RELAZIONE ORALE PER L UDIENZA DI PARIFICAZIONE. Il rendiconto generale della Regione siciliana per l esercizio finanziario 2009

Transcript

1 RELAZIONE ORALE PER L UDIENZA DI PARIFICAZIONE Il rendiconto generale della Regione siciliana per l esercizio finanziario 2009 Il rendiconto generale per l esercizio finanziario 2009 registra saldi positivi nella gestione di competenza, a differenza dell esercizio precedente, quando la gestione finanziaria era stata fortemente condizionata dall anticipazione pari a milioni di euro concessa dal Ministero dell economia e delle finanze per la chiusura delle operazioni finanziarie intraprese a copertura di deficit sanitari. Esiti positivi nel 2009 anche a raffronto dei dati emersi nel quadriennio e con le stesse previsioni effettuate dal Governo regionale in sede di legge finanziaria per l esercizio In particolare, la differenza tra entrate e spese finali ha contabilizzato un saldo netto da impiegare pari a milioni di euro, risultato positivo che non si registrava dal Anche l esito della gestione di competenza ha contabilizzato un saldo positivo di milioni di euro, circostanza che non si registrava dal Entrambi i su indicati saldi registrano peraltro valori negativi a livello di cassa, per 78 e 290 milioni di euro. Saldo positivo in termini sia di competenza che di cassa è quello del risparmio pubblico che, dopo un biennio di segno opposto, indica una rinnovata propensione a destinare risorse correnti a spese d investimento. Al complesso degli indicati risultati d insieme ha, però, concorso in via eccezionale la gestione in conto capitale con un valore di milioni di euro. A riguardo, vanno prospetticamente segnalate le esigenze di attivazione di azioni intese a interventi cofinanziati dalla UE e dallo 1

2 Stato che nei prossimi anni potrebbero annullare il contributo positivo registrato dai relativi fondi nel I dati di rendiconto fanno registrare al 31 dicembre 2009 un avanzo di amministrazione milioni di euro, di cui milioni relativi a fondi con destinazione vincolata e 566 milioni su fondi non vincolati. Il notevole incremento dell avanzo complessivo, pari a milioni di euro, rispetto al risultato 2008 è da imputare al combinato effetto della contrazione dell avanzo non vincolato e dell aumento della quota ascrivibile ai fondi a destinazione vincolata; questo da attribuire principalmente all accertamento nel 2009 delle risorse dell Unione Europea e dello Stato a titolo di cofinanziamento dei Programmi Operativi regionali L indebitamento regionale Il residuo debito complessivo della Regione siciliana al 31 dicembre 2009 è pari a milioni di euro di cui milioni a proprio carico e la restante parte di 429 milioni rimborsata dallo Stato, anche se formalmente a carico della Regione. Lo stock del debito della Regione si attesta su un livello di poco inferiore a quello del 2008, esercizio nel quale si era invece registrato un notevole incremento per effetto della sottoscrizione del prestito trentennale di milioni di euro con il Ministero dell economia e delle finanze per il settore sanitario, cui hanno fatto seguito richieste di erogazione per milioni di euro. Nel 2009 la Regione non ha assunto ulteriori debiti. Infatti non è stato attivato il mutuo di 480 milioni di euro, contratto nel 2008 con la Cassa depositi e prestiti, autorizzato dalla legge regionale 6 febbraio 2008 n.1, né si è fatto ricorso alle altre operazioni finanziarie previste dalla legge regionale 14 maggio 2009, n. 6. Le posizioni in ammortamento direttamente a carico della Regione al 31 dicembre 2009, distinte per ente creditore, sono così composte: finanziamenti presso la Cassa Depositi e Prestiti per 875 milioni di euro, 2

3 prestiti obbligazionari per 381 milioni, mutui contratti con la Banca europea degli investimenti per 369 milioni e un mutuo contratto con il Ministero dell Economia attualmente pari a milioni. Le posizioni debitorie invece a carico dello Stato sono costituite da mutui della Cassa Depositi e Prestiti per 233 milioni e da mutui contratti con istituti bancari per 196 milioni. Complessivamente la vita media del debito residuo, a chiusura d esercizio, è pari a 13 anni. I dati di rendiconto 2009 mostrano che l ammontare del costo sopportato dalla Regione per il rimborso dei prestiti a medio e lungo termine è stato pari a 472 milioni di euro, di cui 201 milioni per il rimborso della quota capitale e 271 milioni a titolo di interessi. La spesa complessiva per il rimborso prestiti e interessi sulle operazioni in corso di ammortamento nel 2009 segna un sensibile aumento rispetto a quella del 2008 dovuto principalmente all incremento della spesa per interessi a fronte del citato prestito contratto nel 2008 con il Ministero dell Economia. La gestione attiva del debito, intrapresa dalla Regione nel 2005 con successiva rimodulazione nel 2007, ha fatto sì che le operazioni di finanza derivata assistano oggi il 29,6% circa del debito a carico della Regione. Al riguardo va segnalato che negli ultimi due esercizi la Regione non ha fatto ricorso ad alcuna nuova operazione di ristrutturazione del debito. Attualmente sono in corso cinque operazioni in derivati, di cui tre a fronte di mutui contratti con la Cassa depositi e prestiti e due relative alle emissioni obbligazionarie regionali di tipo bullet denominate Archimede e Pirandello. A garanzia della restituzione del capitale alla scadenza si è fatto ricorso in entrambi i casi alla costituzione di un fondo di ammortamento (sinking fund). Nel 2007, sulla base dell impegno assunto con l accordo sul Piano di rientro della sanità, la Regione ha proceduto a rinegoziare gli indicati sinking fund con la Royal Bank of Scotland. 3

4 Fino al 2007 lo scambio dei flussi finanziari ha assicurato alla Regione un differenziale positivo. Nel 2008 e nel 2009 si registrano invece, su alcune operazioni, differenziali negativi. Tuttavia la lettura dei dati riferiti all intero quinquennio evidenzia che il beneficio complessivo sinora ottenuto dalla Regione è superiore allo svantaggio registratosi negli ultimi due esercizi. La spesa per il personale I dati relativi agli impegni per gli oneri del personale a tempo indeterminato e determinato, effettuati nel periodo , così come quelli relativi alle retribuzioni medie pro capite del periodo, mostrano una spesa per il trattamento economico fondamentale per quasi il 90 % della retribuzione, che subisce nel quadriennio variazioni in aumento; ulteriori incrementi si registrano nel Gli emolumenti relativi alla retribuzione variabile evidenziano invece nel 2009 un decremento significativo, dopo il trend di crescita registratosi fino al Tra i fattori che hanno determinato l evidenziato aumento di spesa vanno menzionati: - il notevole ampliamento, a decorrere dal 1 gennaio 2006, del numero dei dipendenti a tempo determinato; - i rinnovi contrattuali relativi al personale dirigenziale e non dirigenziale del comparto, con oneri evidenziati dalla Corte, sia in sede di giudizio di certificazione, che in occasione del referto all Assemblea regionale siciliana anche superiori a quelli garantiti a livello nazionale alla generalità dei dipendenti in servizio presso altre amministrazioni pubbliche; - l aumento delle risorse stanziate per il pagamento delle retribuzioni di posizione e di risultato del personale dirigenziale a seguito dell intervenuto incremento del numero degli uffici di massima 4

5 dimensione e delle strutture intermedie registratosi nel periodo antecedente la costituzione dell apposito fondo; - l incremento delle risorse destinate al trattamento accessorio del personale a tempo determinato; - gli interventi normativi succedutisi nel tempo con incidenze sull aggregato di spesa in esame prevedendo o estendendo indennità al di fuori delle previsioni contrattuali. I su indicati costi rappresentano un peso percentuale sul totale delle spese correnti pari al 6,9 % che ascende al 15,5 % al netto delle spese per l assistenza sanitaria. La dotazione organica contenuta all art. 51, comma 3, della finanziaria regionale 2010 prevede significativi incrementi delle unità di personale rispetto agli organici stabiliti dalla legge regionale 28 ottobre 1985, n. 41. Quanto alla spesa previdenziale, nonostante la riforma del 2004, anche nell esercizio trascorso si è registrato un incremento dei costi. La Corte sin dall esercizio 2003 non ha mancato di evidenziare i limitati benefici apportati dall armonizzazione dell assetto pensionistico regionale con quello statale. La riforma introdotta, infatti, ha modificato i requisiti per il collocamento a riposo, consentendo di ridurre i flussi in uscita, ma non ha inciso significativamente, almeno nel breve e medio periodo, sulla misura delle prestazioni erogate. Criticità emergono in relazione alle modalità di calcolo dei trattamenti di fine servizio non correlati al percorso professionale e riferito all ultima retribuzione in godimento. Preoccupazioni destano infine quei meccanismi che consentono di anticipare il conseguimento del trattamento di quiescenza. Il Patto di stabilità 5

6 I dati di rendiconto evidenziano il sostanziale rispetto da parte della Regione degli obblighi assunti con il patto di stabilità. Vi ha contribuito, oltre l attività di indirizzo e di monitoraggio della Ragioneria generale della Regione, anche le specifiche operazioni di tesoreria in chiusura di esercizio, che hanno peraltro determinato riflessi negativi in termini di postergazione dei pagamenti. Al pari di quanto avvenuto negli esercizi precedenti, anche nel corrente anno si registra un ritardo nella sottoscrizione dell intesa sul Patto con il rischio della applicazione delle più severe regole fissate per le regioni a statuto ordinario rinunciando così a valorizzare le prerogative e le peculiarità proprie della Regione siciliana. Si evidenzia un notevole divario tra i livelli di spesa fissati in sede previsionale 2010 ed i limiti stabiliti in materia di Patto di stabilità che inducono a ritenere necessarie l adozione di misure strutturali di riduzione della spesa, specie di parte corrente. La gestione dei fondi comunitari e del programma attuativo Fas In merito alla chiusura del Programma operativo regionale , a seguito dell autorizzazione della Commissione Europea di prorogare fino al 30 giugno 2009 il termine finale di ammissibilità dei progetti co-finanziati dall Unione Europea, si registra il rinvio al 30 settembre 2010 della rendicontazione finale del POR. Ciò ha comportato, da una parte la sovrapposizione della fase di completamento della vecchia programmazione con l avvio della nuova, dall altra, la non definitività dei dati inerenti il POR. I dati statistici regionali evidenziano un apprezzabile livello di attuazione che si attesta, al 31 dicembre 2009, al 101,2% del costo programmato complessivo, essendo stati spesi in valore assoluto oltre 8 miliardi di euro, a fronte di poco più di 10 miliardi di euro di impegni 6

7 giuridicamente vincolanti assunti entro tale data. Dette valutazioni non tengono conto peraltro dell impatto e dei risultati di performance che hanno manifestato sensibili disomogeneità per effetto di politiche frammentate e non sempre correlate ad un disegno organico. Particolarmente critico è il fenomeno della spesa irregolare sui fondi strutturali la cui complessiva quantificazione verrà definitivamente accertata in sede di rendicontazione. Le criticità di maggior impatto ineriscono al sistema di aggiudicazione degli appalti di lavori al di sotto della soglia comunitaria, ritenuto dalla Unione Europea contrastante con le regole di libera concorrenza, con rischio di procedura di infrazione ed eventuali revoche dei finanziamenti afferenti la nuova programmazione. Relativamente al ciclo di programmazione , la definizione di un approccio unitario per le politiche di coesione è stata recepita nel Quadro Strategico Nazionale con il vincolo per le Regioni di definire un documento unitario di programmazione strategico-operativa. Il Documento Unitario di Programmazione per la Regione siciliana, elaborato dal competente Dipartimento della programmazione, è stato condiviso dalla Giunta regionale alla fine del 2009 ed è attualmente all esame dell Assemblea Regionale Siciliana. Il complesso delle risorse disponibili per la politica regionale unitaria ammonta a circa 15,3 miliardi di euro, di cui 5,6 miliardi di provenienza comunitaria, 8,3 miliardi provenienti da finanziamenti nazionali e 1,4 miliardi a carico del bilancio regionale. A tali fonti finanziarie si sommano le risorse comunitarie dei Programmi operativi nazionali (Pon e Poin), le risorse Fas a titolarità nazionale e i Programmi dell Obiettivo cooperazione territoriale europea. Nell esercizio 2009 è stata avviata la spesa in esecuzione dei programmi operativi concernenti il Fondo europeo di sviluppo regionale e il Fondo sociale nonché del Programma di sviluppo rurale per la Sicilia. Per il Fondo europeo di sviluppo regionale, a fronte di una dotazione di milioni di euro, gli impegni di spesa sono stati pari al 10,1 % 7

8 del dato programmato mentre i pagamenti sono stati poco più del 6 % del totale. Nonostante tali andamenti con la domanda di pagamento intermedia risulta certificato nel 2009 un importo tale da superare la soglia del disimpegno automatico; un traguardo conseguito in presenza di eccezionali circostanze difficilmente replicabili in futuro. Relativamente al Fondo sociale europeo, la cui dotazione complessiva è pari a milioni di euro, nel corso del 2009 si è provveduto all emanazione di numerosi bandi di gara ed avvisi pubblici che nel presente esercizio dovrebbero attivare risorse per circa 1 milione di euro. I dati di monitoraggio al 31 dicembre 2009 espongono una attivazione della spesa di poco più del 2 % del costo totale del programma operativo, al di sotto della media nazionale a livello sia d impegni sia di pagamenti. Il Programma di Sviluppo Rurale (PSR) per il periodo , con dotazione complessiva di milioni di euro, è destinato a mobilitare nei prossimi esercizi risorse per circa 949 milioni di euro. Lo stato di attuazione finanziaria del Programma mette in evidenza a fine 2009 un tasso di pagamenti complessivi sul costo programmato pari all 11,4% quasi totalmente concentrato su un unico asse. La contemporanea gestione di diversi strumenti si è rivelata più gravosa del prevedibile atteso che la chiusura del POR ha finito per distogliere le Amministrazioni dagli adempimenti necessari per l avvio del nuovo ciclo. Le incertezze legate al processo di riorganizzazione interna delle strutture regionali hanno inoltre ritardato l avvio della programmazione operativa. L attuazione degli interventi della politica nazionale aggiuntiva è realizzata attraverso la definizione del Programma Attuativo Regionale (PAR), definitivamente approvato dalla Giunta regionale il 12 agosto Gli atti e i provvedimenti derivanti dall attuazione dei Fondi FAS per il 8

9 periodo di programmazione , su richiesta del Presidente della Regione sono assoggettati a controllo preventivo di legittimità della Sezione di controllo di questa Corte. L organizzazione dell Amministrazione regionale Nel corso del 2009 atto significativo in materia di organizzazione degli apparati regionali è stato il regolamento di attuazione del titolo secondo della legge regionale di riorganizzazione n. 19 del Il decreto presidenziale n. 12 del dicembre 2009, oltre a disciplinare le funzioni dei nuovi dipartimenti regionali, ridottisi numericamente a ventotto a decorrere dal primo gennaio del 2010, ha individuato il numero delle strutture intermedie riferite ai singoli dipartimenti illustrandone sinteticamente le competenze. Il numero complessivo di tali strutture è ora pari a 456 unità, di cui 61 aree e 395 servizi, mentre il numero massimo consentito dalla legge regionale n. 20 del 2003 è di 600 articolazioni organizzative (tra aree e servizi). Il citato regolamento ha inoltre previsto che il processo di riorganizzazione vada a regime dopo una prima fase transitoria, da completarsi al massimo entro il 30 giugno 2010, necessaria al trasferimento di funzioni dalle strutture intermedie preesistenti a quelle di nuova costituzione. Nel corso del 2009 i provvedimenti più rilevanti adottati in materia dalla Giunta di Governo hanno riguardato la nomina dei dirigenti preposti alle strutture di massima dimensione. Nei primi mesi del 2009 si è infatti proceduto allo spoil system conferendo trentadue incarichi di titolarità di ufficio di dirigente generale (di cui cinque incarichi ad interim). Nove dei dirigenti incaricati sono esterni all Amministrazione in quanto la legge generale di riorganizzazione ha aumentato il limite per la nomina di tali soggetti, dal precedente venti per cento al trenta per cento della dotazione organica. 9

10 In previsione dell entrata in vigore nel 2010 del titolo II della legge di riorganizzazione che ha ridotto il numero delle strutture di massima dimensione a 28, gli incarichi di dirigenza generale sono diminuiti di ugual numero. Di essi sempre nove sono stati destinati a soggetti esterni all Amministrazione regionale. La procedura di nomina dei dirigenti generali esterni ha incontrato notevoli difficoltà, sia per il numero dei soggetti esterni individuati, sia in relazione al possesso dei requisiti previsti nonché alla sussistenza di professionalità interne. Il percorso di riorganizzazione ha determinato ripetuti mutamenti organizzativi che hanno interessato sia l esercizio 2009, sia il corrente esercizio. Restano le criticità legate ai costi complessivi della riorganizzazione tenuto anche conto che per alcuni Uffici speciali si evidenziano duplicazioni con le nuove competenze assegnate ai Dipartimenti. La spesa sanitaria Il tasso di crescita della spesa sanitaria in Sicilia si è ridotto negli ultimi esercizi e i risultati gestionali si sono rivelati migliori rispetto agli anni precedenti. Il deficit sanitario registrato nel 2009 dal Tavolo tecnico ministeriale di 237 milioni di euro (298 milioni di euro al lordo delle poste non monetarie del conto economico) registra una riduzione di circa il 59% rispetto al dato di deficit 2007, pari a 572 milioni. Più evidente il confronto con il 2006 che, sulla base delle risultanze del Tavolo tecnico, esponeva un deficit di 932 milioni. A tale disavanzo, come pure a quelli registrati negli anni 2007 e 2008 è stata data totale copertura anche con lieve percentuale di avanzo secondo quanto registrato il 23 marzo 2010 dalla verifica annuale sull attuazione del Piano di rientro (Tavolo di verificazione degli adempimenti e Comitato per i LEA). 10

11 I costi presentano nel 2009, rispetto al 2008, un tasso di crescita (1,7%) inferiore a quello registrato a livello nazionale. Quanto ai ricavi, cresce nel 2009 il contributo regionale alla spesa sanitaria che la finanziaria nazionale 2007 ha fissato per il 2009 nella percentuale del 49,11 (47,05% nel 2008), passando dai milioni del 2008 ai milioni per il Il totale della spesa sanitaria rappresenta una componente significativa (45% circa) del totale complessivo della spesa regionale, quale risulta dai dati del rendiconto 2009, mentre del 54% è l incidenza della spesa sanitaria ordinaria sul totale delle spese correnti regionali. L analisi economica della spesa mostra la consistente incidenza del costo del personale sul costo complessivo (circa il 37% nel 2009) in lieve flessione rispetto al Preponderante è l incidenza del costo per il ruolo sanitario (80%). Cresce la spesa per beni e servizi. La spesa farmaceutica, territoriale ed ospedaliera, flette lievemente rispetto al 2008; i limiti fissati nel Piano di rientro risultano peraltro rispettati mentre resta superato il tetto complessivo del 16% stabilito dalla normativa nazionale. Forte riduzione si riscontra invece nella spesa per consulenze, intese in senso stretto (sanitarie e non sanitarie), con una flessione di circa il 14% rispetto al Il percorso di risanamento avviato dalla Regione siciliana ai fini dell attuazione degli obiettivi programmatici recati dal Piano di rientro, si è avvalso delle iniziative di riordino previste dalla legge regionale 14 aprile 2009 n. 5 fra cui figurano: accorpamento e riduzione delle Aziende (che da 29 passano a 17), revisione della rete ospedaliera con la chiusura di 43 presidi ospedalieri; disattivazione e riduzione di posti letto per acuti e post-acuti; razionalizzazione della rete delle strutture specialistiche. Resta, nei dati di preconsuntivo 2009, il notevole peso finanziario derivante dalle gestioni con gravi deficit, che rappresentano una notevole preoccupazione per gli equilibri di consolidato regionale: 11

12 l azienda sanitaria provinciale di Catania (ove sono confluite l Asl n. 3 di Catania e l Azienda ospedaliera Gravina di Caltagirone) con deficit 2009 pari a 89 milioni; l Azienda ospedaliera civico di Palermo (ora ARNAS civico) con deficit di 66 milioni; l Azienda provinciale di Messina (cui è confluita la Asl n. 5 di Messina) con deficit di 52 milioni. Gli stati patrimoniali degli enti sanitari segnalano la perdurante mole di debiti per ritardo nei pagamenti ai fornitori, oltre che per altre tipologie di indebitamento. Nel consolidamento dei dati a livello regionale, il debito complessivo degli enti sanitari ascende, nel 2008, a milioni di euro (1.599 milioni nei confronti dei fornitori ), in flessione rispetto al 2007, ma a metà anno 2009 cresce nuovamente (4.024 milioni di cui verso fornitori). Un esercizio di misurazione dell attività gestionale tramite indicatori di performance, mostra dati favorevoli in termini di degenza media, indice di occupazione per posti letto, riduzione dei ricoveri e del tasso di ospedalizzazione ma sconta basso indice di complessità delle prestazioni rese e prevalenza di ricoveri medici. Lo stato della finanza pubblica degli enti locali in Sicilia. L analisi dei dati finanziari relativi al rendiconto 2008 degli enti locali siciliani ha evidenziato un sistema di finanza locale di tipo spiccatamente derivato e connotato da elevate criticità. Il basso livello di autonomia tributaria e finanziaria degli enti locali dell Isola rivela una scarsa capacità di autofinanziamento della spesa corrente che trova compensazione in un alto grado di dipendenza erariale e regionale. La leggera flessione delle entrate tributarie del 2008 rispetto al 2007 trova riscontro soprattutto nell aumento dei trasferimenti erariali compensativi del minor gettito ICI a seguito dell esenzione delle unità immobiliari adibite ad abitazione principale. In una prospettiva di attuazione del federalismo fiscale, e dunque di progressiva valorizzazione delle entrate proprie, sussistono consistenti 12

13 margini di intervento con riferimento al recupero dell evasione tributaria, i cui valori pro capite sono eccessivamente distanti da quelli delle altre zone del Paese, pur in presenza di consistenti sacche di evasione accertate. Le entrate in conto capitale subiscono una forte flessione rispetto all anno precedente, a discapito degli investimenti, di per sé già compressi dagli elevati volumi di spesa corrente. La spesa per il personale, con un incidenza media del 42,1 % sul totale della spesa corrente costituisce il motivo principale della rigidità della spesa corrente dei comuni siciliani. L aggregazione dei risultati finanziari dell esercizio 2008 evidenzia consistenti avanzi di amministrazione fortemente influenzati da procedure di contabilizzazione di crediti, soprattutto di natura tributaria ed extratributaria, non ispirate a criteri prudenziali. L incremento dei volumi di residui attivi, confluendo in avanzo di amministrazione non vincolato, finisce spesso per fornire copertura finanziaria a nuove spese correnti, senza tuttavia trasformarsi in incassi effettivi, per via delle ridotte possibilità di riscossione. Tale fenomeno, nel tempo, ha creato forti squilibri di cassa, cui gli enti locali siciliani fanno fronte con onerose anticipazioni di tesoreria, il cui ammontare pro capite (euro 212,52), risulta quasi il quadruplo del corrispondente valore medio nazionale. Le diffuse situazioni di squilibrio, sia di competenza sia di cassa, costituiscono una delle principali cause dei debiti fuori bilancio, che nel 2008 ammontano a circa 105 milioni di euro. Tale importo si riferisce peraltro ai soli debiti riconosciuti, anche se particolare attenzione meritano soprattutto le passività in attesa di riconoscimento. 13