Il Value for Money Assessment. Presentazione a cura della Sottocommissione Public Sector Comparator Value for Money

Transcript

1 Il Value for Money Assessment Presentazione a cura della Sottocommissione Public Sector Comparator Value for Money 1

2 Il lavoro svolto dalla sottocommissione PSC - Oggetto: Studio dei metodi per valutare l eventuale convenienza per la Pubblica Amministrazione (PA) del ricorso al Partenariato Pubblico Privato (PPP) - Obiettivo: Messa a punto di una procedura da utilizzare nelle valutazioni ex ante - Metodologia seguita: Precedenti ed esperienze in campo internazionale Esame documenti Adattamento alla decisione Eurostat Proposte operative per il contesto nazionale 2

3 Contenuti 1. Il Value for Money Assessment: Generalità 2. L analisi quantitativa del VfM: indicazioni per un modello di calcolo 3. Tipologia di rischi: trasferiti e trattenuti 4. Metodologie di calcolo del valore dei rischi nel VfM 3

4 1. Il Value for Money Assessment: Generalità 4

5 Cos è il Value for Money (VfM) Assessment (1/2) E un metodo per valutare la migliore convenienza per la Pubblica Amministrazione (PA) nella acquisizione di servizi mediante la comparazione fra diverse opzioni contrattuale E la combinazione ottimale in termini di costi da sostenere e qualità dei servizi ottenibili dal punto di vista della efficacia complessiva dell intervento considerato a vita intera Il VfM è un concetto relativo che presuppone il confronto tra alternative di acquisizione del servizio 5

6 Cos è il Value for Money (VfM) Assessment (2/2) Sono generalmente due le opzioni che vengono poste a confronto: 1. Procedura tradizionale (PSC): Progettazione da parte della PA in proprio o con affidamento a terzi Appalto di costruzione Successiva gestione da parte della PA in proprio o con affidamento a terzi 2. PFI (Concessione di costruzione e gestione): affidamento ad un unico contraente privato del contratto di progettazione, finanziamento, costruzione e gestione dell infrastruttura 6

7 CHI e PERCHE fa il VfM Assessment La valutazione della convenienza spetta alla Pubblica Amministrazione La valutazione del VfM deve essere eseguita al fine di decidere la migliore formula (PSC, PFI od altro) per gli affidamenti di costruzione e gestione di pubblici servizi L ambito di applicazione del presente lavoro sono le c.d. opere fredde caratterizzate da contratti di concessione e gestione con canoni pagati dalla PA 7

8 QUANDO si fa Il calcolo del VfM trova applicazione nella valutazione ex-ante (fase di definizione della programmazione triennale) Il calcolo del VfM andrebbe previsto in particolare in fase di impostazione del Programma triennale, a livello di Studio di Fattibilità (SdF) (per affidamenti sia ex art. 143 che ex art. 153). SCOPO: a) Verificare quale formula contrattuale (PSC o PFI) offre il miglior VfM per il progetto in esame coerentemente con gli obiettivi di ottimizzazione della spesa pubblica b) Definire i criteri in base ai quali si procede alla valutazione comparativa tra diverse proposte/offerte. 8

9 Contenuti minimi dello SdF Oltre ai contenuti tradizionali vanno individuati i principali elementi per il calcolo del VfM: Costo di progettazione e costruzione Costo di gestione Tasso atteso di rendimento per il capitale privato Canone da pagare Eventuale importo dei cosiddetti ricavi ancillari Durata della concessione Costo dei rischi associati all intervento 9

10 COME si fa La valutazione del VfM passa attraverso due distinte analisi: L Analisi Qualitativa, per rendere la pubblica amministrazione consapevole della natura e della complessità delle iniziative da attivare in PFI L Analisi Quantitativa, mediante un modello per il calcolo del Valore Attuale Netto (VAN) dei pagamenti pubblici del progetto nelle diverse opzioni 10

11 Analisi qualitativa La PA deve preventivamente convincersi che: ( Guidance for NHS build scheme - NHS Department of Health, UK, september 2005) - Il PFI sia fattibile (Viability) : E possibile condurre l intera operazione attraverso un contratto di lungo periodo nel quali i livelli di servizio richiesti siano chiaramente espressi, monitorabili e misurabili? E possibile stipulare contratti a lungo termine pur mantenendo una flessibilità in grado di assecondare variazioni nel tempo dei livelli di servizio richiesti? - Il PFI sia appetibile (Desiderability): Il PFI porterà sufficienti benefici in grado di bilanciare un costo del capitale che sarà presumibilmente più elevato? - Con il PFI si possano raggiungere gli obiettivi (Achievability) E possibile per la PA organizzare un credibile processo di acquisizione del servizio e mettere in campo la necessaria competenza? L iniziativa può interessare il mercato? 11

12 2. L analisi quantitativa del VfM: indicazioni per un modello di calcolo 12

13 Definizione e contenuti del PSC Il PSC è il costo a vita intera completo e veritiero sostenuto dalla PA per ottenere una determinata infrastruttura (bene o servizio e relativi standard) nel caso in cui l'iniziativa fosse completamente progettata, costruita e gestita dalla PA stessa. Il PSC è espresso in termini di VAN, il calcolo deve basarsi sulle teorie economiche e sulle tecniche di valutazione finanziarie. Per il calcolo del VAN vengono utilizzati i flussi di cassa scontati associati all iniziativa lungo tutto il periodo (ciclo di vita). Il PSC è composto da 3 elementi fondamentali: il PSC grezzo (costi base) il valore dei rischi trasferibili il valore dei rischi trattenuti 13

14 Il PSC grezzo (Costi base) (1/2) Il PSC grezzo rappresenta il costo base sostenuto dalla PA per ottenere il progetto di riferimento. I principali costi da considerare sono: Costi di progettazione Costi di costruzione Costi finanziari Costi di gestione 14

15 Il PSC grezzo (Costi base) (2/2) VAN costi gestione costi finanziari costi finanziari costruzione costi costi costruzione costi progettazione costruzione progettazione costi progettazione costi progettazione PSC 15

16 PSC vs PFI: Confronto tra costi base (1/3) costi gestione costi finanziari VAN costi costruzione costi progettazione PSC PFI 16

17 PSC vs PFI: Confronto tra costi base (2/3) Costi progettazione Costi costruzione PSC PFI Costi finanziari Costi gestione

18 PSC vs PFI: Confronto tra costi base (3/3) costi gestione costi finanziari VAN costi costruzione costo base costi progettazione PSC PFI 18

19 PSC vs PFI: Confronto tra costi completi (1/2) VAN costo rischi trasferibili costo rischi costo base trattenuti costo base PSC PFI 19

20 PSC vs PFI: Confronto tra costi completi (2/2) PSC PFI costi di progettazione costi base costi di costruzione costi finanziari costi gestione totale costi base costi dei rischi rischi trasferibili rischi trattenuti totale costo dei rischi costi totali

21 3. Tipologia di rischi: trasferibili e trattenuti 21

22 Perché valutare il rischio Il rischio è la misura della pericolosità del verificarsi di un evento dannoso durante l intero ciclo di vita dell iniziativa Nell ambito della determinazione dei Costi del rischio:.. i rischi riflettono la possibilità che si verifichino costi addizionali rispetto ai Costi base... il valore del rischio misura il costo addizionale atteso per la PA nel caso l iniziativa fosse gestita completamente e direttamente dalla PA. 22

23 Allocazione dei rischi Il rischio va allocato sulla parte che è nelle migliori condizioni di gestirlo, e quindi in grado di rendere minimo il costo ad esso associato L obiettivo non è massimizzare il trasferimento dei rischi al Privato ma l ottimale allocazione degli stessi Se troppi rischi od i rischi sbagliati sono trasferiti al Privato, la PA può essere costretta a sostenere costi più grandi rispetto al caso di non trasferimento degli stessi Una efficace allocazione consente alla PA di ottenere il più elevato Value for Money, utilizzando al meglio le rispettive capacità delle parti L allocazione avviene attraverso specifiche e precise clausole contrattuali 23

24 I rischi trasferibili ed i rischi trattenuti I rischi trasferibili: Sono i rischi che il privato è in grado di gestire in maniera più efficiente rispetto alla PA Es. rischio di progetto, rischio di costruzione, ecc. I rischi trattenuti: Sono i rischi che il privato non è in grado di gestire efficientemente e che rimangono in capo alla PA Es. rischio legislativo, rischio politico, ecc. 24

25 Individuazione dei rischi trasferibili (con riferimento alla Decisione Eurostat febbraio 2004) Rischio di Costruzione Rischio di Disponibilità Rischio di Domanda 25

26 Virtuosità del modello Eurostat Il PFI strutturato come indicato da Eurostat è un modello da mettere in pratica in quanto permette di conseguire i vantaggi del PFI: certezza dei costi, dei tempi, della quantità e della qualità del servizio reso. Non è detto che tutte le opere realizzate in PFI siano convenienti per la PA per quanto conformi ad Eurostat. 26

27 Specificazione dei rischi secondo Eurostat Ogni macro rischio (costruzione, disponibilità e domanda) viene suddiviso in sottorischi più facilmente individuabili: - Rischio di costruzione: Rischio di non corretta esecuzione Rischio di superamento del costo di costruzione - Rischio di disponibilità Rischio di capacità produttiva Rischio di obsolescenza 27

28 28

29 29

30 Allocazione dei rischi secondo Eurostat (1/3) Vengono trasferiti: Rischio di Costruzione Rischio di Disponibilità Viene trattenuto: Rischio di Domanda 30

31 Allocazione dei rischi secondo Eurostat (2/3) PSC PFI costi di progettazione costi base costi di costruzione costi finanziari costi gestione totale costi base costi dei rischi rischio di costruzione rischio di disponibilità rischio di domanda RISCHI TRASFERITI RISCHI TRATTENUTI totale costo dei rischi costi totali

32 Allocazione dei rischi secondo Eurostat (3/3) PSC vs PFI VAN costo rischio disponibilità costo rischi costo trasferibili rischio costruzione costo rischi costo trattenuti rischio domanda costo base costo base PSC PFI 32

33 4. Metodologie di calcolo del Valore dei rischi nel VfM 33

34 Metodologie di calcolo 1. Metodo tradizionale 2. Metodo statistico-parametrico 34

35 Metodo tradizionale (utilizzato in tutte le pubblicazioni anglosassoni esaminate) R = P x M Dove: R = costo del rischio P = probabilità stimata di accadimento M = Magnitudo (Conseguenza) 35

36 Esempio di calcolo con il metodo tradizionale (1/3) Ad esempio nel caso della componente del rischio di costruzione Superamento dei costi Occorre stimare: - Il possibile extracosto (la conseguenza del rischio) - La probabilità che tale extra costo si verifichi effettivamente Come si fa: - Progetti similari (dati statistici) - Esperienza 36

37 Esempio di calcolo con il metodo tradizionale (2/3) Dati base - Costo di costruzione stimato: 100 UdC (inserito nel PSC) - Scenari di riferimento: probabilità del 5 % che il costo effettivo sia inferiore di 5 UdC probabilità del 15 % che il costo effettivo sia pari alla stima probabilità del 40 % che il costo effettivo sia superiore di 10 UdC probabilità del 15 % che il costo effettivo sia superiore di 15 UdC probabilità del 25 % che il costo effettivo sia superiore di 25 UdC 37

38 Esempio di calcolo con il metodo tradizionale (3/3) Scenario Conseguenza Probabilità Valore (variazioni di costo) (UdC) Diminuzione -5,0 0,05-0,25 Stima confermata 0 0,15 0,00 Extracosto likely 10 0,40 4,00 Extracosto moderate 15 0,25 3,75 Extracosto extreme 25 0,15 3,75 Valore del Rischio di superamento dei costi 11,25 38

39 Applicazione del metodo al calcolo del VfM PSC I valori da inserire nel metodo di calcolo tradizionale possono essere tratti dalla statistica o in mancanza dall esperienza negli appalti tradizionali PFI Per trovare i valori da inserire nel metodo tradizionale si può procedere in due modi: 1. Dalla statistica o dall esperienza del PFI 2. Utilizzando i valori trovati per il PSC inserendo nel metodo tradizionale un parametro t (testability) (=1 per il PSC) R = P x M x t 39

40 Individuazione della testability La testability quantifica in maniera globale la maggior capacità del settore privato di minimizzare i costi rispetto alla PA Il valore della testability può essere trovato nelle seguenti modalità: 1) brain storming 2) da studi che mettono a confronto la capacità di gestione del privato rispetto a quella della PA anche in ambiti diversi dal PFI 40

41 Criticità del Metodo tradizionale Valutazione della probabilità e della magnitudo dell evento rischioso soggettiva in assenza di consistenti esperienze passate e data base storici. Procedura di quantificazione dei rischi lunga, complessa ed onerosa per la PA Generale scarsa dimestichezza della PA con l analisi dei rischi difficoltà nell utilizzare modelli complessi di analisi dei rischi. Indisponibilità dei dati storici statistici sul PF Difficoltà nel calcolo della testability 41

42 Metodo statistico parametrico 1. Raccolta dati di partenza per gli appalti e il PFI 2. Raccolta dati a consuntivo per appalti e PFI (i dati devono essere dettagliati e non solo complessivi per poter estrapolare il costo di ciascun rischio) 3. Da questi dati viene fatta una statistica dividendo per tipologia di opera e importi (categorie omogenee di interventi) 4. Per ogni tipologia di opera e importo si avrà un costo di ciascun rischio riportato in termini percentuali al costo di costruzione e al costo di gestione (colonna risultati statistica) 5. Per ogni nuovo intervento della stessa tipologia e dello stesso importo, è possibile valutare il costo dei rischi applicando le percentuali ai costi stimati di costruzione e gestione (colonna progetto da calcolare) 42

43 tipologia di infrastruttura scuola progetto da calcolare risultati statistica costo dei rischi PSC PFI PSC PFI PSC PFI costo di costruzione rischio di costruzione rischio di eccesso di costo* 0 0% 30 2% 0,00 20, rischio di progettazione 105 7% 15 1% 70,00 10, rischio di ritardo 75 5% 105 7% 50,00 70, rischio di non corretta esecuzione 120 8% 60 4% 80,00 40, rischio di superamento dei costi 165,0 11% 135 9% 110,00 90, rischi di effetti negativi esterni 75 5% 75 5% 50,00 50, rischio politico 75 5% 75 5% 50,00 50, rischi generici assicurabili 30 2% 30 2% 20,00 20, rischio di forza maggiore 15 1% 15 1% 10,00 10, * canone troppo elevato totale costo del rischio di costruzione costo di gestione rischio di disponibilità rischio di capacità produttiva 50 5% 40 4% 200,00 160, rischio di obsolescenza 25 3% 30 3% 100,00 120, rischio amministrativo 30 3% 30 3% 120,00 120, rischio politico 25 3% 20 2% 100,00 80, rischi generici assicurabili 25 3% 25 3% 100,00 100, rischio di forza maggiore 15 2% 15 2% 60,00 60, totale costo del rischio di disponibilità totale costo dei rischi trasferiti

44 Criticità del Metodo statistico parametrico E necessaria una base di dati storici consistente per poter determinare percentuali attendibili d incremento o decremento dei costi nei progetti di appalto e nei progetti in PFI E necessario considerare categorie omogenee di progetti 44

45 Conclusioni Il calcolo del VfM del progetto dovrebbe essere sempre fatto all interno dello SdF in fase di programmazione La metodologia proposta è utilizzabile dalle singole amministrazioni ma l assenza dei dati statistici la rende di difficile applicazione E auspicabile la ricerca dei dati statistici e l implementazione della metodologia da parte dell Amministrazione centrale e la sua distribuzione alle Amministrazioni locali 45

46 Riferimenti documentali Gran Bretagna, UK Treasury: Quantitative Assessment User Guide (marzo 2007) Gran Bretagna UK Treasury: VFM Assessment Guidance (novembre 2006) Gran Bretagna NHS Department of Health: Guidance for NHS build schemes (settembre 2005) Irlanda Ministero delle finanze: Assessment of Project for Procurement as public Private Partnership (november 2006) Australia, Partnership Victoria: Public Sector Comparator (Technical note, 2001 e supplementi, 2003) Canada, Industry Canada: The Public Sector Comparator (maggio 2003) Olanda, PPP Knowledge Centre: Public Sector Comparator (agosto 2002) Italia, SDA Bocconi, Veronica Vecchi: Investimenti pubblici, project finance o finanza tradizionale? (Economia & Management, 2004) 46

47 La sottocommissione PSC VFM è composta da: Alberto Germani (resp.) Domenico Provenziani (coord.) Michelangelo Smeriglio Laura Martiniello Stefano Saracchi Alessandro Labellarte Giovanni Giampà Marilena Di Marco Maurizio Giambartolomei Giovanna Dabbicco Carlo Massini EC Harris Studio Mutti Provenziani PFI srl UTFP Cipe Comune di Roma SABA Italia Comune di Roma Università di Siena PMG srl ISTAT Lovells studio legale 47