LA PARTECIPAZIONE DEI COMUNI

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1 LA PARTECIPAZIONE DEI COMUNI ALL ACCERTAMENTO DEI TRIBUTI ERARIALI 1 di Antonino Gentile (Direttore Regionale Agenzia delle Entrate Emilia-Romagna) 17 novembre 2010 Gli articoli 25 e 26 della legge delega n. 42 del 2009 sul federalismo fiscale prescrivono, fra i principi ed i criteri direttivi che devono ispirare i decreti delegati attuativi del federalismo, una forte collaborazione fra Stato, Regioni ed Enti locali per le attività di contrasto all evasione ed attribuiscono alle Direzioni Regionali dell Agenzia delle Entrate il ruolo di centro nel nuovo sistema gestionale dei tributi erariali e locali. L entrata in vigore delle nuove norme di attuazione del prelievo in chiave federale non costituisce, però, una sorta di nuova frontiera. Il nostro ordinamento prevede già una disposizione del procedimento di accertamento dei tributi erariali che anticipa le indicazioni gestionali e di premialità della legge delega sul federalismo fiscale. E l art. 1 del d.l. n. 203/05 che incentiva la partecipazione dei Comuni all azione di contrasto all evasione dei tributi erariali diretti ed indiretti, con il riconoscimento di una quota pari al 33% delle maggiori somme riscosse a titolo definitivo a seguito di segnalazioni qualificate di elementi evasivi ed elusivi all Agenzia delle Entrate. È proprio per il suo carattere anticipatorio degli scenari futuri che il successo della partecipazione dei Comuni all accertamento dei tributi erariali può rappresentare la cartina di tornasole delle prospettive di successo del processo di federalismo fiscale in corso 1 Testo della relazione presentata al Convegno Il territorio fiscale. Livelli di governo nell attuazione dei tributi, organizzato dall Agenzia delle Entrate dell Emilia-Romagna, dalla Scuola Superiore di Alti Studi Tributari dell Università di Bologna e dall Anci Emilia- Romagna, tenutosi a Bologna il 16 giugno federalismi.it n.21/2010

2 nel Paese. L efficacia della partnership fra Comuni e Agenzia delle Entrate presuppone, infatti, la presenza di due fattori chiave per un buon fisco federale: a) la capacità delle strutture amministrative degli Enti locali di gestire una maggiore autonomia tributaria, agendo in una logica unitaria e d integrazione tra i diversi settori di attività dei Comuni; b) la capacità che i diversi attori della fiscalità facciano sistema. Bisogna, allora, diffondere una cultura di buona amministrazione. Mentre il governo centrale affronta il riassetto della finanza pubblica e del sistema tributario, i governi locali debbono portarsi avanti, attuando scelte organizzative e tecniche di governance del territorio fiscale già oggi possibili. In assenza di strutture capaci di assecondare l applicazione dell autonomia tributaria, si corre il rischio che la leva fiscale si riduca alla manovra delle aliquote e non si ampli la base imponibile, con sofferenza degli equilibri e della flessibilità di bilancio. Che questo sia un timore fondato lo dimostrano le analisi della Corte dei Conti. Le relazioni sui consuntivi degli Enti locali evidenziano che gli squilibri di gettito tra le diverse aree del Paese non dipendono dalla sola differente distribuzione territoriale delle basi imponibili ma, anche, dalla scarsa capacità dell ente impositore nell accertare e riscuotere i tributi. L idea di questo convegno è nata dall esigenza di dare un segnale di concretezza agli Enti impositori ed ai cittadini e dare voce a coloro che hanno già attivato dei percorsi concreti di governance del territorio fiscale. Per poter vincere la scommessa dell alleanza Agenzia Entrate e Comuni, l Agenzia delle Entrate dell Emilia Romagna ha messo in atto sinergie operative fra i diversi attori coinvolti: sottoscrizione di un accordo quadro con Anci - Emilia Romagna per individuare modalità e strumenti in grado di favorire, nel più breve tempo possibile, la concreta partecipazione dei Comuni al recupero dell evasione dei tributi erariali. E stata prevista una forma di adesione semplificata dei singoli Comuni all accordo quadro tramite l invio di una lettera di adesione; creazione di una task force congiunta con l Anci con lo scopo individuare programmi locali di recupero dell evasione, fornire istruzioni operative ai Comuni, elaborare check list per la raccolta dei dati e la predisposizione delle segnalazioni da inviare all Agenzia delle Entrate, aggiornare e standardizzare le metodologie di intervento dei funzionari comunali; diffusione di chiari e ben individuati percorsi investigativi, attraverso la predisposizione di un guida operativa che contiene le indicazioni, distinte per gli ambiti di 2

3 collaborazione individuati dal provvedimento del direttore dell Agenzia del 3 dicembre 2007 (commercio e professioni, urbanistica e territorio, proprietà edilizie e patrimonio immobiliare, residenze fittizie all estero, disponibilità di beni indicativi di capacità contributiva), utili a produrre segnalazioni direttamente utilizzabili ai fini di un accertamento. Si riportano alcune indicazioni operative distinte per tipologia di attività: o lavori edili. Porre attenzione alle autorizzazioni all occupazione di suolo pubblico rilasciate, specie per i piccoli lavori edili, al condominio o al proprietario dell abitazione anziché alla ditta esecutrice (che dietro lo schermo del richiedente potrebbe eseguire più facilmente i lavori in nero). In sede di verifica della Polizia locale in un cantiere edile, rilevare l effettiva ditta esecutrice dei lavori, al fine di individuare eventuali subappalti in nero. o Bed and breakfast. In occasione del sopralluogo che gli addetti del Comune o la Polizia locale possono effettuare per la verifica dei presupposti amministrativi, riscontrare se l attività è svolta in modo abituale e con organizzazione professionale, anche se per periodi, al fine dell inquadramento del reddito tra quelli d impresa e l assoggettamento ad Iva delle prestazioni. o Enti non commerciali. In sede di verifica del diritto alle agevolazioni Ici per gli enti non commerciali, il Comune può riscontrare attività di bar e ristorazione gestite sotto forma di club o di associazioni culturali oppure vendite di articoli sportivi effettuate da associazioni sportive dilettantistiche o, ancora, associazioni sportive dilettantistiche che danno in uso campi da tennis o da calcetto ad utenti non associati dietro pagamento di un corrispettivo. o Cessione di aree fabbricabili. In collaborazione con l Ufficio tecnico e la Polizia locale, l Ufficio tributi può rilevare cessioni di aree fabbricabili simulate come cessioni di terreni agricoli (anche se previsti come edificabili nel Piano Strutturale Comunale) o come cessioni di fabbricati grezzi oppure come cessioni di quote societarie. Tra le tecniche elusive più frequenti per nascondere la cessione di un area edificabile, si segnala il caso in cui il proprietario del terreno stipuli una convenzione con il Comune; successivamente, dopo aver attivato una partita Iva ed aver assunto la qualifica di imprenditore, il soggetto stipula un contratto per la costruzione del fabbricato sul terreno di sua proprietà con una impresa di costruzioni. L impresa di costruzioni emette fattura per l esecuzione del grezzo verso il proprietario del terreno ed immediatamente dopo quest ultimo, divenuto imprenditore, stipula atto di vendita con la stessa impresa di costruzioni. Nell atto il bene ceduto è descritto come fabbricato grezzo ed indicato 3

4 catastalmente con il codice F3-in costruzione. L Ufficio tributi può facilmente accorgersi di tale fenomeno attraverso i DOCFA che riceve mensilmente. Difatti, se a poca distanza dall accatastamento di un fabbricato in corso di costruzione avviene la vendita dello stesso, il Comune può, attraverso verifiche effettuate dall Ufficio tecnico e dalla PM, accertare lo stato di avanzamento dei lavori per verificare il reale oggetto della compravendita. Un altra tecnica elusiva piuttosto diffusa consiste nella costituzione di una società, nel conferimento alla società del terreno edificabile gravato da un mutuo ipotecario, acceso per la quasi totalità del valore del terreno. Successivamente il proprietario dell immobile, che ha già incamerato l importo erogato dall Istituto di credito (che rappresenta il reale corrispettivo per la cessione dell area edificabile), divenuto titolare di una quota della società, trasferisce le partecipazioni a chi effettivamente doveva acquistare la disponibilità materiale e giuridica dell immobile. Il mutuo acceso, a seguito della stipula dell atto (conferimento), viene stornato dall Istituto Bancario a carico del conferitario. attuazione di una specifica attività formativa congiunta, utilizzando docenti scelti tra funzionari dei Comuni e dell Agenzia delle Entrate, nell intero territorio regionale; organizzazione di una rete di funzionari presso ogni direzione provinciale dell Agenzia delle Entrate, allo scopo di seguire lo sviluppo delle attività accertative, monitorare i risultati, tenere i collegamenti con i capiufficio tributi dei Comuni, segnalare/risolvere le problematiche tecniche e operative, evidenziare le pratiche migliori per la diffusione. La strada del confronto e della condivisione di percorsi che definiscono, a livello locale, azioni integrate di contrasto all evasione è risultata vincente. Lo dimostra questa prima esperienza dell Emilia Romagna. L attenzione deve, però, essere costante perché la fase di start-up necessario affinché il sistema si strutturi e si consolidi è fra le più difficili. Qui di seguito si rappresentano i risultati aggiornati al 30 settembre 2010 della collaborazione fra i Comuni dell Emilia Romagna e l Agenzia delle Entrate. I risultati appaiono ancora più positivi se si tiene conto che le segnalazioni di comportamenti elusivievasivi da parte dei Comuni hanno preso avvio dal mese di luglio 2009 a seguito della predisposizione della guida operativa e dell organizzazione di incontri formativi. Le segnalazioni complessive sono state Sono state chiuse con accertamento 973 posizioni. I recuperi sono stati pari a di imponibile, con una maggiore imposta accertata di e già riscossa di

5 Le segnalazioni hanno riguardato, per la percentuale maggiore (70%), la proprietà edilizia (n ). Seguono i beni indicativi di capacità contributiva (n. 937) pari al 15% delle segnalazioni totali. 5

6 Gli ambiti di collaborazione più proficui si sono rivelati quello dell urbanistica e territorio con recuperi pari (38% del totale) e quello dei beni indicativi di capacità contributiva con recuperi pari a (41% del totale). La comparazione tra maggiore imposta accertata e numero di segnalazioni rafforza l indicazione di puntare a sinergie tra ufficio tributi e settore urbanistico e territorio del Comune. 6

7 Si sintetizzano, in conclusione, alcune delle fattispecie accertate. i fantasma Fabbricat Imponibile I Comuni hanno segnalato centinaia di immobili non dichiarati, comprese ville di lusso mascherate da fabbricati rurali. Tra gli altri, è stato scoperto un evasore totale possessore di oltre 40 immobili non dichiarati, molti dei quali affittati in nero. aree Cessioni di fabbricabili mascherate Imponibile È frequente che il trasferimento di terreni a scopo edificatori sia mascherato da cessione di fabbricato (tipicamente ruderi da demolire), di terreni agricoli o di quote societarie. La collaborazione con i Comuni e in particolare con l Ufficio tecnico e la Polizia Municipale ha consentito di evidenziare numerose cessioni di questo tipo. Finti enti non commerciali Imponibile Esempi a) L Ufficio commercio di un Comune del bolognese ha riscontrato che un associazione sportiva dilettantistica svolgeva, senza le necessarie autorizzazioni, attività ristorative/agrituristiche ed organizzava ricevimenti per cerimonie, associando all ASD unicamente il cliente che richiedeva il servizio. A fronte di tali attività, né l ASD né le persone che la gestivano hanno mai presentato una dichiarazione fiscale. b) Durante le ordinarie attività di presidio del territorio, i vigili urbani di un 7

8 comune della provincia di Ferrara hanno scoperto che un circolo culturale svolgeva l attività di un vero e proprio ristorante. c) Un baby parking, sotto le mentite spoglie di associazione senza scopo di lucro, forniva i servizi di un vero asilo nido, senza le necessarie autorizzazioni e totalmente in nero. Con la quota di 700 euro al mese i soci del circolo (bambini di età compresa tra 1 e 3 anni) avevano assicurata la permanenza giornaliera, con la cifra supplementare di 6 euro al giorno pranzavano e con l aggiunta di qualche centinaio di euro potevano anche organizzare le feste di compleanno. 8