Dispensa di diritto amministrativo n. 9

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1 Dispensa di diritto amministrativo n. 9 A cura del cons. Francesco Caringella 1

2 Scia, conferenza di servizi, processo amministrativo. 2

3 Indice 1. PARERE 30 MARZO 2016, N. 839 reso dalla Commissione speciale sullo schema di decreto Scia All.1 2. PARERE 7 APRILE 2016, N. 890 reso dalla Commissione speciale del Consiglio di Stato sullo schema di decreto sulla conferenza di servizi All.2 3. M.NIGRO, DIRITTO AMMINISTRATIVO E PROCESSO AMMINISTRATIVOVO All.3 Documenti 1. PARERE 30 MARZO 2016, N. 839 reso dalla Commissione speciale sullo schema di decreto Scia All.1 3

4 All art. 5 la legge n. 124/2015 rubricata "Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche" (G.U. n. 187 del 13 agosto 2015) ha delegato il Governo "ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi per la precisa individuazione dei procedimenti oggetto di segnalazione certificata di inizio attività o di silenzio assenso, ai sensi degli articoli 19 e 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché di quelli per i quali è necessaria l'autorizzazione espressa e di quelli per i quali è sufficiente una comunicazione preventiva, sulla base dei principi e criteri direttivi desumibili dagli stessi articoli, dei principi del diritto dell'unione europea relativi all'accesso alle attività di servizi e dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, introducendo anche la disciplina generale delle attività non assoggettate ad autorizzazione preventiva espressa, compresa la definizione delle modalità di presentazione e dei contenuti standard degli atti degli interessati e di svolgimento della procedura, anche telematica, nonché degli strumenti per documentare o attestare gli effetti prodotti dai predetti atti, e prevedendo altresì l'obbligo di comunicare ai soggetti interessati, all'atto della presentazione di un'istanza, i termini entro i quali l'amministrazione è tenuta a rispondere ovvero entro i quali il silenzio dell'amministrazione equivale ad accoglimento della domanda." Il primo schema di decreto legislativo recante attuazione della delega di cui all'articolo 5 della legge 124/2015 in materia di segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) ha ottenuto il definitivo nulla osta da parte del Ministero dell'economia e delle Finanze e ne è stata sancita l'intesa da parte della Conferenza unificata. Il testo è passato al Consiglio di Stato che in data 30 marzo 2016 ha reso il parere n Nel parere i Giudici di Palazzo Spada operano una ricostruzione dell evoluzione dall istituto della SCIA. Si conferma che le attività soggette a SCIA sono consentite direttamente dalla legge in presenza dei presupposti normativamente stabiliti e sottoposte a una verifica successiva dei requisiti da parte delle autorità pubbliche, entro un termine stabilito. Il parere si sofferma anche sul nuovo termine massimo di 18 mesi per l intervento in autotutela. Termine di decadenza che secondo il Consiglio di Stato è volto a stabilire limiti al potere pubblico nell interesse dei cittadini, valorizzando il principio di affidamento. Tale regola generale si rinviene nel nuovo testo dell art. 21-nonies della legge n Esso detta la disciplina di riferimento per l esercizio del potere ex post dell amministrazione in materia di Scia. Tra le varie questioni, il Consiglio di Stato segnala la necessità di precisare: - quale sia il dies a quo per la decorrenza dei diciotto mesi dell art. 21-nonies; - se il limite temporale massimo di cui all art. 21-nonies debba applicarsi o meno anche all intervento in caso di sanzioni per dichiarazioni mendaci ex art. 21, comma 1 della l. n. 241; - che, in fase di prima applicazione della riforma, il termine generale dell art. 21-nonies debba valere per tutti i provvedimenti, anche precedenti all entrata in vigore della legge n. 124, sembrando infondata l interpretazione di una sorta di rimessione in termini dell amministrazione ad opera della riforma; - che la regola generale dell art. 21-nonies si applichi anche a provvedimenti che non sono formalmente definiti di annullamento, ma di revoca, risoluzione, decadenza o analoghe; - quale sia la esatta delimitazione della (unica) fattispecie di deroga ai 18 mesi prevista dall art. 21-nonies, comma 2- bis. 2. PARERE 7 APRILE 2016, N. 890 reso dalla Commissione speciale del Consiglio di Stato sullo schema di decreto sulla conferenza di servizi All.2 4

5 1. La norma di delega e lo schema di decreto legislativo. La delega contenuta nell art. 2 della legge n. 124 del 2015 mira a riformare integralmente la conferenza di servizi, il principale istituto di semplificazione in caso di procedimenti complessi, che richiedono una valutazione contestuale tra plurimi interessi, sia pubblici sia privati, in vista di un risultato finale unitario. La delega si fonda su alcuni principi innovativi (accanto ad altri confermativi della disciplina vigente), fra i quali: la riduzione delle ipotesi in cui la conferenza di servizi è obbligatoria; la possibilità di limitare l obbligo di presenziare alle riunioni della conferenza ai soli casi di procedimenti complessi; la partecipazione in conferenza di un rappresentante unico, anche per le amministrazioni statali; l espressa introduzione del potere di autotutela; le nuove modalità di superamento del dissenso, che assume ora la forma di un opposizione dinanzi alla Presidenza del Consiglio dei Ministri. 2. Il contenuto del parere reso dal Consiglio di Stato: aspetti generali. L importanza della formazione, della comunicazione istituzionale, del monitoraggio. Il Consiglio di Stato rileva che la disciplina della conferenza di servizi è stata modificata in tutte le legislature e da quasi tutti i Governi dal 1990 ad oggi; auspica che il futuro decreto legislativo si riveli più efficace dei molteplici interventi legislativi precedenti, ma ritiene altresì necessario chiedersi se, dopo tanti tentativi, la soluzione non possa risiedere anche in interventi ulteriori e di tipo diverso rispetto a quello dell (ennesima) novella della legge n Il parere auspica che, oltre alla semplificazione procedimentale conseguibile con il nuovo testo, si debba perseguire una semplificazione sostanziale, che si concretizzi in politiche pubbliche capaci di regolare e graduare i diversi interessi, allo scopo di rendere più agevole la loro composizione. È necessario poi adottare misure non normative di sostegno alla riforma: - la prima riguarda il fattore umano, che ricopre un ruolo fondamentale per il successo della riforma. Occorrono amministratori professionalmente capaci e in grado di condurre il processo decisionale verso decisioni corrette, tempestive e non incentrate solo su profili giuridico-amministrativi: appare dunque indispensabile un programma formativoad hoc, che ben potrebbe essere affidato alla supervisione della riformata Scuola nazionale dell amministrazione (SNA); - occorre altresì che il Governo si impegni in un opera di comunicazione istituzionale delle potenzialità dei nuovi strumenti e di diffusione della cultura del cambiamento, rivolta agli amministratori, ma anche agli operatori privati; - è necessario, infine, che la fase di implementazione della riforma in atto venga accompagnata da adeguate misure di monitoraggio delle prassi applicative, ricorrendo allo strumento della verifica di impatto della regolamentazione (VIR). 3. La partecipazione del privato alla conferenza di servizi. Il parere rileva l opportunità di reintrodurre in modo espresso nel nuovo testo la possibilità per il privato di partecipare attivamente ai lavori della conferenza, con pieno accesso ai relativi atti (facoltà che è invece prevista dall attuale art. 14-ter). 4. I rapporti fra la nuova conferenza di servizi e le valutazioni ambientali (VIA e VAS). Si suggerisce di operare un più adeguato raccordo fra la disciplina della conferenza di servizi e la disciplina speciale in tema di valutazioni ambientali (VIA e VAS), in particolare estendendo le previsioni di cui al nuovo art. 14 anche alle ipotesi di progetti sottoposti a VIA statale (mentre l attuale formulazione esclude in modo espresso tale possibilità). 5. La possibilità di far eseguire l istruttoria da organismi privati. Il parere ritiene utile riproporre la previsione di cui all attuale art. 14-ter, secondo cui l amministrazione procedente può far eseguire l attività istruttoria prodromica alle decisioni della conferenza anche da altri organi della P.A. o da istituti universitari, ponendo i relativi oneri economici a esclusivo carico del privato richiedente che vi consenta. 6. Tempi certi e responsabilizzazione del privato e della P.A. Il Consiglio di Stato condivide la ratio acceleratoria sottesa alla formulazione del nuovo art. 14-bis (Conferenza semplificata); occorre però, al contempo, responsabilizzare anche il privato richiedente imponendo la presentazione di istanze complete e ben istruite. 7. Conferenza in modalità sincrona e asincrona, semplificata e simultanea : un necessario chiarimento. Il parere raccomanda di chiarire se sussista una distinzione, ovvero un rapporto di specialità fra le ipotesi di conferenza in forma simultanea e quelle in modalità sincrona. 8. Il rappresentante unico delle amministrazioni statali: alcuni necessari chiarimenti. 5

6 Una delle principali innovazioni della riforma è il rappresentante unico delle amministrazioni statali. La Commissione speciale esprime il proprio favore per una disciplina che appare bilanciata, prevedendo: - da un lato, una regolazione flessibile del rapporto tra rappresentante unico e amministrazioni statali; - dall altro, la possibilità di partecipazione e di intervento, ma senza diritto di voto, delle altre amministrazioni. Il parere rappresenta però l esigenza: - di specificare chi dispone la nomina del rappresentante unico a livello periferico (per quello centrale c è il Presidente del Consiglio); - di evitare che il rappresentante unico (nell ambito di decisioni assunte a maggioranza) risulti sistematicamente in minoranza; - di chiarire meglio quanti sono i rappresentanti unici per gli enti, o i livelli, locali. 9. Il ritiro in autotutela della determinazione conclusiva. Il parere condivide l impostazione secondo cui l amministrazione rimasta inerte durante la conferenza di servizi non possa poi sollecitare l adozione del ritiro in autotutela della determinazione conclusiva (art. 14-quater). Occorrerebbe, tuttavia, temperare tale soluzione nei casi in cui la richiesta di autotutela non si fondi su ragioni di opportunità, bensì su ragioni di legittimità. 10. La funzionalizzazione delle modalità di componimento del dissenso. Per quanto riguarda l art. 14-quinquies, circa i rimedi per le amministrazioni dissenzienti, il parere raccomanda al Governo di: - reintrodurre l obbligo di un dissenso che sia espresso in sede di conferenza di servizi, pertinente, motivato e costruttivo; - valutare se sia funzionale risolvere sempre al livello centrale la procedura di componimento e se ciò corrisponda davvero ai principi di sussidiarietà e del minimo mezzo. 11. Le modifiche al T.U. edilizia: rapporti con la disciplina del silenzio-assenso. Per quanto riguarda l art. 2 dello schema di decreto, recante modifiche al T.U. edilizia del 2001, il Consiglio di Stato invita a valutare se sia sempre indispensabile indire una conferenza di servizi anche nelle ipotesi in cui si potrebbe fare applicazione nuovo articolo 17-bis della legge n. 241 del 1990 (in tema di silenzio-assenso tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici). 12. Il coordinamento con la disciplina in tema di autorizzazione paesaggistica. In relazione all art. 6 dello schema di decreto, il parere raccomanda di introdurre correttivi per evitare il rischio che il parere del Soprintendente sia espresso a ridosso dello spirare del termine di conclusione della conferenza. 3. M.NIGRO, DIRITTO AMMINISTRATIVO E PROCESSO AMMINISTRATIVOVO All.3 6