Storia delle istituzioni dell'italia unita I

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1 Storia delle istituzioni dell'italia unita I Dallo Stato moderno allo Stato contemporaneo: modelli teorici evoluzioni pratiche 14 febbraio 2013 fosca.pizzaroni@beniculturali.it 1

2 La burocrazia Una delle accezioni del termine BUROCRAZIA: il mezzo per l attuazione, attraverso «agenti», degli obiettivi di organizzazioni complesse. All origine in Occidente fattori storici specifici, a partire dal XVII sec.: la creazione di eserciti permanenti e l estensione della fiscalità Pur con differenze le burocrazie europee sono organizzate in base ad alcuni principi fondamentali: CONTINUITÀ, l azione amm.va non è casuale ed episodica, MA ininterrotta e coordinata, ogni singolo atto si inserisce in una catena: il «procedimento» GIURIDICITÀ, l azione amm.va è tendenzialmente priva di discrezionalità: predeterminata da regole giuridiche GERARCHIA, nessuna decisione è presa da un singolo soggetto, MA è riferita ad una «struttura piramidale» COMPETENZA, ogni atto è compiuto in ambiti prestabiliti: organizzazione degli uffici in base ad attribuzioni distinte e ben individuate IMPARZIALITÀ, l attività non coinvolge interessi personali dell agente amministrativo GLI APPARATI AMMINISTRATIVI SONO STRUTTURE ORGANIZZATIVE RAZIONALI PERCHÉ PROVVEDONO IN MODO IMPERSONALE A FUNZIONI GENERALI

3 La burocrazia nell Italia unita Apparato burocratico inizialmente rappresentato dall èlite aristocratica e via via sempre più sostituito dalla classe borghese. Estate 1860 il deputato Levi denunzia alla Camera: «agli antichi impiegati sardi, austriaci, delle province annesse, si aggiungono i nuovi, che i nuovi servizi o i nuovi favori hanno suscitati; essi formano altrettanti sedimenti diluviani, antidiluviani e d ultima creazione» Ragioni politiche determinarono fin dall inizio un incremento abnorme dei quadri della pubblica amministrazione ciò comportò la separazione tra alta burocrazia dirigente, forza esperta e compatta, raccolta intorno al potente nucleo piemontese massa mal pagata e mal contenta dei piccoli impiegati da una parte, nessuna tutela e nessuna garanzia era prevista per lo stuolo dei pubblici impiegati, dall altra la burocrazia costituiva un corpo solidamente organizzato ed esperto di ogni congegno della macchina dello Stato. Forte della sua stabilità a fronte del mutare dei governi democratici e della frequente impreparazione tecnica e giuridica dei ministri. 3

4 Nella visione di sintesi, possiamo dire che, allora come ora, si è nell impossibilità di realizzare il sogno cavouriano relativo ad un disegno rigido dell organizzazione dei ministeri Esemplato sul modello dell esercito ed in funzione del ministro Ministro Segretario generale Gabinetto Divisioni Sezioni

5 RAPPORTO CENTRO - PERIFERIA si disegna anche esso, in questi anni, in modo anomalo alcuni ministeri ebbero subito propaggini periferiche: ministero dell Interno, tradizionalmente incardinato nella dialettica tra amministrazione centrale e prefetture/sottoprefetture/questure ministero della Pubblica Istruzione, dal 1867, con i provveditorati agli studi ministero delle Finanze, dal 1869 con il circuito delle intendenze di finanza distribuito nei capoluoghi di provincia e autonomo dalle prefetture ministero dei Lavori Pubblici con il Genio Civile il ministero delle Poste e Telegrafi altri si svilupparono essenzialmente come organismi centrali: ministero dell Agricoltura, Industria e Commercio (MAIC), ad esempio, non aveva stabili uffici periferici ed il rapporto centro periferia fu tenuto attraverso il proliferare di consigli tecnici e collegi

6 Crispi, con legge 12 febbraio 1888, n regolamento r.d. 1 marzo 1888, n abolì l ufficio dei segretari generali e stabilì i sottosegretari che coadiuvavano il ministro e lo rappresentavano in caso di assenza o impedimento fu la LEGGE ARCHITRAVE DELLA RIFORMA CRISPINA, composta di 2 soli articoli: nel primo si affermava che «il numero e le attribuzioni dei ministeri sono determinati con decreti reali» tagliando fuori quindi il parlamento dal disegno degli organici ministeriali e affermando la totale autonomia dell esecutivo dal legislativo; nel secondo si fissava per ogni ministero un sottosegretario di Stato «il quale potrà sostenere la discussione degli atti e delle proposte del ministero nel ramo del Parlamento a cui appartiene, o quale commissario regio in quello di cui non fa parte», così da una parte si rafforzava la presenza del ministero in Parlamento, dall altra si parlamentarizzava il vertice amministrativo, ponendo un esponente del Parlamento tra il ministro e i direttori generali Questo nuovo disegno delle attribuzioni amministrative dei sottosegretari di Stato, si accompagnò a due fenomeni: sviluppo dei quadri e delle funzioni dei gabinetti ministeriali progressiva estensione dei poteri dei direttori generali La legge infatti, in base all art. 65 dello Statuto -«Il re nomina e revoca i ministri»-, riconosce al potere esecutivo una propria autonomia e la facoltà di stabilire il numero e le attribuzioni dei ministeri e quindi anche di istituire direzioni generali e disciplinare l ordinamento interno degli uffici ministeriali, salva la necessità di approvazione delle spese relative con la legge del bilancio.

7 Le riforme crispine determinano un processo di trasformazione silenziosa della pubblica amministrazione verso la cosiddetta professionalizzazione, che vedrà poi in epoca giolittiana l ampliarsi dell intervento dello Stato in ambito economico e sociale, pur passando attraverso la crisi di fine secolo, gestita da De Rudinì con il tentativo di un ritorno al modello cavouriano Le materie originariamente di stretta competenza dello Stato: difesa esterna ordine interno movimento demografico pubblica istruzione Aumentano, sviluppando l impegno in ambito sociale: igiene e sanità, servizi pubblici (trasporti, comunicazioni, illuminazione, acqua ecc), assistenza e beneficenza economico: istruzione agricola, industria e commercio, credito, assicurazioni

8 È nel periodo crispino e con Nitti che si punta a dare al Regno le basi del mercato finanziario, è così che nasce, sviluppandosi appieno durante la grande guerra l AMMINISTRAZIONE PER ENTI un amministrazione specialistica, senza troppi laccioli, che nasce dal genio di quella nuova burocrazia tecnica, «professionalizzata» si creano nuove amministrazioni, all interno dei ministeri, valendosi di controlli più attenuati da parte della Corte dei Conti: in genere il bilancio di questi organismi figurò sul bilancio dello Stato discusso annualmente in Parlamento, come allegato al bilancio del ministero d appartenenza; i controlli sulla spesa furono previsti a consuntivo e non sul preventivo come per il resto dell amministrazione statale amministrazioni secondo lo scopo di piccole dimensioni con controlli ridotti al minimo rapporti con il personale meno rigidi organizzate su modello aziendale

9 Tipica fu l esperienza delle Ferrovie dello Stato, dopo la nazionalizzazione del 1905 e la cosiddetta «legge organica» del 1907, il servizio era organizzato secondo gli schemi dell azienda autonoma di Stato, dipendente dal ministero dei Lavori Pubblici, che ne presiedeva il consiglio d amministrazione e governata da un direttore generale con ampi poteri Determinante l esperienza della nascita dell Istituto Nazionale delle Assicurazioni (INA 1912) ideato dal ministro dell Agricoltura e Commercio Francesco Saverio Nitti, voluto dallo stesso Giolitti, organizzato da due funzionari, allora ancora poco noti ma che avrebbero avuto carriere prestigiose, Alberto Beneduce e Vincenzo Giuffrida.

10 L INA E GLI ISTITUTI DI BENEDUCE Creato per esercitare le assicurazioni - vita, in base alla legge istitutiva 4 aprile 1912, n. 305, doveva indirizzare verso sbocchi di interesse pubblico le risorse finanziarie raccolte attraverso la vendita delle sue polizza, garantite dallo Stato, andando ad alimentare un mercato finanziario di per sé povero di potenzialità: funzione rafforzata dalla legislazione successiva, cosicché l INA fu l ente matrice di una lunga serie di altri enti pubblici, di cui si impegnò in prima persona a formare il capitale costitutivo, e, insieme alla Cassa Depositi e Prestiti, costituì il polmone finanziario delle politiche sociali del primo dopoguerra. Pensiamo a: Opera nazionale Combattenti (ONC 1917) attraverso cui operò la bonifica in epoca fascista, popolando interi territori e creando nuove città Consorzio di credito per le opere pubbliche (Crediop 1919) Istituto di credito per le imprese di pubblica utilità (ICIPU 1924) Istituto per il credito navale (Icn 1928), poi confluito nell Istituto Mobiliare Italiano (IMI 1931) Istituto Ricostruzione Industriale (IRI 1933) Tutti istituti creati da Beneduce, che diviene il grande artefice della finanza del regime, proseguendo l intuizione originaria di Nitti, secondo cui attraverso forme di organizzazione flessibili e non burocratiche allo Stato spettava il compito di convogliare risorse finanziarie, altrimenti inutilizzate, verso l investimento in sovrastrutture industriali

11 gli «istituti di Beneduce», ebbero caratteristiche comuni e aspetti unitari, rilevati da Cassese: erano assimilabili per struttura: associativa o consortile e come in un gioco di scatole cinesi entravano a far parte dei cartelli costitutivi gli uni degli altri, via, via che se ne costituivano di nuovi il modello organizzativo era delle società commerciali per tutti la legge si limitava ad alcune prescrizioni di massima, lasciando allo statuto, quindi all autonomia dell ente, la regolamentazione degli aspetti sostanziali dell attività in tutti il personale era scelto, ben pagato, ristretto nel numero in tutti le spese di amministrazione non incidevano se non marginalmente sui bilanci i gruppi dirigenti erano di identica matrice, quando addirittura non coincidevano fisicamente È, infine, un gruppo guidato da Beneduce a mettere a punto la scaletta della riforma legislativa bancaria del

12 Un altro fenomeno si diffuse nel periodo fascista: Gli «enti parastatali» o corporativi vissero del contributo a carico dello Stato occupando personale in maniera spesso esorbitante gestiti da esponenti della classe politica anni Trenta l amministrazione si configura su una base tripartita: Stato e amministrazione per ministeri Stato e amministrazione per enti Stato e amministrazioni parastatali

13 Ettore Conti, industriale e acuto osservatore dei fenomeni economici e burocratici, nel suo Taccuino di un borghese (prima ed. 1946; riedizione con il titolo Dal taccuino di un borghese, Bologna, il Mulino 1986) alla data 12 maggio 1940 annota: «Prima del 1914 avevamo una burocrazia pignola, ritardatrice, diligente e onesta: avevamo il coraggio di lamentarcene! Durante la grande guerra, se ne è aggiunta una seconda, che faceva capo alla cosiddetta Mobilitazione industriale: questa è stata spazzata via nel 1919 con rapidità insospettata: me ne ricordo; vorrei dire che me ne vanto. Ora ne abbiamo cinque di burocrazie: l antica divenuta pletorica in conseguenza delle accresciute mansioni; la sindacale; la Corporativa; quella del Partito; ed ora, in previsione degli eventi, quella del Fabbriguerra.» (GUIDO MELIS, Storia dell amministrazione italiana( ), Bologna, Il Mulino, 1996)