La partecipazione dei Comuni all accertamento dei tributi erariali

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1 La partecipazione dei Comuni all accertamento dei tributi erariali di Antonino Gentile (Direttore Agenzia delle Entrate della Sicilia) L attualità mostra in tutta evidenza un forte stato di stress dei bilanci pubblici e richiama l esigenza di un forte recupero di efficienza amministrativa. La continua ricerca di risorse per far quadrare i conti richiede il potenziamento della capacità di governo degli apparati e del territorio. E nel territorio che vanno recuperate le risorse necessarie per fronteggiare le spese pubbliche e ridurre la pressione fiscale. In assenza di strutture territoriali capaci di assecondare l applicazione dell autonomia finanziaria, la leva fiscale si riduce alla manovra delle aliquote e delle tariffe senza che si ampli la base imponibile, con sofferenza degli equilibri e della flessibilità di bilancio. Una delle principali fonti di finanziamento deve essere, invece, il recupero dell evasione. Per raggiungere l obiettivo di ridurre le aree di evasione e favorire l adempimento spontaneo dei contribuenti, è fondamentale una gestione orientata a canoni di flessibilità e d integrazione tra l organizzazione, la formazione, l accertamento, la riscossione e il contenzioso. Gestione unitaria ma anche in collegamento con i diversi attori della fiscalità. Si tratta di fare rete e utilizzare le conoscenze dei fatti evasivi in una logica di multi - utilità per gli accertamenti di competenza dei diversi enti impositori. Va letta in questa direzione la disposizione dell art. 1 del d.l. 30 settembre 2005 n. 203 che, per potenziare l azione di contrasto all evasione fiscale, ha riconosciuto ai comuni una quota delle maggiori somme accertate e riscosse dall Agenzia delle entrate, a seguito della segnalazione di comportamenti evasivi e/o elusivi nel campo dell irpef, dell ires, dell iva e del registro. Alla norma istitutiva sono seguite una serie di disposizioni di attuazione necessarie per renderne possibile l operatività. Fondamentali sono i provvedimenti del direttore dell Agenzia delle entrate del 3 dicembre 2007 e del 26 novembre 2008 che

2 definiscono gli ambiti di collaborazione e le modalità di partecipazione dei comuni attraverso una piattaforma telematica denominata PuntoFisco. Attraverso PuntoFisco, i funzionari comunali abilitati dai responsabili dell ente locale possono accedere per trasmettere le segnalazioni e per acquisire, in maniera «profilata» (cioè, le sole informazioni che il responsabile ha ritenuto opportuno lasciar loro interrogare), i dati resi disponibili dall Agenzia delle entrate (dichiarazioni dei redditi, atti del registro e denunce di successione, contratti di locazione, bonifici per ristrutturazioni edilizie, ecc.). Definita la struttura essenziale del sistema partecipativo, dal 2009, l interscambio comuni/agenzia è divenuto operativo. Peraltro, in parallelo alle accresciute esigenze di finanza pubblica, il legislatore ha esteso (nel 2010) il raggio d azione della collaborazione inter-istituzionale anche all accertamento contributivo oltre che a quello fiscale ed ha elevato (nel 2011) la quota di partecipazione incentivata: 33% per il biennio , 50% a regime, 100% per il triennio Oltre al vantaggio premiale diretto che deriva dalla partecipazione, va tenuto in conto un altro vantaggio immediato rappresentato dall incremento delle entrate da addizionale comunale Irpef per effetto delle maggiori imposte accertate e riscosse a seguito delle segnalazioni comunali, cui si aggiunge l incremento delle entrate Irap e addizionali regionali Irpef a favore delle regioni che potrebbero condividere il maggior gettito con i Comuni (cfr. legge della Regione Toscana 23 dicembre 2009 n. 77). Va, poi, sottolineata l emersione dei soggetti che, in ragione del maggior reddito accertato, non avrebbero potuto fruire o avrebbero fruito in misura inferiore di prestazioni sociali agevolate. La collaborazione dei comuni deve sostanziarsi in segnalazioni qualificate, intendendosi per tali le posizioni soggettive in relazione alle quali sono rilevati e segnalati atti, fatti e negozi che evidenziano, senza ulteriori elaborazioni logiche, comportamenti evasivi ed elusivi. Segnalare comportamenti evasivi o elusivi non vuol dire che gli atti, fatti e negozi debbano essere immediatamente e compiutamente traducibili in un avviso di accertamento di maggiori imposte. In buona sostanza, pur essendo possibile, per alcune tipologie, che il comune riesca a inserire in segnalazione elementi tali da consentire l emissione pressoché immediata di un accertamento, nella maggior parte dei casi il comune non potrà fornire elementi esaustivi ai fini dell emissione di un avviso di accertamento, ma - non limitandosi ad indicare indizi di evasione - dovrà strutturare la 2

3 segnalazione in modo da inserirvi quelle che, concettualmente, sono le prove dell evasione. Sulla base di tali prove si attiverà poi, se necessaria, l attività istruttoria dell Amministrazione finanziaria che andrà a definire la misura dell evasione, avendo elementi già concreti da sviluppare, non più da individuare. Le segnalazioni qualificate vanno indicate all interno dei cinque ambiti di collaborazione individuati dal provvedimento direttoriale del 3 dicembre 2007 e specificamente inseriti nel format predeterminato all interno dell applicativo PuntoFisco. Come ogni categoria chiusa, gli ambiti presentano tutti i limiti scaturenti dall impossibilità di fotografare esattamente ogni fattispecie evasiva osservabile dal comune, ma hanno il pregio di indirizzare in maniera immediata sulle tipologie di segnalazione effettuabili. Inoltre, va precisato che segnalazioni non perfettamente aderenti alle tipologie definite dal provvedimento in esame, possono comunque essere trasmesse inserendole nella tipologia più affine alla fattispecie riscontrata. In tal caso, al fine di consentire all ufficio ricevente di comprendere appieno il caso e di non vanificare/ridimensionare l esito della segnalazione, è opportuno che il comune compili in modo dettagliato il campo specifiche che consente al comune di esplicitare i contenuti della segnalazione con la compilazione di un documento word. Il primo ambito delineato dal provvedimento, Commercio e professioni, consente ai comuni di segnalare le irregolarità commesse da quei soggetti che svolgono attività commerciale/professionale in assenza di partita Iva attiva, che effettuano un attività diversa da quella dichiarata o dichiarano ricavi incoerenti con l attività esercitata, che sono interessati da affissioni pubblicitarie abusive o che, pur qualificandosi come enti non commerciali, svolgono prevalentemente attività lucrative. Le tipologie di segnalazione inserite nell ambito Urbanistica e territorio sono specificamente relative a: soggetti che hanno realizzato opere di lottizzazione, anche abusiva, in assenza di correlati redditi dichiarati e soggetti che hanno partecipato ad operazioni di abusivismo edilizio; ma in tale macro-categoria sono tendenzialmente convogliate (anche se non esattamente rispecchiate dalle due categorie descritte) tutte le segnalazioni relative a redditi conseguiti in occasione di trasferimenti immobiliari (ad es. tutte le omissioni, totali o parziali, di plusvalenze conseguite in occasione di cessione di terreni con potenzialità edificatorie, o tutte quelle cessioni non correttamente valutate ai fini dell applicazione dell imposta di registro, ecc.). 3

4 Proprietà edilizie e patrimonio immobiliare è l ambito che ha riguardo a tutte quelle situazioni di incongruenza tra i dati in possesso del comune e quelli dichiarati ai fini fiscali nel campo immobiliare (proprietà o titolarità di diritti reali di godimento di unità immobiliari non indicate in dichiarazione, o abitate da soggetti terzi in assenza di contratti registrati, e accertamenti per omessa dichiarazione Ici o Tarsu che abbiano rilevanza anche ai fini reddituali). In Residenze fittizie all estero vanno a confluire le segnalazioni relative a soggetti che, pur risultando formalmente residenti all estero, hanno mantenuto in Italia il domicilio reale. L ultimo dei cinque ambiti guarda alla disponibilità - in capo al soggetto segnalando - di Beni indicativi di capacità contributiva in assenza, o mancanza di redditi dichiarati (con riferimento a tutti i componenti del nucleo familiare del soggetto). Il comune può trarre le informazioni utili a strutturare una segnalazione qualificata dalle banche dati tributarie (Ici/Imu, Tarsu, imposte sulla pubblicità e sull occupazione di suolo pubblico ecc.) o non tributarie (utenti di servizi vari, abusi edilizi, Isee, verbali di irregolarità amministrative ecc.) possedute, così come attraverso la disponibilità di banche dati esterne (Sister per l accesso ai dati delle Conservatorie, Telemaco per l accesso alle visure camerali, ai bilanci e ai verbali dei consigli di amministrazione, Aci/Pra per l accesso agli autoveicoli e agli intestatari degli stessi ecc.). Oltre alle banche dati è importante conoscere i processi produttivi relativi alle attività istituzionali dei singoli uffici comunali perché anche da queste attività possono emergere informazioni utili ai fini di una segnalazione di fatti evasivi (ad esempio, vigilanza stradale, controlli sulle residenze anagrafiche, controlli sulle autorizzazioni amministrative, sui cantieri edili, affissioni pubblicitarie abusive, bed e breakfast, svolte dalla polizia municipale). Nel quadriennio sono stati riscossi in Italia, grazie alla partecipazione dei comuni, quasi 20 milioni di euro. Le regioni più attive sono state l Emilia Romagna, la Lombardia, la Toscana, la Liguria e il Piemonte. Il trend è in crescita, anche se a oggi la metà delle segnalazioni proviene dall Emilia Romagna e dalla Lombardia. Le segnalazioni hanno riguardato, per la percentuale maggiore, la proprietà edilizia (rendite di fabbricati non dichiarate e affitti in nero). Seguono i beni indicativi di capacità contributiva, l urbanistica e territorio (soprattutto segnalazioni relative a plusvalenze speculative), il commercio e professioni (soprattutto finti enti non commerciali). 4

5 Occorre subito dire che passare dalle previsioni normative all attuazione è questione complessa, proprio perché bisogna adattare la capacità di risposta della macchina amministrativa comunale alla gestione del cambiamento, recuperare competitività operativa e instaurare un sistema di relazione tra i diversi settori di attività dei comuni e tra comuni e Agenzia delle Entrate, cui si aggiunge dal 2012 la Guardia di finanza ( provvedimento direttore Agenzia entrate del 29 maggio 2012). Per chi voglia costruire un sistema di collaborazione efficace e duraturo, non esistono, dunque, scorciatoie ma occorre un lungo, paziente e tenace lavoro. Per vincere la scommessa dell alleanza anti-evasione, l Agenzia delle entrate, l Anci e i Comuni dell Emilia-Romagna hanno messo in atto un progetto operativo che è divenuto un modello gestionale. Queste le azioni realizzate: sottoscrizione di un accordo-quadro fra Agenzia delle entrate e Anci Emilia- Romagna, per sviluppare la collaborazione nel territorio regionale e definire programmi locali di recupero dell evasione. Ogni Comune può aderire tramite l invio di una lettera di adesione. È stata, in tal modo, semplificata la modalità di partecipazione dei Comuni, senza la necessità di stipulare singoli protocolli di intesa tra l Agenzia delle entrate regionale e i singoli Comuni presenti sul territorio; creazione di un gruppo di lavoro permanente Agenzia delle entrate-anci, con lo scopo di individuare gli strumenti ed i percorsi investigativi utili alla predisposizione delle segnalazioni qualificate. Il gruppo ha predisposto una guida operativa contenente le istruzioni ai Comuni ed è periodicamente convocato per aggiornare e standardizzare le metodologie d intervento dei funzionari comunali; organizzazione di una rete di funzionari presso ogni Direzione Provinciale dell Agenzia delle entrate, coordinate da un referente presso la Direzione Regionale, allo scopo di acquisire le segnalazioni, seguire lo sviluppo delle attività accertative, monitorare i risultati, tenere i collegamenti con i Capiufficio tributi dei Comuni, segnalare/risolvere le problematiche tecniche e operative, evidenziare le pratiche migliori per la diffusione; attuazione di una specifica attività formativa nell intero territorio regionale. periodica comunicazione pubblica (comunicati, conferenze stampe, pagina web dedicata) dei risultati della collaborazione e dei casi concreti di evasione 5

6 scoperti nei territori comunali, finalizzata a generare una identità competitiva nei comportamenti fiscali tra Comuni ed a rendere più tangibile per i cittadini il danno all equità causato dall evasione. Di seguito, si riporta una raccolta di casi di evasione scoperti grazie alle segnalazioni dei comuni. La scuola di musica A Bologna, un accesso congiunto di Agenzia delle entrate, polizia municipale e nucleo edilizia del comune ha scoperto una scuola di musica che, dietro la veste di associazione, svolgeva una vera e propria attività commerciale, con sale prova e di registrazione, aule per la danza e un auditorium, alle quali si accedeva senza esibire la tessera associativa. Contrariamente allo spirito associativo, non solo i corsi erano a pagamento, ma era prevista anche una penale nel caso di risoluzione del contratto da parte di un associato. Non vi era traccia di vita associativa, come confermato dalle dichiarazioni di alcuni associati, che hanno definito il rapporto con l associazione un rapporto di clientela a tutti gli effetti. Sulla base degli elementi raccolti l Agenzia delle entrate ha disconosciuto all associazione la natura di ente non commerciale e ha recuperato oltre 750mila euro di maggiore imponibile. La scuola di danza Una scuola di danza del bolognese si nascondeva dietro lo schermo di un associazione non commerciale. A dispetto della finalità sociale di «diffondere e propagandare la cultura della danza e del balletto», la scuola gestiva due sedi, tesserava circa 400 iscritti l anno e vantava ricavi annuali fino a 280mila euro. La natura commerciale dell attività non si limitava all offerta di corsi per adulti e bambini, ma comprendeva anche la vendita di divise (80 euro) e costumi (150 euro), il bar, i proventi della pubblicità e quelli delle quote associative. Un fiume di denaro che spesso finiva direttamente sul conto corrente del titolare. La scuola di cucina A Bologna una scuola di cucina, ufficialmente dedita alla diffusione della cultura eno-gastronomica, oltre ai corrispettivi per le singole lezioni (sulla carta 5 euro, in 6

7 realtà dai 40 ai 60) svolgeva anche attività di catering: l importo complessivo recuperato a tassazione è stato di 136mila euro. Il baby parking Altro caso accertato è stato quello di un baby parking che, sotto la veste di associazione senza scopo di lucro, forniva i servizi di un vero asilo nido, senza le necessarie autorizzazioni e totalmente in nero. Con la quota di 700 euro il mese i soci del circolo (bambini di età compresa tra 1 e 3 anni) avevano assicurata la permanenza giornaliera, con la cifra supplementare di 6 euro al giorno pranzavano e con l aggiunta di qualche centinaio di euro potevano anche organizzare le feste di compleanno. È stato così recuperato un imponibile di 214mila euro. Le finte associazioni sportive Una segnalazione del Comune di Soliera (MO) ha consentito di individuare un ente che, dietro lo schermo di associazione sportiva dilettantistica, organizzava gare di rally. La presunta vita associativa andava ben oltre i soli tre associati: l organizzazione, infatti, non solo incassava le quote d iscrizione alle gare da parte degli aspiranti rallisti, ma vendeva anche gli spazi pubblicitari e i titoli d ingresso per gli spettatori, il tutto all insaputa del CONI e del Fisco. L imponibile recuperato ha superato i 330mila euro. Tra le numerose attività commerciali (ad es. noleggio campi da tennis e calcetto, commercio di articoli sportivi, centri massaggi e palestre) che si travestono da Associazioni Sportive Dilettantistiche (ASD) per fruire del regime fiscale molto agevolato a queste riservato, si segnala il caso di un agriturismo del bolognese. L Ufficio commercio di un comune ha riscontrato che l associazione svolgeva, senza le necessarie autorizzazioni, attività ristorative/agrituristiche e organizzava ricevimenti per cerimonie. L unico associato era il cliente che richiedeva il servizio. Né l associazione, né le persone che la gestivano hanno mai presentato una dichiarazione fiscale. L imponibile recuperato dalle finte associazioni ha superato i 500mila euro. Ricavi incoerenti Grazie alle informazioni fornite dall Ufficio Polizia Mortuaria del Comune di Bologna, sono stati svolti accertamenti su due ditte di onoranze funebri della città. 7

8 L analisi della redditività delle due imprese ha evidenziato una forte differenza tra i ricavi dichiarati e gli utili, con uno scarto medio di oltre euro In un caso, a fronte di ricavi per quasi 160mila euro, è stata indicata una perdita di esercizio di 56 euro. Plusvalenze immobiliari Una segnalazione del Comune di Sala Bolognese ha permesso all Agenzia delle Entrate di accertare una plusvalenza di oltre 420mila euro, derivante dalla cessione di un area edificabile mascherata da compravendita di immobile. La cessione principale ufficialmente riguardava un rudere da demolire (il cui valore, compreso anche il terreno circostante, non arrivava a 100mila euro). In realtà l oggetto della vendita era la capacità edificatoria del terreno, che ha consentito la costruzione di un nuovo edificio da cui sono stati ricavati 16 appartamenti e 24 garage. Un comune del modenese ha segnalato il conferimento di un immobile, gravato da un mutuo appositamente acceso, a una società costituita ad hoc, e la successiva cessione della partecipazione. In questo modo il soggetto beneficiario ha ottenuto la piena disponibilità dell immobile, versando però l imposta di registro su una base imponibile abbattuta (il valore delle quote societarie e non quello dell immobile), con un risparmio d imposta di oltre 250mila euro. Fabbricati fantasma e affitti in nero. A Cento il comune ha segnalato un proprietario di 8 fabbricati (tra cui uno concesso in affitto a una profumeria) e 16 terreni, che dal 2002 non presentava più la dichiarazione dei redditi. Le successive indagini dell Agenzia delle Entrate hanno recuperato redditi di locazione non dichiarati, dall anno d imposta 2004, per circa 50mila euro l anno. Per risalire ai soggetti si è fatto ricorso alle banche dati TARSU/TIA e a quelle delle utenze elettriche e del gas. Da Sassuolo, la segnalazione di un settantenne che ha nascosto al Fisco ben 23 immobili ed oltre 200mila euro di affitti in nero. Finta residenza all estero Una segnalazione del Comune di Carpi ha riguardato una contribuente, formalmente residente in Germania dal 1996, che era in realtà ancora residente in Italia. 8

9 Gli elementi raccolti non lasciano dubbi sulla residenza di fatto in Italia: il coniuge risiedeva in Italia insieme ai due figli minorenni, che frequentavano regolarmente la scuola dell obbligo; la contribuente aveva costituito nel 2005, insieme al coniuge, una società in Italia e aveva acquistato nel 2006, sempre insieme al coniuge, un immobile a Rimini; l immobile in cui risiedevano coniuge e figli era di proprietà esclusiva della contribuente, alla quale risultavano peraltro intestate tutte le utenze. L Agenzia ha così accertato un imponibile di oltre euro, tenuto ben nascosto fino a quando il Comune non ha incrociato l iscrizione all AIRE con gli elementi raccolti a suo carico attraverso l attività amministrativa degli uffici comunali. Finti poveri A Marano sul Panaro (MO) sono finiti sotto la lente del redditometro due coniugi, segnalati dal Comune sulla base di alcuni indicatori sospetti. I due, infatti, avevano effettuato alcuni investimenti immobiliari, sia singolarmente che in solido. Il marito, inoltre, aveva stipulato un contratto di leasing, con versamento di un maxicanone iniziale di 90mila euro, per un imbarcazione da diporto a motore. Il maggior imponibile accertato per gli anni d imposta 2005 e 2006, pari a 150mila euro, ha determinato una maggiore imposta di 52mila euro. A Reggio Emilia, un soggetto proprietario, tra l altro, di un Aston Martin coupé, multato per un infrazione al Codice della strada, ha dato l avvio a un indagine che ha portato a scoprire una finta residenza al largo della Scozia e un conto milionario aperto in una banca svizzera. Chiuso l accertamento per il 2006 con un maggior imponibile pari a euro a fronte di euro dichiarati. 9