfacenti, potrebbe intervenire con sovvenzioni tese ad abbassare il costo dell indebitamento. 18

5 Le asimmetrie informative Quanto detto sopra va precisato alla luce dell esistenza di rilevanti asimmetrie informative nel mercato dell istruzione universitaria; infatti la non osservabilità dell impegno, delle caratteristiche e dell abilità degli individui da parte delle compagnie assicurative, impedisce al mercato assicurativo di funzionare correttamente. Si possono perciò manifestare i noti problemi dell azzardo morale e selezione avversa; in merito al primo inconveniente, lo studente assicurato potrebbe essere meno incentivato ad impegnarsi, aumentando così la probabilità di interrompere gli studi, oppure potrebbe scegliere un lavoro meno redditizio ma più gratificante attribuendo maggiore importanza alla componente consumo dell istruzione. Il secondo fallimento del mercato si verificherebbe nel caso in cui, essendo il premio assicurativo uguale per tutti, solo gli studenti con minori motivazioni o con prospettive di reddito più basse si assicurerebbero, facendo aumentare il rischio medio e gli esborsi della compagnia assicuratrice. La presenza di privati nel settore dei prestiti e delle assicurazioni a favore degli studenti universitari è per i motivi suesposti fortemente scoraggiata, pertanto è giustificato l intervento pubblico; in seguito ci occuperemo delle sue possibili forme L equità I sostenitori dell obiettivo dell eguaglianza delle opportunità e/o dei risultati educativi si ispirano prevalentemente a principi di giustizia sociale che raramente trovano spazio nelle argomentazioni degli economisti; soprattutto nella visione neoclassica c è la tendenza a non occuparsi di questioni che non possano essere analizzate alla luce dell efficienza. Inoltre il significato attribuito ai concetti in questione varia a seconda delle scale di valori personali degli autori che se ne occupano: per esempio l eguaglianza dei risultati potrebbe essere riferita ai risultati educativi, a quelli occupazionali o retributivi. Lo stesso concetto di uguaglianza poi, assume connotazioni differenti a seconda che sia riferito a tutti gli individui oppure a tutti quelli con le stesse capacità. Pertanto una rassegna di 19

6 tutte le teorie che propugnano l intervento pubblico a fini di equità sarebbe alquanto dispersiva. Tuttavia il sostegno pubblico a favore di studenti meritevoli ma privi di mezzi finanziari, può essere giustificato anche sulla base del principio di efficienza; infatti, poiché la distribuzione del talento tra gli studenti non rispecchia necessariamente la distribuzione della ricchezza, un intervento che consenta ai meritevoli ma privi di mezzi di frequentare l università, avrà conseguenze positive in termini di allocazione delle risorse. Chi si occupa di eguaglianza nelle opportunità poi, non può fare a meno di domandarsi se le forme di intervento a sostegno dell istruzione superiore, raggiungano gli obiettivi dichiarati, riducendo i differenziali di ricchezza tra individui, oppure si risolvano in un trasferimento di risorse dai più poveri ai più ricchi (potrebbe essere il caso di sovvenzioni generalizzate al sistema universitario, se la stragrande maggioranza degli studenti beneficiari appartenesse a famiglie benestanti), determinando così effetti redistributivi perversi. Ci occuperemo di questi problemi analizzando le forme di intervento pubblico nei prossimi paragrafi. 2.2 Le forme dell intervento pubblico Le argomentazioni svolte finora, giustificano l intervento pubblico, ma non sono sufficienti a farci concludere che il settore pubblico debba coprire completamente i costi dell istruzione universitaria. Inoltre le forme possibili di azione pubblica sono piuttosto variegate e possono essere combinate in modi diversi, dando origine ad una pluralità di possibili organizzazioni del sistema di istruzione superiore. Tra le possibilità che si offrono alla scelta dell operatore pubblico prenderemo in considerazione nei prossimi paragrafi la produzione diretta di servizi informativi, la regolamentazione del mercato dell istruzione universitaria e per finire il finanziamento pubblico nelle sue possibili forme di sostegno alle istituzioni scolastiche e di sostegno agli studenti per la copertura dei costi di mantenimento 20

7 agli studi. Dato il carattere di questo elaborato, ci soffermeremo in particolar modo su quest ultima forma di intervento pubblico La produzione pubblica di servizi didattici Sappiamo che un bene pubblico impuro non necessariamente deve essere prodotto da organismi pubblici e anche in questo settore l intervento statale, pur giustificato, potrebbe limitarsi alla regolamentazione ed a sovvenzioni agli studenti. Tuttavia in molti Paesi, tra cui anche il nostro, le istituzioni operanti nell istruzione hanno spesso natura pubblica. La produzione diretta da parte dello Stato nasce nella maggioranza dei casi da una valutazione sociale circa la qualità dei beni o servizi prodotti e circa l effetto complessivo sull ambiente sociale creato dalla produzione pubblica (Brosio, 1993); come sappiamo, nel caso dell istruzione il dibattito politico sull alternativa pubblico-privato è sempre stato molto acceso. Qualora accanto all offerta pubblica si affianchi quella privata (sistemi misti), può sorgere, nelle realtà in cui si riconosce valore legale ai titoli conseguiti, il problema di verificare la coerenza dei percorsi didattici e della qualità dei servizi offerti dalle strutture private con gli obiettivi formativi e con gli standard qualitativi di quelle pubbliche. In altre parole, può essere rischioso lasciare agli atenei privati, che potrebbero essere spinti dalla ricerca del profitto a comportamenti opportunistici, la possibilità di autocertificare la qualità del proprio operato. Un altro aspetto da considerare è quello della efficienza delle istituzioni che producono istruzione: spesso si ritiene in economia che gli organismi pubblici siano esposti più di quelli privati al rischio della X-inefficienza (situazione che descrive la perdita di output causata da sprechi manageriali o eccesso di manodopera). Per evitare lo spreco delle risorse in questione si sono alzate nell ultimo decennio molte voci a favore della privatizzazione delle istituzioni scolastiche. La crescita del settore privato, ottenibile attraverso il trasferimento della proprietà, ma anche mediante la liberalizzazione (concorrenza al posto del 21

8 monopolio) e gli incentivi all offerta privata, consentirebbe un miglioramento delle performances economiche ed una maggiore efficienza, derivante dagli effetti positivi in termini di incentivi dati dalla concorrenza. Tuttavia secondo altri autori, gli stessi incentivi alla efficienza potrebbero essere introdotti nel settore dell istruzione senza ricorrere necessariamente alla privatizzazione delle istituzioni scolastiche; si è proposto per esempio di introdurre in alternativa al finanziamento diretto alle stesse, un sistema di buoni agli studenti, spendibili presso la scuola preferita. In tal modo, attraverso l istituzione di quasi mercati, aumenterebbe la concorrenza tra istituzioni (il finanziamento deriverebbe dalla capacità di attirare studenti) e l incentivo a offrire servizi di qualità ed attualità La regolamentazione Un altra possibilità di intervento, deriva dal potere dello Stato di emanare atti vincolanti per tutti i soggetti che ne subiscono la sovranità. Mediante leggi e regolamenti infatti, in taluni casi senza altre spese che quelle necessarie al funzionamento degli organi normativi, gli organi pubblici possono modificare sensibilmente l organizzazione delle istituzioni scolastiche e la ripartizione di costi e benefici tra i diversi attori del sistema universitario. A titolo di esempio rammentiamo come nel nostro Paese la recente modifica degli ordinamenti didattici, con l introduzione del sistema tre più due (laurea universitaria triennale e successiva laurea specialistica biennale), abbia innovato profondamente la situazione precedente, caratterizzata da corsi di laurea molto lunghi e dispersivi, aggravio di costi per il protrarsi degli studi ben oltre la durata legale, alti tassi di abbandoni e conseguente spreco di risorse. I nuovi corsi sembrano garantire titoli intermedi facilmente spendibili sul mercato del lavoro, ottenibili in tempi brevi e a costi minori Il finanziamento pubblico 22

9 L intervento dell operatore pubblico nel finanziamento del settore universitario può riguardare due diversi beneficiari: i fondi possono essere assegnati agli atenei (siano essi pubblici o privati) per la copertura dei costi sostenuti per la produzione dei servizi didattici e per la ricerca (normalmente la copertura è parziale e gli atenei dispongono di ulteriori fondi derivanti dalla contribuzione degli studenti e dalla propria capacità di auto-finanziarsi vendendo servizi alle imprese); oppure il sostegno può riguardare direttamente gli studenti o le famiglie, consentendo loro di provvedere alle spese di mantenimento e di iscrizione. Il sostegno agli atenei Essendoci già occupati delle questioni riguardanti le conseguenze del finanziamento pubblico sugli incentivi delle istituzioni che producono servizi didattici, e rinviando al paragrafo 2.3 per quelle relative alla scelta del livello ottimale dell offerta, focalizzeremo l attenzione sugli effetti redistributivi che esso inevitabilmente determina; se tra le ragioni per l intervento dello Stato si assegna importanza all equità ed all obiettivo dell eguaglianza delle opportunità occorre valutare se effettivamente la redistribuzione delle risorse opera nella giusta direzione. Non è infatti sufficiente la progressività del sistema fiscale per sostenere la progressività degli effetti redistributivi del finanziamento pubblico dell istruzione universitaria, poiché nonostante la dichiarata libertà di accesso, le imperfezioni dei mercati in precedenza analizzate fanno sì che i servizi didattici degli atenei siano utilizzati in grande prevalenza da studenti appartenenti alle famiglie più ricche, i quali riceverebbero un trasferimento di risorse dai contribuenti più poveri; gli autori che si occupano di finanziamento pubblico dell istruzione di terzo grado ritengono che l effetto regressivo suddetto sia prevalente rispetto alla progressività del sistema fiscale, causando una redistribuzione di risorse dai più poveri ai più ricchi ed è per questo che propongono forme di intervento pubblico più selettive nell individuazione dei beneficiari (il finanziamento alle università si risolve in un sussidio generalizzato a tutti gli studenti se le tasse di iscrizione sono inferiori al costo medio del 23

10 servizio) e forme di contribuzione studentesca proporzionata al reddito familiare dello studente. Un ultimo aspetto da considerare riguarda il modo di strutturare il finanziamento; la decentralizzazione (ogni comunità determina in proprio il livello di tassazione e l offerta di istruzione) consentirebbe di soddisfare le esigenze individuali di differenziazione, ricreando una situazione simile al caso di offerta privata di istruzione ed aumentando l investimento complessivo in istruzione; infatti se i costi di mobilità fossero bassi, ognuno si trasferirebbe nella comunità che offre il rapporto tassazione-istruzione più congeniale alle proprie caratteristiche (Tiebout, 1956). Tuttavia l imposizione a livello locale incontra i problemi consueti della concorrenza fiscale (alcune comunità potrebbero attirare gli studenti abbassando il livello delle tasse) e della distribuzione non uniforme della base imponibile (con disuguaglianza nelle risorse a disposizione), per questo si ricorre spesso al finanziamento centralizzato (imposizione centrale e trasferimenti intergovernativi agli enti locali o agli atenei) che, se strutturato correttamente, consente di standardizzare le risorse erogate ad ogni comunità locale, accentuando la funzione redistributiva (tra poveri e ricchi e tra aree con diversi livelli di ricchezza) in funzione dell equalizzazione delle opportunità di accesso e della garanzia di livelli minimi di prestazione (Brosio, 1993). Il sostegno agli studenti In molti Paesi la spesa pubblica viene impiegata anche per il sostegno agli studenti, ovvero, oltre al finanziamento diretto agli atenei, l operatore pubblico istituisce una serie di aiuti destinati a ridurre i costi di mantenimento degli stessi e, ove rilevanti, le tasse di iscrizione e frequenza all università. Si potrebbe pensare che questo secondo tipo di interventi sia giustificato esclusivamente da ragioni inerenti l equità; il sostegno verrebbe perciò inteso come aiuto ai meritevoli privi di mezzi per garantire pari opportunità di accesso all istruzione universitaria (è il caso in cui gli aiuti siano selettivi, diretti cioè solo a chi si trovi in particolari situazioni di bisogno). Tuttavia dietro alcune forme di aiuto generalizzate, rivolte alla pluralità degli studenti, si possono scorgere altri 24

11 obiettivi, tesi a perseguire l efficienza, tra cui: il sostegno alla domanda per far fronte alla richiesta di forza lavoro qualificata, l incentivazione ad un uso più efficiente del tempo di studio per ridurre il tempo di permanenza all università e gli sprechi di risorse dovuti al superamento della durata legale dei corsi, l accrescimento della libertà di scelta ed infine la promozione dell indipendenza finanziaria degli studenti. In merito agli sprechi di risorse, un interessante ricerca condotta per l Osservatorio regionale per L Università e per il Diritto allo studio universitario del Piemonte (Contin-Stanchi, 2002) quantifica in circa 1500 miliardi di lire il mancato introito Irpef dovuto al ritardo alla laurea dei soli laureati dell anno Ricordiamo che la permanenza oltre la durata legale comporta costi anche in termini di mancato reddito, tasse di iscrizione, mancata IVA da consumi, ecc. A fronte di obiettivi molteplici, lo Stato dispone di una vasta gamma di strumenti implicanti diversi livelli di sovvenzione e differenti distribuzioni dei costi tra gli attori del finanziamento. Abbiamo già accennato trattando di regolamentazione, a come le modifiche normative possano influire sull entità degli oneri sostenuti dagli studenti, ora invece analizzeremo nello specifico gli interventi diretti a sostegno degli stessi. Tra gli strumenti più diffusi e rilevanti sono certamente da annoverare le borse di studio ed i prestiti d onore, così definiti per il fatto che lo studente richiedente non dovrà fornire garanzie reali per la restituzione; entrambi consistono in una erogazione finanziaria agli studenti con la differenza che nel primo caso il finanziamento è a fondo perduto, mentre nel secondo i beneficiari sono tenuti a rimborsare le somme ricevute al termine degli studi. I sistemi di prestito si differenziano notevolmente nei loro aspetti tecnici ed istituzionali, perciò esisteranno modelli diversamente caratterizzati a seconda della natura dell agenzia erogatrice, dei criteri di razionamento (eccettuati i rari casi in cui la possibilità di ricorrere al prestito sia generalizzata, normalmente si considerano le condizioni economiche personali, means test, o familiari e le capacità degli studenti), delle condizioni di rimborso (durata massima, inizio della restituzione, livello degli interessi) e del contenuto di sovvenzione per unità di 25

12 prestito erogato. Il dibattito in dottrina ha evidenziato i principali vantaggi e svantaggi dei due strumenti; a favore dei prestiti si argomenta che: sono meno onerosi per il bilancio pubblico: a parità di spesa si possono aiutare più studenti sono più equi, consentendo di far gravare parte dell onere sui beneficiari dell istruzione sono più flessibili delle borse: inducono lo studente a domandare quanto reputa necessario responsabilizzano maggiormente gli studenti: dovendo restituire sono incentivati a utilizzare il tempo di studio in modo efficiente e a scegliere le professioni meglio remunerate rendono meno importante l individuazione, spesso complicata, degli aventi diritto al sostegno Contro di essi vengono invece portati i seguenti argomenti: sono meno efficaci nell equalizzare le opportunità: disincentivando gli studenti più poveri (avversi al rischio) e le donne disincentivano corsi di studio lunghi e professioni meno remunerate, che in mercati non perfettamente concorrenziali non necessariamente sono le meno utili socialmente non consentono effettivo sgravio per il bilancio pubblico a causa degli alti costi amministrativi ed alle insolvenze Ad onor del vero, sarebbe sufficiente introdurre uno schema di restituzione correlato alla capacità di pagare (income-contingent), in cui la restituzione non avvenisse sulla base di un piano di ammortamento fisso, bensì in proporzione al reddito effettivo dei laureati, per eliminare i principali limiti dei prestiti commerciali; comunque l adozione in molti Paesi di sistemi misti testimonia come la contrapposizione tra prestiti e borse non sia poi così netta. In alternativa ad entrambe le forme di intervento, si propone, da chi osserva gli alti costi di gestione, un sistema basato sulle tax-expenditures: detrazioni o deduzioni fiscali per le famiglie con studenti universitari a carico. 26

13 Altre erogazioni di tipo finanziario vengono assegnate agli studenti per le collaborazioni part-time, per i programmi di mobilità internazionale e a titolo di contributi affitto; il peso relativo sulla spesa complessiva di queste forme di sostegno è normalmente modesto. Infine il sostegno può assumere la forma di servizi somministrati a prezzi non di mercato, normalmente prestati a beneficio della generalità degli studenti; è il caso del servizio di ristorazione, dell assistenza sanitaria, dei servizi di prestito libri, sale studio e centri stampa, mentre per il servizio abitativo i criteri di selezione sono di solito più rigidi. Di tutti questi interventi ci occuperemo dettagliatamente nel capitolo dedicato al diritto allo studio in Italia e ad esso rimandiamo per approfondimenti. 2.3 La fornitura pubblica: alcune problematiche Comunque sia effettuata (produzione pubblica o finanziamento pubblico), la fornitura pubblica di istruzione universitaria, fa sorgere il problema della determinazione della quantità di servizio da offrire, infatti il suo ammontare dovrà essere fissato attraverso qualche processo decisionale di tipo collettivo, processo che nella maggioranza dei casi porterà a scelte lontane dall ottimo sociale, come ci insegnano il teorema dell impossibilità di Arrow e quello dell elettore mediano nell ipotesi democratica di scelta secondo il criterio della maggioranza: a fronte di una fornitura uniforme del servizio (una fornitura diversificata a livello individuale originerebbe una gestione complicatissima e molto costosa oltre al problema dell individuazione dei criteri in base ai quali allocare le risorse disponibili) i dotati di maggiore talento desidereranno più istruzione, i più ricchi invece vorranno una minor tassazione per attenuare gli effetti redistributivi dell uniformità nell offerta, e a seconda delle caratteristiche dell elettore mediano, determinate dalla distribuzione della ricchezza e del talento, l offerta pubblica scontenterà sempre qualcuno (quanto appena detto è normalmente addotto a giustificazione dell insorgenza dell offerta privata del bene accanto a quella pubblica). Il problema in questione potrebbe essere attenuato per mezzo di una 27

14 produzione di servizi didattici basata sulla decentralizzazione delle decisioni, lasciando cioè agli atenei la possibilità di determinare i contenuti della propria offerta formativa (autonomia didattica), anziché imporre un offerta uniforme su tutto il territorio nazionale. A favore della decentralizzazione vengono normalmente portati i seguenti argomenti (Brosio, 1993): maggiore sensibilità nel cogliere le esigenze degli utenti del servizio data dalla vicinanza dei decisori possibilità di soddisfare un maggior numero di beneficiari rispetto alla soluzione adottata nell ipotesi non decentralizzata (Oates, 1972; Tiebout, 1956) maggiore possibilità di sperimentazione ed innovazione nella fornitura dei servizi Tuttavia, è opportuno ricordare che eliminando alcuni assunti adottati dai sostenitori della decentralizzazione (come la omogeneità delle preferenze a livello locale prevista da Oates, o le ipotesi circa la mobilità perfetta adottate da Tiebout), essa può originare risultati peggiori, in termini di benessere complessivo, della soluzione centralizzata. Il meccanismo democratico assegna infatti un voto per ogni individuo, senza considerare l intensità delle preferenze, perciò, in una situazione di disomogeneità media delle stesse più elevata a livello locale che nazionale, con la soluzione decentralizzata si può avere una perdita di benessere complessivo pur con un numero maggiore di individui soddisfatti (Brosio, 1993). 28