CHESS. Economia e università: il caso olandese. Centre for Higher Education & Society Studies. Loris Perotti Università degli Studi di Milano

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1 CHESS Centre for Higher Education & Society Studies Economia e università: il caso olandese Loris Perotti Università degli Studi di Milano CHESS WORKING PAPER N. 4/2010 1

2 Indice 1. Evoluzione storica del modello 2. Caratteristiche attuali del sistema olandese 3. I meccanismi di finanziamento 4. Il sistema di governance 5. La riorganizzazione dell offerta formativa 6. I servizi agli studenti 7. La ricerca e il mondo delle imprese 8. Cenni conclusivi Riferimenti bibliografici 2

3 1. Evoluzione storica del modello Alla fine della Seconda guerra mondiale il sistema di istruzione superiore olandese non si discostava molto da quello di altri paesi europei, essendo un tipico esempio del cosiddetto modello continentale. Era molto centralizzato, amministrato con una pletora di leggi e norme che gli atenei erano chiamati a seguire pedissequamente, lasciando scarsissima autonomia alle istituzioni universitarie in quanto tali. L integrazione sociale del sistema si reggeva pertanto su una polarizzazione del potere tra un ministero dirigista (almeno formalmente) e un corpo accademico apparentemente vincolato al rispetto di rigide procedure, ma che in realtà aveva saputo ritagliarsi estesi spazi di autonomia e di discrezionalità nella didattica e nella ricerca. Il senato accademico, organo responsabile della direzione degli atenei (composto da tutti i titolari di cattedra), era la chiara traduzione di questa forma di autogoverno dei docenti a livello di istituzione universitaria. Come in diversi altri paesi europei, però, l espansione dell istruzione superiore durante gli anni 60 (figura 1) mise una pesante ipoteca sulla possibilità di mantenere un meccanismo di governo sostanzialmente inadatto ai grandi numeri dell università di massa, stimolando dibattiti tra esperti e politici sulla necessità di riforme capaci di ridare efficienza a un sistema ormai inceppato dal legalismo burocratico e da una inadeguata conduzione corporativa. Inizia pertanto in questi anni a diffondersi una lunga retorica di delegittimazione del modello universitario, propedeutica all intervento riformatore che si materializzerà di lì a qualche anno, nel

4 Figura 1: Immatricolati all'università e alle HBO in Olanda ( ) Fonte: Kaiser e Vossensteyn (2005) Nel 1970 fu infatti approvata una riforma, la WUB, che rappresentò il primo tentativo di introdurre cambiamenti nel sistema olandese, evitando però brusche rotture con il passato. Furono istituiti due organismi di governo all interno degli atenei, il Consiglio universitario, formato da una rappresentanza eletta di docenti, personale amministrativo, studenti e da un modesto numero di rappresentanti del mondo esterno, e il Comitato esecutivo (College van bestuur), composto da cinque persone 1 tra cui il rettore, con compiti di gestione amministrativa (edilizia, questioni finanziarie, ecc.) ma in ogni caso soggetto alle decisioni del Consiglio universitario (de Boer 2003). Come dire, le esigenze di una maggiore efficienza trovarono espressione nell istituzione di una sede operativa organizzativamente snella, il Comitato esecutivo, ma si decise comunque di non incidere troppo sugli assetti di potere radicati nelle università, limitandosi a temperare la conduzione corporativa precedente a favore di un governo partecipativo allargato, affiancando ai professori il personale amministrativo, gli studenti e alcuni membri laici. 1 Successivamente diventeranno tre. 4

5 Come non era difficile immaginare, la soluzione di compromesso portata avanti con la riforma del 1970 mostrò fin da subito problemi di implementazione e incongruenze. La posizione subordinata del Comitato esecutivo rispetto al Consiglio universitario rendeva infatti complicata una conduzione più rapida ed efficiente, per non parlare delle occasioni di conflitto che una ripartizione poco chiara dei compiti tra i due organismi di governo faceva sorgere di continuo. Alla fine del decennio 70 la Commissione Polak, chiamata a valutare gli effetti della legge, ne mise in mostra gli scarsi risultati dal punto di vista sostanziale, decretando di fatto l insuccesso degli esperimenti di gestione consensuale e assemblearistica. È appena il caso di sottolineare come il superamento di questo tipo di gestione fosse in ogni caso un compito piuttosto problematico in un paese come l Olanda tradizionalmente improntato a prassi consultive e consensuali nel decision making (il cosiddetto Polder model 2 ; cfr. Maassen 2000). La prima vera svolta si ebbe alla metà degli anni 80 3, quando l Olanda sembrò avviarsi lungo la strada che Neave (1998) e Jongbloed (2003) hanno definito di mercatizzazione dell istruzione universitaria, seguendo, a loro dire, l esempio di Gran Bretagna e Stati Uniti. Il governo decise infatti nel 1986 (Wet op het Wetenschappelijk Onderwijs) di rivedere il centralismo che aveva sempre caratterizzato il suo stile di governo a favore di un nuovo approccio basato sul controllo a distanza (steering from a distance) e sulla valutazione 4. Nonostante il ruolo del ministero non scomparisse affatto, si decise di aumentare l autonomia degli atenei e soprattutto si tentò di dare soluzione ai problemi emersi con la riforma del La logica dei rapporti tra Consiglio universitario e Comitato esecutivo fu quindi ribaltata: ora il potere veniva affidato al Comitato (a un organismo ristretto dunque), con l eccezione di quei compiti che la legge lasciava al Consiglio, specificandoli però nel dettaglio per evitare per quanto possibile i conflitti di competenze tipici del passato. In realtà le cose non andarono esattamente come il governo aveva auspicato, e i conflitti tra i due 2 Espressione che col tempo ha assunto un accezione negativa nel dibattito politico, proprio per la sua lentezza e laboriosità di funzionamento. 3 Nel 1985 vide la luce un importante white paper (HOAK, Higher Education: Autonomy and Quality) che diede l impronta alla legislazione degli anni successivi. 4 Nell anno accademico 1987/88 è stata introdotta la valutazione della didattica e dal 1993 quella della ricerca. La procedura è grossomodo la seguente: ogni facoltà è chiamata a preparare un rapporto di autovalutazione sui propri risultati in vista della visita di una commissione di 5 membri (docenti della medesima disciplina) secondo un principio di peer review. La relazione della commissione è pubblica e in caso di valutazione negativa impegna la facoltà a scrivere un piano di miglioramento, in mancanza del quale il ministero è tenuto ad ammonire la facoltà una prima volta, fino a poter cancellare il corso dal registro ufficiale che dà accesso ai finanziamenti. Dal 2003, per la ricerca, l autovalutazione ha cadenza triennale, e la peer review entra in azione ogni sei anni. 5

6 organismi d ateneo non cessarono. Stando ad un indagine promossa dal ministero dell istruzione a metà anni 90, il problema risiedeva nella struttura bicefala del potere (alcuni osservatori parlarono di co-determinazione per la governance di quel periodo), orientata più alla ricerca del consenso che alla rapidità decisionale (de Boer 2003). È evidente che meccanismi di path dependence avevano fatto sì che il modello consensuale degli anni 70 non potesse essere cancellato con un semplice tratto di penna dal legislatore. In un ottica di lungo periodo, tuttavia, la legislazione degli anni 80 (apparentemente inefficace) ebbe sicuramente una funzione propedeutica alla svolta managerialista di fine anni 90 (si veda par. 4) da un lato perché intorno a essa si sviluppò un ampio dibattito che ebbe la conseguenza di rendere pubblici i limiti del modello passato, concorrendo per questa via a delegittimare la conduzione di tipo corporativo in mano ai docenti (l espressione torre d avorio è ricorrente). Dall altro, perché delegando competenze alla periferia del sistema fece maturare negli atenei uno staff capace di andare oltre il rispetto formalistico delle norme, personale che sarebbe stato la spina dorsale dell amministrazione futura degli atenei, precondizione per dare nuova centralità al livello di coordinamento rappresentato dalle istituzioni universitarie. Quando infatti nel 1997 vedrà la luce una nuova radicale riforma (conosciuta con l acronimo MUB, Wet modernisering universitaire bestuursorganisatie), ispirata ai principi del New Public Management 5 (Sporn 2006), le resistenze del corpo accademico, la categoria più penalizzata dalla nuova distribuzione del potere voluta dalla legge (tutt oggi in vigore), furono tutto sommato contenute (Huisman et al. 2006). La relativa linearità con cui sono state riassunte le vicende dell istruzione superiore olandese a noi più vicine, vale a dire un graduale spostamento da logiche di gestione centralistiche e burocratiche che lasciavano ampi margini di manovra al corpo docente, a logiche di controllo a distanza da parte dello stato, accompagnate dalla concessione di autonomia agli atenei, dal rafforzamento dei vertici (presidi e Comitato esecutivo) e dal contenimento dell influenza dei professori, non deve comunque far pensare che l intero processo sia stato uno spontaneo adeguamento alle riforme che si sono via via succedute nel corso del tempo. Raramente l implementazione di una legge avviene in modo lineare, senza suscitare attriti e resistenze, oppure senza deviazioni dal disegno originario. La strategia adottata dal governo 5 Il processo di modernizzazione a cui in vari paesi è andata incontro la pubblica amministrazione sotto i dettami delle teorie del New Public Management vede nella crescente privatizzazione, nel managerialismo, nella misurazione della performance e nel tentativo di ricondurre le logiche di funzionamento delle istituzioni pubbliche a quelle dei quasi-mercati i principi guida che dovrebbero ispirare qualunque riforma. 6

7 olandese per accompagnare l intero progetto riformista è stata quella di fare leva su alcune innovazioni nella distribuzione delle risorse per sostenere il cambiamento nelle università (qualcosa di simile a quanto si è verificato in Inghilterra durante l epoca thatcheriana). Quando, direttamente o indirettamente, l 80% dei bilanci degli atenei dipende, come nel caso olandese, da trasferimenti statali anche l autonomia delle università assume un significato particolare, nel senso che qualsiasi comportamento può essere incentivato, o al contrario sanzionato dal ministero attraverso un appropriata riduzione dei finanziamenti oppure, in modo più sottile, attraverso la revisione dei meccanismi di allocazione dei fondi. Così il ministero olandese che si è prefisso sostanzialmente due scopi, prima di tutto far funzionare le università in modo più snello ed efficiente (ricordiamo il riferimento all ideologia del New Public Management nella riforma del 97), e poi costringerle ad aprirsi a logiche di mercato per avvicinarsi alla domanda sociale decise di ridurre (in termini relativi) i trasferimenti su base automatica, privilegiando da un lato l assegnazione di risorse su base competitiva (in particolare per la ricerca), e dall altro costringendo le università a dipendere in misura crescente da fonti di finanziamento alternative (private o di provenienza europea 6 ). In quest ottica anche il fronte dei docenti, teoricamente tutti penalizzati dai cambiamenti nella governance in direzione di un maggior managerialismo, è andato incontro a delle spaccature, visto che almeno gli appartenenti alle discipline capaci di attrarre investimenti (ingegneria, economia, medicina, chimica, ecc.) hanno potuto trovare nelle nuove modalità di amministrazione degli atenei, oltre a minori vincoli per il minor tempo da dedicare alle questioni di governo, anche un sostegno alle proprie iniziative per il reperimento di risorse, oltre al contenimento delle dinamiche redistributive a favore di altri settori disciplinari (come le discipline umanistiche che sono state penalizzate dalla riforma dei finanziamenti). I privati non sono molto interessati alla filosofia [...] e noi non siamo mai stati coinvolti dal secondo canale [il canale che finanzia singoli progetti di ricerca su base competitiva, su temi spesso vicini alla domanda sociale]. A settembre la facoltà di filosofia cesserà di esistere, e sarà istituita una facoltà di Humanities dove confluiranno filosofia, teologia e arte. Il board dell università ha ritenuto che una graduate school più grande fosse necessaria per ottenere più soldi attraverso il secondo canale. [ ] Negli ultimi anni il Supervisory board e il Consiglio d ateneo sono diventati molto 6 Ad esempio con i Programmi Quadro o le altre iniziative comunitarie per la mobilità dei ricercatori, ecc.. 7

8 convincenti [ride e mima l atto di pungolare qualcuno]. [Van Rijen, preside di Filosofia nell Università di Leiden] 2. Caratteristiche attuali del sistema olandese Il sistema di istruzione superiore olandese è di tipo binario, suddiviso tra un ramo accademico (le università) e un ramo professionalizzante (le Hogescholen). Attualmente in Olanda esistono 14 atenei (di cui uno dedicato all insegnamento a distanza: Open University, e uno finanziato dal Ministero dell agricoltura con sede a Wageningen) e 41 Hogescholen (HBO) 7. Fatto abbastanza atipico nel panorama europeo è che la quota maggioritaria di studenti sia iscritta ai percorsi di tipo professionalizzante (370mila iscritti alle HBO contro i 210mila delle università nell anno accademico 2007/08; MINOCW, Key figures), e che anche in termini di trends recenti questi siano quasi costantemente a favore dei percorsi professionalizzanti (v. figura 1 sopra). Quindi non solo il settore vocational è stato il principale protagonista nella massificazione dell istruzione superiore, ma continua ancor oggi a intercettare la quota nettamente maggioritaria della domanda. Tabella 1: Popolazione con titolo terziario nella fascia anni, val. % (2006) Paese Terziaria tipo A* Totale terziaria Paesi Bassi Italia Germania Francia UK Svezia USA OECD, Education at a glance * Con terziaria di tipo A l OCSE intende la formazione di stampo accademico, mentre con tipo B intende quella extra-universitaria di natura professionalizzante. Secondo l OCSE anche le Hogescholen rientrano nel tipo A pur avendo impronta vocational. Come vedremo in maggiore dettaglio più avanti, la circostanza che la maggioranza degli studenti si iscriva alle HBO ha conseguenze rilevanti sul nostro oggetto di ricerca (i rapporti 7 Numero già frutto di un operazione di accorpamento e fusione tra le HBO (prima superavano le 350). Dati nel testo riferiti al 2006, tratti dal sito 8

9 tra atenei e mondo esterno), e trova una prima spiegazione nella marcata stratificazione della scuola secondaria olandese, a cui si accede a 12 anni: - MBO: scuola di tipo professionale della durata di 4 anni il cui solo sbocco sono le HBO; - HAVO: scuola secondaria quinquennale che dà diritto ad iscriversi solo alle HBO; - VWO: scuola secondaria della durata di 6 anni al termine della quale si può scegliere di iscriversi sia ad una HBO che ad una università. A fronte quindi di tre diverse vie d accesso ai percorsi professionalizzanti, ne esiste una sola (VWO), più lunga e impegnativa, che consente di iscriversi all università 8. È chiaro quindi che un sistema stratificato come questo, che costringe oltretutto a scegliere a soli 12 anni, risentirà della maggiore o minore avversione al rischio delle famiglie, oltre che della differente distribuzione delle informazioni sull abilità dei propri figli e sulla difficoltà dei diversi percorsi scolastici (scegliere il liceo di fatto equivale a scegliere anche di proseguire gli studi all università). Questa spiegazione non è peraltro sufficiente, visto che anche altri paesi (la Germania ad esempio) condividono alcune di queste caratteristiche istituzionali. Perché gli studenti decidano di iscriversi a una HBO servono almeno altre due condizioni: la prima è che il prestigio sociale associato ai corsi professionali a livello di secondaria e poi delle HBO non sia nettamente inferiore a quello dei corsi di tipo accademico, perché questo assocerebbe uno stigma negativo al fatto di iscriversi ad essi. La seconda condizione è che le chance occupazionali dopo aver terminato le HBO non differiscano in maniera significativa da quelle a cui si trova davanti chi ha scelto l università. In effetti entrambe le condizioni sembrerebbero parzialmente soddisfatte nel senso che la rilevanza dei corsi diretti agli aspetti applicativi del mondo del lavoro è riconosciuta senza difficoltà a livello sociale (non sono i percorsi di serie B del caso italiano, per intenderci, cfr. OECD 2006). Questi corsi di scuola secondaria prevedono inoltre l alternanza scuola-lavoro sulla falsariga del sistema duale tedesco e consentono quindi di acquisire reali competenze spendibili nel mercato del lavoro. Guardando poi dal lato dell inserimento occupazionale, nonostante i salari dei laureati siano mediamente più elevati di quelli dei diplomati delle HBO 9 (ma nelle discipline tecniche il 8 È possibile anche iscriversi all università dopo aver completato il primo anno di HBO, seguendo comunque il medesimo indirizzo disciplinare. 9 Nel 2004 il salario orario medio di un diplomato di HBO era di 21.4 euro contro i 27.8 euro di un laureato (OECD 2006). 9

10 divario si riduce), i tassi di disoccupazione sono a favore di questi ultimi (4.1% contro 4.9%). Ciò del resto non dovrebbe sorprendere se teniamo conto della particolare configurazione del sistema industriale olandese, polarizzato tra alcune grandi multinazionali (Shell, Philips, Unilever, ecc.) e una vasta gamma di piccole imprese per le quali non esistono forti incentivi a stabilire relazioni con il sistema universitario, né per quanto riguarda la domanda di forza lavoro (un diplomato di una Hogeschol è più che sufficiente alle loro necessità), né per la ricerca (che sostanzialmente non fanno). Figura 2: Immatricolati alle Hogescholen per campo di studi Istruzione Ingegneria Salute Economia Scienze sociali Lingue Agricoltura Fonte: MINOCW 10

11 Figura 3: Immatricolati all'università per campo di studi Scienze Ingegneria Salute Economia Legge Scienze sociali Lingue Agricoltura Fonte: MINOCW 3. I meccanismi di finanziamento Il finanziamento del sistema universitario è una questione centrale nella comprensione delle strategie messe in campo da atenei e stakeholders. Non soltanto perché influisce sulle capacità (e modalità) di espansione e di riproduzione delle istituzioni, ma anche perché, come ha spiegato Polanyi, le logiche che sottostanno al principio della redistribuzione 10 (che caratterizza l agire delle stato) sono in grado di incidere sulle condizioni di dipendenza, e quindi di potere, tra governo, docenti/amministrazioni e attori economici. Nel caso dell Olanda il discorso non vale solo per gli istituti che dipendono direttamente dal ministero, dato che i centri formalmente non statali (3 università confessionali 11 e la quasi totalità delle HBO) se approvati, cioè riconosciuti dallo stato, vedono la propria sostenibilità finanziaria subordinata ai trasferimenti pubblici 12 (circa il 70% del budget delle 10 La redistribuzione è quella forma di integrazione dell economia che vede flussi di risorse andare dalla periferia al centro (che cos è l imposizione fiscale?) e da questo tornare poi alla periferia. 11 Il resto della formazione di livello universitario privata, vale a dire quella degli atenei riconosciuti ma non finanziati dallo stato, ha un ruolo estremamente residuale (1% degli iscritti). Nel caso delle HBO, questo tipo di istituzioni, pur numerose, è specializzato in poche discipline (in genere economico-manageriali) e rappresenta comunque una quota marginale degli iscritti (Jongbloed 2003). 12 Dagli anni 80, ciclicamente, si ripresenta poi il dibattito sulla opportunità o meno di introdurre un modello di finanziamenti attraverso il meccanismo dei voucher. Alcune sperimentazioni in tal senso sono state avviate nel 2001 (per un approfondimento sui voucher in Olanda cfr. 11

12 HBO e quasi l 80% di quello delle università 13 ). Questa circostanza spiega tra l altro il notevole potere di regolazione che il governo olandese esercita anche nei confronti degli istituti privati (Jongbloed 2003). Figura 4:Trasferimenti del governo olandese a università e Hogescholen (milioni di euro) Università Hogescholen Fonte: MINOCW, Key figures ( I finanziamenti provengono da tre canali. Il primo, e più consistente, proviene dal ministero che concede fondi sulla base di alcuni parametri dimensionali (il principale è il numero di immatricolati) e di alcuni indicatori di (pseudo-)performance (ad esempio il numero di laureati). Di fatto questo flusso è rimasto sostanzialmente stabile nel corso dell ultimo decennio (OECD 2006, p. 61), il che si è tradotto in una sua contrazione in termini relativi per via dell aumento degli iscritti. Il secondo canale è quello per la ricerca e deriva dal Consiglio delle ricerche (NWO) e dall Accademia Reale delle Arti e delle Scienze (KNAW), sempre di fonte pubblica quindi, erogato però su base competitiva: gli atenei sono invitati a presentare progetti di ricerca che vengono finanziati solo se ritenuti meritevoli. Questo canale sta acquisendo sempre maggiore peso ed è in crescita negli ultimi anni. La decisione del ministero di dirottare risorse dal primo canale, che funziona in larga parte su base storica, al secondo che opera invece su base competitiva sta creando qualche preoccupazione all interno delle università, perché a fronte di costi in buona misura fissi (salari, edilizia, ecc.) gli atenei si trovano a doversi districare tra finanziamenti incerti quanto 13 Nelle università è maggiore per via dei fondi per la ricerca che sono per ora molto contenuti nelle HBO. 12

13 a entità e durata, rendendo complicata una programmazione a medio e lungo termine. Inoltre, alcune discipline, come le scienze umane 14, sono state di fatto penalizzate da tale meccanismo di allocazione delle risorse e quindi sempre più sottofinanziate 15. Il governo ha cambiato politica [dei finanziamenti] perché ha dirottato le risorse verso la Fondazione nazionale delle scienze e ha diminuito il budget delle università. Pertanto i nostri ricercatori ora devono competere per i finanziamenti con progetti di ricerca. Questo è un cambiamento molto importante che non ci ha reso molto felici perché noi abbiamo sempre gli stessi edifici da mantenere, dobbiamo educare gli studenti, ecc. [van der Heijden, rettore e presidente dell Executive board dell università di Leiden] Il terzo e ultimo flusso di finanziamenti, abbastanza vario, è quello che deriva oltre che dalle tasse studentesche 16 e dai programmi comunitari, dai rapporti di mercato intrattenuti dalle università con imprese private (circa il 15% della voce 17 ) o enti pubblici/non-profit. Questo canale rappresenta oggi circa un quarto delle entrate complessive delle università, ed è anch esso in crescita (per le Hogescholen la quota è però più bassa vista la scarsa incidenza della ricerca). Tabella 2: Finanziamento di Hogescholen e Università, anno 2007 (%) HBO UNIVERSITA Ministero 67.2% 63.5% Tasse studentesche 18.7% 5.8% Ricerca: fondi nazionali - 5.8% (NWO) Ricerca su commissione, % Progetti europei, altre entrate Altre entrate 14.1% - Fonte: MINOCW, Key figures ( 14 Segnali di ciò sono ad esempio i processi in corso in alcuni atenei, come quello storico di Leiden, per abolire facoltà come Filosofia e Teologia, prima indipendenti, riunendo i rispettivi insegnamenti sotto un unica macro facoltà di Scienze umane ( Humanities ). 15 Ad esempio, il preside della facoltà di Filosofia dell università di Leiden ha riferito che le discipline filosofiche sono sconfitte in partenza perché chiamate a confrontarsi con le scienze sociali che godono di maggiore favore da parte del Consiglio delle ricerche. 16 Le tasse in Olanda si aggirano in media intorno ai euro all anno, ma gli studenti godono di varie forme di sostegno, tarate sulle condizioni individuali (borse, prestiti agevolati, tariffe convenzionate per i servizi di trasporto). 17 Dato riportato su Eurybase Netherlands, reperibile all indirizzo: 13

14 Volendo sintetizzare, il tentativo del ministero è stato insomma quello di contenere la spesa per l istruzione superiore (come si evince dalla tabella seguente la spesa per studente è diminuita costantemente tra il 2001 e il 2006, cfr. anche OECD 2006, p. 62), e di erogare i finanziamenti per quanto possibile su base competitiva, premiando inoltre le discipline più vicine alla domanda sociale. Segnale di questo sono ad esempio i processi in corso in alcuni atenei, come quello storico di Leiden ad esempio, per abolire facoltà come Filosofia e Teologia, prima indipendenti, riunendo i rispettivi insegnamenti sotto un unica macro facoltà di Scienze umane ( Humanities ), raggiungendo così due risultati: la riduzione delle spese di gestione amministrativa e il miglioramento degli indicatori di performance in base ai quali il ministero calibra i finanziamenti (come il numero di laureati e di studenti iscritti ai corsi di dottorato, per esempio). Tabella 3: Finanziamenti pubblici all'università ( ) Studenti Spesa per studente Fonte: VSNU Quanto alle Hogescholen, esse hanno uno schema di finanziamento abbastanza differente da quello delle università. Nel loro caso, infatti, il capitolo ricerca è sostanzialmente assente (anche se dal 2007 le HBO possono ricevere fondi per la ricerca applicata). Il bilancio degli istituti che appartengono al ramo vocational dipende nella quasi totalità da due tipi di 14

15 entrate: dai finanziamenti statali (rapportati al totale degli studenti iscritti 18, al numero di diplomati, e inversamente proporzionale al numero di drop-outs e al tempo necessario a completare gli studi) da un lato, e dalle tasse pagate dagli studenti dall altro. Come vedremo più avanti, nel corso degli ultimi anni il graduale disimpegno economico del ministero nei confronti dell istruzione terziaria ha incentivato le Hogescholen a rivedere le proprie missions istituzionali al fine di aumentare le entrate, lungo un percorse di graduale, ancorché parziale accademizzazione. 4. Il sistema di governance L Olanda è stato uno dei paesi europei in cui nel corso degli ultimi quindici anni i cambiamenti nella governance sono stati tra i più incisivi e radicali. Dopo una lunga fase caratterizzata da un marcato centralismo ministeriale e da una gestione di natura consensuale dentro gli atenei, gestione che vedeva il proprio fulcro nell azione di un organismo assembleare di tipo rappresentativo come il Consiglio universitario, il governo decise a metà degli anni 80 di rivedere il dirigismo che lo aveva sempre caratterizzato a favore di un nuovo approccio basato sul controllo a distanza (steering from a distance) e sulla valutazione. Nel primo paragrafo si è già accennato alla svolta managerialista di fine anni 90 successiva all approvazione della legge conosciuta come MUB (Wet modernisering universitaire bestuursorganisatie). La MUB, concentra quasi tutto il potere nelle mani dei presidi (a livello di facoltà) e del Comitato esecutivo (a livello d ateneo), tenuto a rendere conto del proprio operato a un neoistituito Supervisory board (Raad van Toezicht), di nomina ministeriale e formato da membri esterni all accademia, a cui spetta anche il compito, in un processo a cascata, di nominare i componenti del Comitato esecutivo (ma sono gli atenei a indicarne i nomi). Gli organismi rappresentativi, ovvero i consigli di facoltà e d ateneo, non detengono più un potere decisionale diretto, dovendosi limitare a funzioni consultive, anche se informalmente, e nella prassi, il loro ruolo è maggiore di quello teoricamente loro lasciato sulla carta dalla legge del È in ogni caso indubbio che rispetto all assetto istituzionale preesistente la capacità di azione dei docenti in quanto 18 Quindi non dei soli immatricolati come per le università. 15

16 categoria sia notevolmente diminuita, portandoli, tra l altro, a disertare i Consigli o addirittura a non candidarsi alle elezioni per entrare a farne parte (Maassen 2000). Figura 5: Struttura della governance d ateneo in Olanda SUPERVISORY BOARD (membri esterni) EXECUTIVE BOARD PRESIDE DI FACOLTA PRESIDE DI FACOLTA PRESIDE DI FACOLTA DIPARTIMENTI e docenti DIPARTIMENTI e docenti DIPARTIMENTI e docenti La governance assume quindi oggi un piglio più manageriale, con un coinvolgimento diretto di personale esterno ai vertici degli atenei, essendo tra l altro ormai prassi comune quella di chiamare ex manager di alto livello nel Supervisory board. L ingresso di membri laici all interno delle università è stato senz altro agevolato dalla transizione da un sistema elettivo in cui le cariche accademiche venivano decise e votate dalla stessa comunità universitaria, ad un sistema basato sulla nomina. Senza immaginare che questo mutamento si sia tradotto nell imposizione di vertici sgraditi al ceto professorale (è già stato ricordato che i componenti del Comitato esecutivo sono quasi sempre indicati dai professori dell ateneo al Supervisory board che ha il compito di nominarli), è indubbio che abbia contribuito a ridurre l autoreferenzialità nella selezione degli individui chiamati a ricoprire le cariche 16

17 universitarie. Il nuovo assetto ha inoltre consentito una maggiore circolazione dello stesso personale accademico tra organismi di governo di atenei diversi, suggerendo una professionalizzazione della governance universitaria in gran parte sconosciuta prima del Peraltro non sempre, vale a dire non in tutti gli atenei, i rapporti tra membri esterni e staff accademico sono ben delineati, e un osservatore attento e acuto come Harry de Boer ci ricorda come il ruolo e il funzionamento dei Supervisory boards restino in molti casi questioni poco chiare (de Boer 2009). 5. La riorganizzazione dell offerta formativa In Olanda, come quasi ovunque in Europa, il più importante fattore di mutamento dell offerta formativa negli ultimi anni è stato il Processo di Bologna, anche se esso ha influito più spesso per via mediata (ad esempio attraverso le nuove procedure di accreditamento dei corsi) che direttamente. Tra i cambiamenti che hanno interessato l offerta formativa uno dei più importanti è stato il venir meno della netta distinzione tra università che potevano rilasciare titoli ufficiali, e Hogescholen che potevano al contrario rilasciare solo dei certificati (Lub, van der Wende e Witte 2003). Dal 2002, vale a dire dall introduzione del modello bachelor-master in Olanda, sia le università che le Hogescholen hanno il diritto di attivare corsi di laurea di primo e secondo livello 20, pur restando alcune distinzioni nei titoli conseguiti e nella durata dei corsi: Università: - bachelor di 180 crediti (3 anni) - master di 60, 90 o 120 crediti (1, 1.5 o 2 anni); in ingegneria, matematica, scienze naturali e agraria sono quasi sempre di 2 anni. Hogescholen: - bachelor di 240 crediti (4 anni): la maggiore lunghezza rispetto ai corsi impartiti dagli atenei è dovuta al periodo di formazione in azienda che nelle Hogescholen è obbligatorio e dura svariati mesi. 19 L ex rettore dell Università di Amsterdam, ad esempio, è oggi rettore dell ateneo di Leiden. 20 Le HBO tendono però a concentrarsi sui corsi di livello bachelor. 17

18 - master di crediti (1 o 2 anni) Tabella 4: Numero di corsi bachelor e master nelle università olandesi (2009) Area disciplinare Bachelor Master Agricoltura Scienze Ingegneria Discipline sanitarie Economia Diritto Scienze sociali Lingue Insegnamento Totale Fonte: VSNU ( Contemporaneamente al passaggio al nuovo modello europeo, nel 2003, è stata introdotta una nuova procedura di accreditamento 21 per tutti i corsi, dal cui esito (da rendere pubblico) discende il diritto a ricevere finanziamenti pubblici. Questa procedura è basata su peer reviews (già radicate in passato) e su una valutazione ad opera di agenzie indipendenti riconosciute: la QANU (Quality Assurance Netherlands Universities) per le università e la NQA (Netherlands Quality Agency) per le Hogescholen. I criteri in base ai quali vengono valutati i corsi vanno dalla dotazione di personale ai servizi offerti, dal numero di laureati alla rilevanza scientifica del corso e alla sua rispondenza alla domanda del mercato del lavoro (OECD 2006). Dalla ricerca sul campo è emerso chiaramente come i maggiori cambiamenti nella didattica (almeno nelle università) siano proprio da ascrivere al nuovo principio dell accreditamento, conseguente all attivazione dei corsi post-bologna, più che al riordino dei cicli in sé. Il ministero ha infatti sfruttato l opportunità offerta dal processo di armonizzazione europeo, per costringere gli atenei a passare da un sistema di valutazione precedentemente imperniato sulla corporazione docente (tradottasi nella centralità della peer review) all accreditamento ad opera di agenzie esterne indipendenti ma legate al ministero da cui discendono i finanziamenti. 21 Attualmente si svolge ogni sei anni ed è gestita dalla NVAO, l organizzazione per l accreditamento legata al ministero. 18

19 Fino a pochissimi anni fa le università erano anche l unica sede in cui fosse consentito organizzare graduate school e quindi assegnare i dottorati; oggi, nonostante il quadro normativo resti formalmente invariato sotto questo punto di vista, le HBO hanno iniziato ad attivare dei particolari corsi postlaurea chiamati dottorati professionali, insidiando le università persino nel settore più prestigioso della didattica. Scarso impatto sul contenuto dei corsi ha invece avuto la riorganizzazione dell offerta formativa in cicli (tre, compreso il dottorato). Gli atenei, e i docenti, si sono quasi sempre limitati a dividere in due i vecchi corsi, senza pensare realmente a innovarli, e senza che i rappresentanti dell economia facessero sentire la loro voce. E emersa anzi come fondamentale la questione dell autonomia dei docenti nel fissare i contenuti dei propri insegnamenti, quasi un dovere della professione accademica. Il confronto con il mercato e la domanda sociale è invece ritenuto opportuno ex post, per cercare di stabilire se una laurea sia ben congegnata agli occhi di imprese e ordini professionali. D altronde, si frappongono almeno due ostacoli alla cooperazione tra sistema delle imprese e atenei nella didattica. Il primo ostacolo è dato dall alta specializzazione della professione docente, che rende difficile per i rappresentanti dell economia riuscire a entrare nel merito e stabilire indirizzi o priorità. Il secondo ostacolo è invece riconducibile al disallineamento temporale tra le esigenze del mercato e quelle del riordino dei curricula. Come ha dichiarato un rettore, ad esempio, qualora le associazioni imprenditoriali segnalassero il bisogno di una determinata figura professionale, i tempi di risposta dell università non potrebbero che porsi un orizzonte di 5 o 6 anni almeno, prima che il relativo corso sia progettato, attivato e inizi a laureare un numero sufficiente di studenti in grado di rispondere a quel bisogno. Se poi teniamo conto del fatto che quando si rivolgono al settore universitario (per le Hogescholen il discorso è diverso) le imprese puntano prevalentemente a laureati di secondo livello, è facile intuire che il gap temporale tra domanda e tempi di risposta non possa che dilatarsi ulteriormente 22. Nelle facoltà tecniche, come ingegneria (Politecnico di Delft), i rapporti tra atenei e sistema produttivo sono comprensibilmente più stretti, ma anche qui le relazioni non puntano tanto a definire obiettivi formativi o alla co-progettazione dei corsi, quanto a sottoporre particolari problemi di ricerca che vengono affrontati prevalentemente a livello 22 Nelle facoltà tecniche, come ingegneria, i rapporti tra atenei e sistema produttivo sono comprensibilmente più stretti, ma anche qui le relazioni non puntano tanto a definire obiettivi formativi o alla co-progettazione dei corsi, quanto a sottoporre particolari problemi di ricerca che vengono affrontati a livello di master 22, mentre per le lauree di primo livello il discorso non si discosta da quello di (relativamente) scarsa collaborazione visto a proposito delle discipline in generale. 19

20 master 23, mentre per le lauree di primo livello il discorso non si discosta da quello che è stato descritto più sopra a proposito del quadro generale (ovvero scarse relazioni con l esterno). Ciò che si sta invece diffondendo è l istituzione di commercial programmes a livello master, o comunque post-laurea, rivolti al mercato. Sono corsi in genere non finanziati dal ministero e che quindi richiedono tasse piuttosto elevate agli studenti (o ai professionisti che vedono in queste attività delle occasioni di aggiornamento o specializzazíone secondo una logica di life-long learning). Ne sono stati trovati esempi sia nelle facoltà di ingegneria che in quelle di economia, e la loro diffusione è dovuta per un verso all esigenza delle università di cercare canali di finanziamento complementari a quelli statali, e per l altro a un processo inflativo delle credenziali educative che, stante la tiepida accoglienza riservata dalle imprese ai laureati di primo livello, conduce molti studenti a iscriversi a più master, generalmente due, nonostante il ministero sussidi gli studi solo per 4 anni totali (un corso bachelor più un solo master annuale quindi). I master rivestono inoltre una importante funzione di raccordo tra università e Hogescholen, visto che il sistema olandese consente il passaggio dei diplomati di primo livello delle HBO ai corsi di secondo livello universitari, circostanza che ha aumentato il disappunto degli atenei nei confronti della possibilità concessa alle HBO dal ministero (a seguito del Processo di Bologna) di istituire master propri (ricordiamo che 2/3 delle iscrizioni all istruzione superiore avvengono nelle Hogescholen, che rappresentano quindi un mercato potenziale vastissimo per le università). Pur non essendo riconosciute come università nel sistema olandese, le HBO hanno iniziato a pubblicizzare se stesse, attraverso uno scaltro escamotage, con l espressione inglese universities of applied sciences, locuzione che contribuisce a legittimarle, almeno dal punto di vista linguistico, come centri universitari (seppur distinti dalle università tradizionali). A questo slittamento linguistico è corrisposto il già ricordato ampliamento dei compiti didattici con l introduzione di corsi di secondo livello organizzati in collaborazione con alcune università inglesi (in genere ex politecnici) per potersi fregiare anche in patria, tramite il riconoscimento del corso operato dall ateneo straniero, della denominazione di master (in precedenza riservata alle sole università), e poter così richiedere tasse più elevate per i nuovi corsi di livello avanzato. La questione delle lauree di secondo livello non è in realtà l unico conflitto esistente tra il ramo accademico e quello professionalizzante all interno dell istruzione superiore olandese. 23 Ad esempio nell ateneo tecnico di Delft ci sono casi di collaborazione con la Philips, che però non finanzia il corso ma si limita ad assegnare alcuni premi agli studenti. 20

21 Per quanto il prestigio associato ai corsi universitari resti più elevato dei loro equivalenti impartiti nelle HBO, stanno cominciando a manifestarsi segnali di avvicinamento tra i due canali che hanno allarmato gli atenei. Innanzitutto il connubio di ascendenza humboldtiana tra didattica e ricerca, che è stato tradizionalmente il principale tratto distintivo tra i due percorsi, inizia a diventare un confine dalle linee meno marcate: anche le Hogescholen hanno infatti iniziato a fare ricerca (definita applicata ), anche se in misura ancora lontana da quanto accade nelle università con la ricerca di tipo tradizionale, e si stanno attrezzando per fornire corsi di dottorato professionale. Stanno insomma cercando di replicare il modello universitario, non senza difficoltà peraltro 24, tarandolo però su un mercato di sbocco che rimane quello delle piccole e medie imprese olandesi (da cui la ribadita attenzione ai contenuti professionalizzanti). Nelle HBO, infatti, la didattica è sempre stata molto attenta alle esigenze del mondo produttivo: sono previsti percorsi in alternanza scuola/lavoro con internships obbligatorie della durata di diversi mesi (circa 9), e i rappresentanti delle imprese siedono abitualmente negli organismi direttivi dei singoli istituti. Questo, tra l altro, ha fatto sì che le pressioni dell economia sul settore accademico fossero meno forti; non a caso, pur avendo il legislatore introdotto nel 1998 la possibilità di replicare il sistema duale delle HBO, solo pochi studenti delle università vi hanno effettivamente aderito. Anche gli stage, pur essendo un opportunità offerta agli studenti universitari di tutti gli indirizzi disciplinari, si rivelano una pratica relativamente diffusa solamente nelle facoltà tecniche. Generalmente vengono svolti al livello master, dato che gli atenei preferiscono presentare alle imprese il tirocinio come un occasione per avvalersi a costi contenuti delle competenze di studenti ormai quasi completamente formati (nell Università tecnica di Delft si usa ad esempio l espressione di quasi ingegneri ). La durata dei tirocini, da cui dipende il numero di crediti formativi riconosciuti, non è quasi mai inferiore ai 2 mesi, ma può arrivare anche a 5 o 6 per i progetti legati alla realizzazione della tesi 25. Le mosse di avvicinamento compiute dalle HBO rischiano comunque di mettere in discussione la chiara suddivisione dei ruoli tra i due rami che ne aveva garantito pacifici rapporti di complementarità più che di concorrenza. Non a caso le associazioni degli imprenditori si sono dichiarate contrarie a qualsiasi forma di accademizzazione delle 24 Un ostacolo è dato ad esempio dal bassissimo numero di docenti di Hogeschol in possesso del dottorato. Sono infatti state avviate iniziative per far loro conseguire il PhD. 25 Al termine dell esperienza di stage lo studente è tenuto a redigere una scheda di valutazione dell impresa presso la quale ha lavorato, anche se quest ultima può richiedere che la relazione sia utilizzata solo come documento interno, senza quindi consentirne la consultazione da parte di terzi. 21

22 Hogescholen, sostenendo anzi che i percorsi professionali quadriennali andrebbero rivisti a favore di corsi più brevi, intermedi tra la scuola secondaria e il livello terziario. In risposta a queste sollecitazioni dal 2006 alcune Hogescholen hanno attivato in via sperimentale dei corsi biennali che consentono alternativamente di inserirsi nel mercato del lavoro oppure di proseguire per un ulteriore biennio per conseguire il titolo di bachelor. Una delle ragioni della sovrapposizione di funzioni tra HBO e atenei deriva dal fatto che le strategie adottate da università e Hogescholen rispondono a finalità molto simili. In entrambi i casi le trasformazioni avvenute nella didattica sono state attivate in modo diretto (la riorganizzazione dei corsi) o mediato (l istituzione dell accreditamento) dal Processo di Bologna, che però è stato interpretato come un opportunità contingente per cercare di attrarre nuove risorse. Le università hanno pertanto concentrato i propri sforzi sulle lauree di secondo livello, sia perché consentono tasse relativamente elevate e comunque più alte di quelle del bachelor, sia perché possono attrarre i diplomati delle HBO (mentre come abbiamo visto questo non è vero per il primo livello visto che la possibilità di accedervi è subordinata al tipo di scuola secondaria frequentato). Le Hogescholen, simmetricamente, hanno cercato di accreditarsi come università professionali, e non più come istituzioni formative estranee al settore universitario (come continua a stabilire la legislazione olandese), grazie alla collaborazione con alcuni atenei inglesi che ha consentito loro di fregiarsi del titolo di university (seppur di scienze applicate ), e di aprirsi al redditizio mercato della formazione post-laurea (con i master e i dottorati professionalizzanti). Il processo sembrerebbe pertanto, in entrambi i casi, resource-driven, nel senso che è stata la necessità di contrastare la tendenza al contenimento della spesa pubblica in istruzione superiore, e quindi la diminuzione dei finanziamenti ministeriali, a innescare i maggiori mutamenti. Tabella 5: Didattica: la cooperazione con l esterno Politecnico di Delft I nuovi corsi di livello master tendono ad essere più vicini alla domanda sociale ed esistono corsi co-progettati (ad esempio con Philips). In genere questi master assegnano premi agli studenti, partendo da problemi segnalati dalle imprese (qui didattica e ricerca si mischiano quindi). Ci sono docenti esterni che provengono da agenzie di design Università di Leiden I vecchi programmi non sono cambiati molto in seguito a Bologna. Le associazioni imprenditoriali concentrano il loro interesse sui corsi di livello master. Non si segnalano né corsi co-progettati con le 22

23 Università di Amsterdam imprese, né regolari contatti con le associazioni imprenditoriali. Ci sono però incontri con gli ordini professionali (ad esempio a Legge) per capire se la preparazione dei laureati sia ritenuta adeguata dal mercato del lavoro. Anche in questo ateneo gli stakeholders non sembrano influenzare molto la didattica. Esistono però corsi non standard (come i commercial programmes ) rivolti all esterno per ottenere fondi con il lifelong learning. Sono presenti docenti esterni in alcuni corsi ma restano un fenomeno limitato. Non ci sono corsi finanziati dalle imprese; stando ad un nostro interlocutore la mentalità delle imprese sarebbe quella di ritenere che le tasse (pagate dalle aziende) finanzino già le università e quindi non occorrerebbero altri trasferimenti diretti. Secondo altri la presenza di lay members nella governance non ha influenzato la programmazione della didattica. A livello master la tendenza è quella di introdurre dei vocational master accanto ai research master di 2 anni. Hogeschol di Amsterdam Tradizionalmente nelle HBO i programmi sono tarati sulle esigenze delle imprese (le HBO sono quasi tutte private, anche se ricevono denaro pubblico) ed esistono network a livello locale tra HBO, imprese e politici. Nell offerta formativa università e HBO si stanno avvicinando (fatto assai sgradito alle imprese, come ci ha riferito il Senior advisor Education and training della VNO-NCW, la Confindustria olandese): le HBO tentano di emulare le università introducendo la ricerca, e gli atenei si avvicinano alle HBO offrendo master professionalizzanti. 6. I servizi agli studenti Gli atenei olandesi sono ben finanziati (a parità di studenti il loro budget è circa il doppio di quello degli atenei italiani, giusto per fare un confronto), e questo fa sì che le strutture di servizio siano generalmente ben funzionanti. In tutte le università esiste una vasta rete di servizi rivolti agli studenti, che va dall aiuto nel reperimento di un alloggio alla cura dei bambini, dal counselling psicologico ai corsi di lingua. La situazione, però, cambia se ci spostiamo sui servizi di raccordo con il mercato del lavoro. I servizi dedicati all inserimento occupazionale dei laureati godano infatti di scarsa visibilità e diffusione. Anzi, negli ultimi anni alcuni di questi uffici sono andati incontro a tagli del personale, se non a vere e proprie chiusure. C è peraltro da riconoscere che i tassi di disoccupazione giovanile sono bassi in Olanda e forse proprio per questo il ricorso a uffici di placement e orientamento da parte 23

24 degli studenti è sempre stato piuttosto modesto. Del resto, se pensiamo proprio ai compiti di orientamento di queste strutture, per studenti e famiglie è sufficiente consultare un sito come Study choice 26 per avere informazioni sugli esiti occupazionali dei diversi corsi di studio. La sensazione di un modesto impegno degli atenei sul fronte dei servizi per il lavoro dei propri studenti trova un ulteriore conferma se pensiamo agli stage. Come è già stato ricordato, si rivelano una pratica relativamente diffusa solamente nelle facoltà tecniche. Generalmente vengono svolti durante il master, con una prevalente funzione occupazionale dunque, piuttosto che formativa, consentendo alle imprese di mettere alla prova (a costi molto bassi) stagisti giunti al termine del percorso universitario. La durata dei tirocini oscilla tra i 2 e i 6 mesi per progetti legati alla realizzazione della tesi. Al termine del periodo di stage lo studente è tenuto a redigere una scheda di valutazione dell impresa presso la quale ha lavorato anche se quest ultima può chiedere che la relazione sia utilizzata solo come documento interno, senza quindi consentirne la consultazione da parte di terzi. Come possiamo provare a spiegare la diffusione piuttosto modesta nelle università di stage e servizi di placement? Oltre alla già ricordata favorevole situazione occupazionale olandese e all esistenza di agenzie statali alternative, un peso rilevante è senza dubbio da attribuire alla presenza delle Hogescholen, vale a dire di un canale formativo di tipo professionalizzante (a cui, ricordiamolo, si iscrive più del 60% degli studenti) in cui i tirocini sono al contrario prassi diffusa. 7. La ricerca e il mondo delle imprese Gli anni 80 sono stati uno spartiacque per le questioni che riguardano la ricerca. Con una serie di provvedimenti il ministero decise di imprimere una svolta nelle logiche con cui fino a quel momento erano state finanziate e programmate (o meglio, non programmate) le attività di ricerca portate avanti nelle università. L iniziativa dei governi olandesi appare del resto perfettamente comprensibile se si tiene conto del fatto che le principali imprese del paese sono tra le multinazionali più importanti su scala europea e mondiale, la maggior parte delle quali, per giunta, specializzata in settori knowledge intensive in cui la ricerca scientifica è vitale per la stessa sopravvivenza nel mercato. L obiettivo fu dunque quello di promuovere la costituzione di network tra