UNIVERSITA DEGLI STUDI DI PADOVA

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1 UNIVERSITA DEGLI STUDI DI PADOVA DIPARTIMENTO DI SCIENZE ECONOMICHE ED AZIENDALI M.FANNO CORSO DI LAUREA IN ECONOMIA E MANAGEMENT PROVA FINALE LA TASSAZIONE SUL PATRIMONIO IMMOBILIARE IN ITALIA: LA NUOVA IMU E LE SUE CRITICITA. RELATORE: CH.MO PROF. MANENTI FABIO MARIA LAUREANDO/A: MARCELLAN EVA MATRICOLA N ANNO ACCADEMICO

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3 Ai miei genitori, che mi hanno permesso di arrivare sin qua. 3

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5 Indice Introduzione. 7 L imposta patrimoniale La tassazione sugli immobili nel resto d Europa L imposta municipale propria (IMU) Le criticità dell attuale sistema Conclusione Bibliografia.41 5

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7 Introduzione All imposizione patrimoniale è sempre stato affidato, nella storia, un ruolo di primo piano; negli ultimi anni, è stato caldo argomento di discussione, soprattutto per quanto riguarda la manovra varata dal Governo Monti nel dicembre del , dopo essere stata fortemente ridimensionata all inizio dello stesso, fino alla parziale sospensione nello scorso Maggio con il nuovo Governo in carica 2. Infatti, la reintroduzione della tassazione sul patrimonio nel 2011 ha portato a numerose discussioni e controversie fra i diversi partiti politici, diventando addirittura una discriminante per l elezione del nuovo Governo nel Febbraio L imposta patrimoniale è infatti uno dei tributi più antichi ed anche uno di quelli più efficaci; essendo applicata sulla ricchezza patrimoniale di un contribuente, questa imposta consente un accertamento fiscale molto semplice ed a basso costo: un contribuente può occultare un reddito sperando di non essere scoperto, ma è più difficile che riesca a nascondere la proprietà di un immobile o di un conto corrente bancario. Durante la mia esperienza di stage (Aprile Giugno 2013) presso l Ufficio Tributi del Comune di Campodarsego, dove risiedo, mi sono trovata a dover rispondere alle domande e alle critiche che i contribuenti presentavano ogni giorno nei confronti della nuova Imposta Municipale Propria, percepita dai cittadini come un imposta ingiusta, che pesa soprattutto sulle fasce della popolazione più in difficoltà, già gravate dai notevoli disagi portati dalla crisi economica. I cittadini, presentandosi presso gli sportelli dell Ufficio per richiedere i conteggi dell imposta da versare, lamentavano soprattutto il fatto che esistono reali differenze fra le aliquote approvate dai diversi Comuni anche delle stessa zona, tali che contribuenti in possesso di immobili 1 La nuova imposta sul patrimonio immobiliare è stata introdotta dal 4 Governo Berlusconi nel Marzo del 2011 con vigenza dal 2014 per gli immobili diversi dall abitazione principale; è stata poi agglomerata nel decreto Salva Italia del Governo Monti a Dicembre dello stesso anno. 2 Decreto Legge 21 Maggio 2013, n

8 pressoché uguali ma situati in Comuni differenti, si trovano a carico un imposta diversa e ciò dovuto principalmente al fatto che il Catasto non è aggiornato; i cittadini poi, anche imprenditori che si trovano in un momento di forte difficoltà, sostenevano che la re-introduzione dell IMU, sia stata la causa del blocco delle compravendite di case nel mercato immobiliare; nei due mesi di stage, posso perciò dire che ho registrato una forte insoddisfazione della popolazione per quanto riguarda questa imposta, aumentata ulteriormente nel mese di Maggio, quando la situazione sulla sua eventuale sospensione non era per niente chiara 3. In quest analisi, procedo illustrando in principio cos è un imposta patrimoniale e su cosa incide, analizzando in breve quali sono le imposte che colpiscono il patrimonio oggi in Italia, focalizzando maggiormente l attenzione su quelle che colpiscono i patrimoni immobiliari. In seguito, si vuole dare uno sguardo a livello europeo, descrivendo quali sono le varie imposte che colpiscono la proprietà immobiliare nei principali Paesi europei, sottolineando che prima dell introduzione dell IMU, l Italia era il Paese con una tassazione immobiliare inferiore rispetto a tutti gli altri Paesi occidentali. Viene poi presentata la nuova Imposta Municipale Propria, fornendo il quadro normativo che la disciplina e presentando le sue caratteristiche: presupposto dell imposta, base imponibile, aliquote, esenzioni, detrazioni e versamenti. Nella parte finale sono analizzate le criticità di questa nuova imposta per cui i contribuenti continuamente mostravano il loro malcontento, partendo dal fatto che le rendite catastali non siano aggiornate e non riflettano in alcun modo il reale valore di mercato degli immobili, portando a forti differenze tra Comuni con quindi notevole disparità di trattamento per i cittadini; spiegando poi perché si possa parlare di iniquità orizzontale e di iniquità verticale di tale imposta; guardando 3 Tale situazione è stata poi disciplinata con il Decreto Legge 21 Maggio 2013, n

9 agli effetti che l IMU ha portato nel mercato della proprietà e nel mercato degli affitti e infine analizzando quali sono gli effetti redistributivi di tale imposta, mostrando se l onere del pagamento ricade effettivamente sulle famiglie più ricche o se su quelle più povere. 9

10 L IMPOSTA PATRIMONIALE Le imposte sono prelievi obbligatori in denaro dovuti dal contribuente. A differenza della tassa che è il corrispettivo versato dal soggetto come controprestazione di un utilità che egli riceve (si parla di ratio commutativa) 4, l imposta è un pagamento obbligatorio che il contribuente deve allo Stato, alle Regioni o agli altri enti locali, per sostenere le spese necessarie al loro mantenimento e per soddisfare i bisogni pubblici: ogni cittadino è tenuto al versamento delle imposte in quanto membro della comunità nazionale che, con il verificarsi di taluni atti o fatti, dimostra di possedere una capacità contributiva tale da poter provvedere al sostenimento della spesa pubblica (si parla di ratio solidaristica). Un imposta può essere diretta e colpire manifestazioni dirette della capacità contributiva (reddito o patrimonio) e quindi produrre i suoi effetti attraverso variazioni del reddito disponibile, oppure indiretta e colpire manifestazioni mediate della capacità contributiva (atti di scambio o trasferimento) e quindi produrre i suoi effetti attraverso variazioni dei prezzi. La recente letteratura economica suggerisce che le imposte che gravano di meno sul tasso di crescita potenziale dell economia sono le imposte patrimoniali e le imposte indirette, mentre quelle che incidono di più sono le imposte dirette sul reddito delle persone fisiche e giuridiche. L imposta patrimoniale è un tributo che appartiene alla categoria delle imposte dirette: essa incide sul patrimonio e quindi sulla ricchezza posseduta da un contribuente. Si distingue dall imposta sul reddito in quanto non grava su un flusso di ricchezza che si produce in un certo periodo di tempo (come avviene per l IRPEF che tassa il reddito percepito ogni anno), bensì grava sulla disponibilità di ricchezza accumulata dal contribuente anche nell arco di intere generazioni. 4 Situazione nella quale il versamento di una determinata somma di denaro è agganciato ad una prestazione dell ente pubblico, la quale può consistere anche nello svolgimento di una funzione amministrativa o giurisdizionale. (Diritto Tributario, Mauro Beghin, G. Giappichelli Editore, Torino) 10

11 In Italia, non c è un imposta soggettiva, e quindi generale, sul patrimonio: non esiste un imposta che colpisca la ricchezza complessiva di un soggetto e quindi il suo patrimonio mobiliare ed immobiliare nella sua totalità. Sono però in vigore alcune imposte reali che colpiscono una singola componente della ricchezza di un soggetto. Per quanto riguarda i patrimoni finanziari, sono attualmente in vigore imposte sulle rendite finanziarie che vanno a colpire interessi, premi e ogni altro provento che costituisca reddito da capitale derivante da diversi strumenti finanziari quali depositi e conti correnti bancari e postali, titoli del debito pubblico, obbligazioni, dividendi e plusvalenze derivanti da azioni; da Marzo 2013, è stata introdotta anche in Italia la Tobin Tax 5 che prevede di colpire tutte le transazioni sui mercati valutari per stabilizzarli (penalizzando così le speculazioni valutarie a breve termine) e allo stesso tempo, di procurare entrate da destinare alla comunità internazionale. Per quanto riguarda invece i tributi che gravano sui patrimoni immobiliari, essi si possono classificare in due gruppi. Nel primo gruppo rientrano i tributi che gravano su determinati atti che seguono l immobile: l imposta di registro, ipotecaria e catastale e l imposta dovuta in caso di successione ereditaria o di donazione. Del secondo gruppo fanno invece parte i tributi che pesano sulla proprietà o sull utilizzo dell immobile: l imposizione in sede di imposta personale e progressiva sul reddito (IRPEF) o in sede di imposta sul reddito delle società (IRES), il tributo comunale sui rifiuti e servizi (TARES) e l imposta municipale sugli immobili (IMU). All interno del primo gruppo, possiamo definire l imposta di registro (disciplinata dal D.P.R. n. 131/1986) come l imposta che si applica agli atti soggetti a registrazione e a quelli volontariamente presentati 5 Pubblicata nel testo della Legge di stabilità 2013, approvata con la Legge 24 Dicembre 2012, n

12 per la registrazione: si tratta quindi di somme dovute dal contribuente a fronte di una particolare attività dell Amministrazione finanziaria, consistente appunto nell annotazione in appositi registri degli atti (atti elencati nella Tariffa allegata alla norma) presentati all ufficio impositore. Essa si paga in misura proporzionale, applicando alla base imponibile (di regola rappresentata dal valore dei beni e dei diritti che formano oggetto dell atto) la percentuale indicata nella citata Tariffa, o in misura fissa, pari ad una cifra predeterminata per legge, indipendentemente dal valore dei beni o diritti formanti oggetto del contratto. Per quanto concerne invece l imposta ipotecaria e catastale, esse sono disciplinate dal T.U. del 31 Ottobre 1990, n. 347 il quale stabilisce che sono soggette all imposta ipotecaria le formalità di trascrizione, iscrizione, rinnovazione e annotazione eseguite nei pubblici registri immobiliari, mentre sono soggette all imposta catastale le volture catastali eseguite a seguito di atti di compravendita, donazione e successione. Stando poi al Decreto Legislativo 31 Ottobre 1990, n. 346, possiamo definire l'imposta sulle successioni e donazioni come quella che si applica ai trasferimenti di beni e diritti per successione a causa di morte ed ai trasferimenti di beni e diritti per donazione o altre liberalità tra vivi. Trattando del secondo gruppo di cui sopra, sappiamo che una delle categorie di reddito (contemplate nell art. 6 del TUIR 6 ) su cui grava l imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) è appunto quella dei redditi fondiari 7 : il presupposto di tale imposta per questa particolare categoria, è il possesso di terreni o fabbricati iscritti o iscrivibili nel catasto edilizio urbano. Il patrimonio immobiliare entra perciò a far parte del reddito disponibile del contribuente che viene 6 D.P.R. n. 917/ Titolo I, Capo II, D.P.R. n. 917/

13 annualmente tassato con un aliquota progressiva per scaglioni. Dal 2012 però è stata introdotta l IMU, sostitutiva della vecchia ICI: ci si pone quindi il problema della doppia tassazione del patrimonio immobiliare che andrebbe a scontare sia l IRPEF che la nuova IMU. Già in passato, la normativa fiscale aveva reso possibile, per i proprietari dell abitazione principale, dedurre dal reddito complessivo IRPEF l intero importo della rendita catastale rivalutata dell unità immobiliare adibita ad abitazione principale; di fatto quindi, la rendita catastale rivalutata dell abitazione di residenza non era soggetta ad imposizione: non rientrando nella base imponibile IRPEF del contribuente, essa non influiva sul calcolo dell imposta lorda. Ulteriore chiarimento è stato fatto dal 1 Gennaio 2012, in cui si è stabilito che l IRPEF e le relative addizionali regionali e comunali non sono dovute sui fabbricati assoggettati all Imposta Municipale Unica (IMU), ad eccezione degli immobili concessi in locazione, sempre che non sia stato scelto il regime di tassazione della cedolare secca. A tal riguardo infatti, il contribuente può decidere se dichiarare in sede IRPEF il 95% del canone annuo di locazione percepito (o se maggiore, l intera rendita catastale rivalutata) oppure optare per il regime della cedolare secca che prevede di tassare separatamente il 100% del canone di locazione con un aliquota pari al 19% o al 21% 8. L introduzione della cedolare secca sugli affitti intende, da un lato, combattere il fenomeno degli affitti in nero cioè quei contratti di locazione non registrati, dall altro, con l applicazione di un aliquota contenuta, favorire i proprietari, in quanto l elevato prelievo IRPEF sugli affitti eventualmente pattuiti, avrebbe fatto venir meno l interesse a concedere gli immobili in locazione. Eliminare in questo modo dalla dichiarazione le rendite degli immobili a disposizione e tassare separatamente i canoni di locazione riporta sempre più l IRPEF ad essere un imposta sui redditi da lavoro e pensione. 8 Art. 3, Decreto Legislativo 14 Marzo 2011, n

14 Circa gli immobili di proprietà delle società di capitali in sede di applicazione dell IRES, essi possono appartenere a due classi: gli immobili strumentali all attività d impresa e gli immobili acquistati a titolo di investimento. Secondo il TUIR 9, gli immobili della prima classe non sono considerati produttivi di reddito fondiario; essi comunque scontano l IMU e il pagamento di tale imposta non è deducibile ai fini della determinazione del reddito d impresa. Gli immobili acquistati a titolo d investimento, non utilizzati per l attività d impresa, sono produttivi di reddito fondiario: il reddito è pari alla rendita catastale rivalutata. Nel caso in cui l immobile sia concesso in locazione, il reddito imponibile in capo all impresa segue le stesse regole previste per le persone fisiche (rientra nel reddito imponibile per il 95% del canone oppure viene tassato con la cedolare secca). Per quanto riguarda i terreni, dal periodo d imposta 2012, non sono più dovute l IRPEF e le relative addizionali regionali e comunali sul reddito dominicale dei terreni non affittati, poiché sostituite dall IMU; continua ad essere assoggettato alle citate imposte solo il reddito agrario. Per i terreni affittati invece, sussiste ancora il problema della doppia imposizione poiché si continua a pagare sia l IMU che l IRPEF. Infine, con il Decreto Legge 6 Dicembre 2011 è stata introdotta la TARES (Tributo Comunale sui Rifiuti e Servizi), in sostituzione della Tariffa di Igiene Ambientale (TIA) e della Tassa per lo Smaltimento dei Rifiuti Solidi Urbani (TARSU): questa nuova imposta è in vigore dal 1 Gennaio 2013 e si basa sulla superficie dell immobile di riferimento, il numero dei residenti, l uso, la produzione media dei rifiuti ed altri parametri; l obiettivo è quello di riuscire a coprire per intero il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti del comune. 9 Art. 65, D.P.R. 917/

15 LA TASSAZIONE SUGLI IMMOBILI NEL RESTO D EUROPA Nei Paesi occidentali è normale tassare la proprietà immobiliare, anche l abitazione principale: l eccezione era rappresentata, sino al 2011, dall Italia. Prima della nascita dell IMU nel 2012, l Italia aveva adottato una politica fiscale sui patrimoni che l ha portata ad essere lo Stato con una tassazione patrimoniale inferiore a quella degli altri Paesi dell Europa occidentale. Guardando ai dati dell Eurostat riferiti al 2010, solo la Germania aveva una tassazione dei patrimoni inferiore all Italia. In particolare, il gettito legato al patrimonio immobiliare collocava l Italia ben sotto la Gran Bretagna, la Francia e la Spagna, con un incasso compreso fra l 1,5% e il 2% del Pil. Interessante è dare uno sguardo alle altre principali economie occidentali per vedere come funziona la tassazione immobiliare; ovunque esiste una tassa sugli immobili, anche se con forme di prelievo molto diverse. In Francia, le tasse sulla proprietà sono due: la Taxe foncière e l Impot de solidarité sur la fortune. La prima è corrispondente alla nostra IMU: viene calcolata sul valore catastale, varia a seconda del luogo, del fatto che si tratti di prima o seconda casa e così via. La seconda coinvolge tutto il patrimonio netto delle persone fisiche, prevedendo due grandi scaglioni di patrimonio (fra 1,3 e 3 milioni di euro si paga lo 0,25% sul valore complessivo di quanto detenuto, sopra i 3 milioni di euro lo 0,50%). Esiste inoltre una Taxe d habitation a carico dell inquilino, che corrisponde mediamente ad una mensilità d affitto che viene versata allo Stato e poi girata ai Comuni. A proposito delle imposte sul reddito da locazione, esse hanno aliquote progressive tra il 5% e il 45%; la tassazione sulla seconda casa data in affitto è molto elevata rispetto all imposta sul reddito, in virtù della forte progressività caratteristica del sistema impositivo francese. Parlando di Gran Bretagna, qui esiste la Council tax sul possesso di immobili, equiparabile all IMU italiana: generalmente varia tra lo 0,5% e l 1,3% del valore catastale dell immobile definito nel 1991, 15

16 con l aliquota che cambia in base al tipo di immobile in cui si vive. Il punto qualificante della legislazione britannica è che paga il tributo chi abita in una casa, a prescindere che sia proprietario o inquilino: con essa infatti si pagano anche i servizi municipali, perciò l aliquota è legata alla residenza e non alla proprietà proprio perché i servizi pubblici sono rivolti a chi abita l immobile. L imposta sul reddito da locazione è ad aliquota marginale ed è prevista una deduzione analitica delle spese effettive. Sui canoni d affitto superiori a 125mila sterline si applica anche uno Stamp duty, un imposta di registro pari a circa l 1% del valore dell immobile. In Germania invece la tassazione immobiliare è molto variegata, poiché ogni Land ha una sua normativa. Esiste però una tassa fondiaria stabilita dal Governo centrale, calcolata sulla base di specifici moltiplicatori definiti su base locale: si parte dalla rendita catastale (circa il 60% del valore di mercato dell immobile) fissata da Berlino a cui poi vengono applicate aliquote flessibili a seconda delle province e delle città. È prevista inoltre un imposta sui redditi da locazione, che varia in rapporto ad un aliquota marginale; è ammessa la deduzione analitica delle effettive spese sostenute dal contribuente. La Spagna è il Paese in cui il regime fiscale sulla casa è più simile a quello italiano: esiste un imposta sui beni immobili (Impuesto sobre bienes inmuebles) con aliquote comprese fra lo 0,4% e l 1,1%. È stata di recente reintrodotta una tassa patrimoniale applicata solo ad abitazioni di valore superiore ai 700 mila euro. Anche qui è prevista un imposta sui redditi da locazione ad aliquota marginale, con la possibilità di dedurre le spese sostenute; se l abitazione è locata a giovani tra i 18 e i 35 anni, il locatore beneficia di un esenzione integrale delle imposte sul reddito 10. I dati storici evidenziano un percorso singolare dell Italia sul piano della tassazione dei patrimoni rispetto al resto d Europa: nel 1995, 10 Fonte: 16

17 l Italia era uno dei Paesi con una più alta quota di gettito proveniente dalle imposte patrimoniali, il 9,8% sul totale delle entrate tributarie, in linea con gli altri principali Stati europei, ad esclusione della Germania che dal prelievo patrimoniale ricavava poco più del 3% del gettito complessivo. Nel 2010, la quota di gettito proveniente dalle imposte patrimoniali era scesa in Italia di quasi il 4%, attestandosi al 5,9% delle entrate fiscali: mentre gli altri grandi Paesi europei hanno tendenzialmente aumentato la quota di gettito derivante dalle imposte patrimoniali, l Italia è stato il Paese che più ha abbassato il peso della tassazione patrimoniale (questa discesa è presumibilmente da attribuire alla progressiva riduzione dell ICI). Da ciò, si può dedurre che i Governi italiani che si sono succeduti nel quindicennio hanno ritenuto più opportuno tassare il reddito da lavoro (dal 10,4% del 1995 all 11,7% del Pil del 2010), piuttosto che i patrimoni. 11 Su questo argomento, può venire in aiuto una ricerca econometria dell Ocse pubblicata alla fine del 2011: l analisi sostiene che le imposte sul patrimonio immobiliare e mobiliare siano quelle meno negative per la crescita economica. Le imposte meno dannose per lo sviluppo economico sarebbero infatti quelle sugli immobili, seguite da quelle sulle transazioni, incluse quelle finanziarie (tra cui rientra la Tobin tax). Relativamente più dannose per la crescita sarebbero le imposte sui consumi, superate solo da quelle sul lavoro e sul profitto delle imprese. In questo modo, si solleva un serio problema: detassando i patrimoni si agevolano pochi, peraltro i più ricchi, tassando maggiormente i redditi si colpiscono tutti, anche chi ha un reddito marginale. Si è giunti a sostenere che le imposte patrimoniali siano le meno dannose poiché l evidenza empirica non sembra segnalare valori elevati dell elasticità del risparmio (patrimonio) rispetto ai livelli di tassazione: l incremento delle tasse sulla ricchezza non dovrebbe 11 Fonte: 17

18 avere effetti particolarmente negativi sulla propensione al risparmio e quindi sull accumulazione di capitale e, qualora questo venisse investito nell economia reale e non in quella finanziaria, sugli investimenti produttivi. Il caso italiano sottolinea che quando la tassazione sul patrimonio era più elevata, la propensione al risparmio degli italiani era maggiore (secondo l Istat 13,6% del reddito disponibile nel 2001, 9,1% nel 2010). Questa apparente contraddizione è spiegabile dal fatto che la riduzione del potere d acquisto delle retribuzioni (insieme all evidente deterioramento dell economia italiana) ha inciso sulla propensione al risparmio ben più della benevolenza fiscale nei confronti di quest ultimo. La conclusione a cui è giunta l Ocse è che il corretto bilanciamento del tax mix prevede una riduzione delle imposte sui redditi da lavoro e di impresa (a patto che le imprese reinvestano gli utili) compensato dall incremento della tassazione sui patrimoni immobiliari e mobiliari. Queste sono da anni le linee guida delle maggiori istituzioni internazionali. La politica fiscale italiana nell ultimo quindicennio, è andata perciò in direzione originale: ha tassato il lavoro, detassato la ricchezza, disincentivato la crescita economica, svilito il potere d acquisto dei salari medi, contravvenendo ogni consiglio di best practice internazionale. Nel 2011, nel pieno della crisi italiana, si è posto seriamente il problema di una sostanziale inversione di rotta della politica fiscale italiana di vantaggio per i patrimoni, visto che le altre forme di tassazione erano già tutte a livelli molto elevati e che le casse dello Stato avevano urgente bisogno di nuove risorse. Il Governo in carica nel 2011, non potendo quindi inasprire ulteriormente le altre tipologie di imposte e non riuscendo a fare tagli sostanziali alla spesa pubblica, ha rinnegato la politica fiscale condotta sin dalla metà degli anni 18

19 Novanta e ha deciso di introdurre un imposizione ordinaria sui patrimoni. 12 È così che nasce l IMU, introdotta dal 4 Governo Berlusconi nel Marzo del con vigenza dal 2014 per gli immobili diversi dall abitazione principale; è stata poi agglomerata nel decreto Salva Italia del Governo Monti a Dicembre dello stesso anno 14, che ne ha modificato la natura e ne ha anticipato l introduzione al 2012, prevedendone l applicazione a regime a partire dal L IMPOSTA MUNICIPALE PROPRIA (IMU) Come sopra ricordato, a partire dal 2012 è entrata in vigore l IMU, introdotta anticipatamente, anche se in via sperimentale, dal Governo Monti con il cosiddetto decreto Salva Italia, poi convertito nella legge n. 214 del In attesa di una prossima riforma della tassazione del patrimonio immobiliare, il decreto legge 21 Maggio 2013 n. 54 ha sospeso, per l anno 2013, il versamento della prima rata dell IMU. La sospensione vale comunque solo per i seguenti immobili: - Abitazione principale e relative pertinenze, esclusi i fabbricati classificati nelle categorie catastali A/1 (abitazioni di tipo signorile), A/8 (abitazioni in ville) e A/9 (castelli e palazzi con pregi storici o artistici); - unità immobiliari appartenenti alle cooperative edilizie a proprietà indivisa, adibite ad abitazione principale dei soci assegnatari, nonché gli alloggi regolarmente assegnati dagli Istituti autonomi per le case popolari (IACP) o dagli enti di edilizia residenziale pubblica, comunque denominati, aventi le stesse finalità degli IACP; - terreni agricoli e fabbricati rurali. 12 Fonte: 13 Decreto Legislativo 14 Marzo 2011, n Decreto Legge 6 Dicembre 2011, n. 201, cd. Decreto Salva Italia. 19

20 L art. 2 del decreto legge n.54/2013 introduce poi una clausola di salvaguardia che stabilisce che in caso di mancata adozione della riforma entro la data del 31 Agosto 2013, continuerà ad applicarsi la disciplina vigente e il termine di versamento della prima rata a Giugno sospesa, sarà fissato al 16 Settembre Il presupposto di tale imposta è il possesso di fabbricati, aree fabbricabili e terreni agricoli, a qualsiasi uso destinati, compresa l abitazione principale e le relative pertinenze nonché gli immobili strumentali all attività d impresa. Per possesso si intende il potere esercitato sulla cosa a titolo di proprietà o di altro diritto reale di godimento quale superficie, usufrutto, uso, abitazione o enfiteusi 15. Non rileva quindi la disponibilità del bene, ma la titolarità di uno dei sopra indicati diritti. Il soggetto passivo dell imposta perciò è il proprietario ovvero il titolare di uno dei citati diritti reali. Per fabbricato si intende l unità immobiliare iscritta o che deve essere iscritta nel catasto edilizio urbano; tra i fabbricati sono ricompresi anche quelli destinati ad abitazione rurale, a fabbricato strumentale all esercizio dell attività agricola, ad abitazione principale ed a sue pertinenze. A sua volta, possiamo definire l abitazione principale come l immobile, iscritto o iscrivibile nel catasto edilizio urbano come unica unità immobiliare, nel quale il possessore ed il suo nucleo familiare dimorano abitualmente e risiedono anagraficamente. Le pertinenze, invece, sono solo quelle classificate nelle categorie catastali C/2 (magazzini e locali di deposito), C/6 (stalle, scuderie ed autorimesse) e C/7 (tettoie chiuse o aperte), nel limite massimo di una per ciascuna delle categorie indicate, anche se iscritte in catasto unitamente alla casa di abitazione. La base imponibile dell imposta è costituita dal valore dell immobile, determinato, per quelli iscritti in catasto, moltiplicando la rendita 15 Art cod. civ. 20

21 vigente al 1 Gennaio dell anno d imposizione, rivalutata del 5%, per uno dei seguenti coefficienti: 160 per i fabbricati inseriti nel gruppo catastale A (ad esclusione della classe A/10) e nelle categorie C/2, C/6 e C/7; 140 per i fabbricati censiti nel gruppo catastale B e nelle categorie C/3, C/4 e C/5; 80 per i fabbricati inseriti nelle categorie catastali A/10 e D/5; 60 per i fabbricati appartenenti al gruppo catastale D (ad esclusione della categoria D/5). Il moltiplicatore è stato elevato a 65 a decorrere dal 1 gennaio 2013; 55 per i fabbricati inseriti nella categoria catastale C/1. Per i terreni agricoli la base imponibile è costituita dal reddito dominicale risultante in catasto al 1 gennaio, rivalutato del 25% e poi moltiplicato per i seguenti coefficienti: 110 per i terreni agricoli, e quelli non coltivati, posseduti e condotti da coltivatori diretti e imprenditori agricoli professionali iscritti nella previdenza agricola; 135 in tutti gli altri casi. Una particolarità: la base imponibile è ridotta del 50% per i fabbricati di interesse storico o artistico e per i fabbricati dichiarati inagibili o inabitabili e di fatto non utilizzati, limitatamente al periodo dell anno durante il quale sussistono dette condizioni. L aliquota di base è fissata nella misura dello 0,76% del valore degli immobili, ma i Comuni, con apposita deliberazione del Consiglio comunale, possono modificarla in aumento o in diminuzione fino a 0,3 punti percentuali. L aliquota che si applica per l abitazione principale e per le relative pertinenze è stabilita allo 0,4%, percentuale che i Comuni possono aumentare o diminuire fino a 0,2 punti percentuali. Per i fabbricati rurali l aliquota è dello 0,4% se adibiti ad abitazione principale e dello 0,2% se strumentali, percentuale che i Comuni possono ridurre fino allo 0,1%. 21

22 Sono invece esenti dall imposta gli immobili posseduti dallo Stato, nonché gli immobili posseduti, nel proprio territorio, dalle regioni, dalle province, dai comuni, dalle comunità montane, dai consorzi, dagli enti del servizio sanitario nazionale, destinati esclusivamente ai compiti istituzionali. Sono, altresì, esenti i fabbricati classificati o classificabili nel gruppo catastale E; quelli destinati ad usi culturali ed all esercizio del culto; gli immobili di proprietà della Santa Sede; i fabbricati appartenenti agli stati esteri ed alle organizzazioni internazionali; i terreni agricoli ricadenti in aree montane o di collina; i fabbricati posseduti ed utilizzati da enti pubblici o privati diversi dalle società, dai trust che non hanno per oggetto esclusivo o principale l esercizio di attività commerciale e dagli organismi di investimento collettivo del risparmio (residenti del territorio dello Stato) destinati esclusivamente allo svolgimento di attività assistenziali, previdenziali, sanitarie, didattiche, ricettive, culturali, ricreative e sportive. Dall imposta dovuta per l unità immobiliare adibita ad abitazione principale del soggetto passivo e per le relative pertinenze, si detraggono, fino a concorrenza dell ammontare dovuto, euro 200,00 rapportati al periodo dell anno per il quale l immobile è stato destinato ad abitazione principale. Se esso è utilizzato come abitazione principale da più soggetti passivi, la detrazione spetta a ciascuno di essi in proporzione alla quota per la quale la destinazione medesima si verifica, senza tener conto della quota di possesso. Per gli anni 2012 e 2013, la detrazione è maggiorata di euro 50,00 per ciascun figlio di età non superiore a ventisei anni, purché dimorante abitualmente e residente anagraficamente nella stessa unità immobiliare adibita ad abitazione principale. L ammontare complessivo di questa ulteriore detrazione non può superare l importo massimo di euro 400,00. 22

23 Per gli immobili non locati, posseduti da persone anziane o disabili residenti in istituti di ricovero (e precedentemente adibiti ad abitazione principale degli stessi), i Comuni possono prevedere l assimilazione della casa ad abitazione principale, applicando l aliquota ridotta e riconoscendo la detrazione annua di euro 200,00. La medesima agevolazione può essere riconosciuta dai Comuni per l unità immobiliare posseduta in Italia a titolo di proprietà o di usufrutto dai cittadini italiani non residenti nel territorio dello Stato, sempre a condizione che la stessa non sia locata. Se i componenti di un nucleo familiare hanno stabilito la dimora abituale e la residenza anagrafica in immobili diversi situati nel territorio comunale, le agevolazioni per l abitazione principale e le pertinenze, in relazione al medesimo nucleo familiare, si applicano per un solo immobile. Per gli immobili che, a seguito di separazione o divorzio, sono stati assegnati ad uno dei coniugi, lo stesso risulta obbligato al pagamento complessivo dell imposta, a prescindere dal fatto che sia proprietario o meno dell immobile (nel caso in cui manchi il diritto di proprietà, subentra il diritto di abitazione): il soggetto obbligato al pagamento dell imposta può avvalersi dell aliquota ridotta e della detrazione per l abitazione principale. L imposta è dovuta da ciascun contribuente in ragione della propria quota di possesso; a ciascuno degli anni solari corrisponde un autonoma obbligazione: l imposta è infatti dovuta per anni solari proporzionalmente alla quota ed ai mesi dell anno nei quali si è protratto il possesso; a tal fine, il mese durante il quale il possesso si è protratto per almeno quindici giorni, è computato per intero. L imposta annua deve essere versata per l anno in corso in due rate, scadenti la prima il 16 Giugno e la seconda il 16 Dicembre; il versamento complessivo può comunque essere effettuato in un unica soluzione entro il 16 Giugno dello stesso anno. 23

24 Il pagamento dell imposta è effettuato esclusivamente utilizzando il modello F24, secondo le modalità stabilite con provvedimento del Direttore dell Agenzia delle Entrate. Mentre nel 2012 era prevista una riserva di gettito in favore dello Stato (era riservato allo Stato infatti metà dell importo calcolato applicando le aliquote deliberate alla base imponibile di tutti gli immobili di cui il soggetto era in possesso), la Legge di stabilità 2013 attribuisce il gettito IMU quasi interamente ai Comuni, per gli anni 2013 e 2014; rimane destinato allo Stato solo quello relativo agli immobili ad uso produttivo classificati nel gruppo catastale D. I soggetti passivi devono dichiarare gli immobili posseduti, utilizzando l apposito modello approvato con decreto ministeriale; dal periodo d imposta 2013, la dichiarazione deve essere presentata entro il 30 Giugno dell anno successivo a quello in cui il possesso di un immobile ha avuto inizio o sono intervenute variazioni rilevanti ai fini del calcolo dell imposta. Infatti, in linea generale, la dichiarazione IMU deve essere presentata quando modifiche oggettive e soggettive, non rilevabili direttamente dai Comuni, danno luogo ad una diversa determinazione dell imposta, oltre ad altri casi in cui per legge è obbligatoria la presentazione del modello, poiché conservano validità le dichiarazioni presentate ai fini ICI, in quanto compatibili. La dichiarazione deve essere presentata al Comune sul cui territorio si trova l immobile interessato. Una volta presentata, la dichiarazione stessa ha validità anche per gli anni successivi, sempre appunto che non si verifichino modifiche dei dati dichiarati. Le attività di accertamento e riscossione dell imposta erariale sono svolte dal Comune: quest ultimo infatti procede alla rettifica delle dichiarazioni incomplete, infedeli od omesse o dei parziali, ritardati od omessi versamenti, notificando al contribuente un apposito avviso motivato entro il 31 Dicembre del quinto anno successivo a quello in 24

25 cui la dichiarazione o il versamento sono stati o avrebbero dovuto essere effettuati. Entro gli stessi termini devono essere contestate o irrogate le sanzioni amministrative tributarie 16. LE CRITICITA DELL ATTUALE SISTEMA La tassazione del reddito e dei valori patrimoniali degli immobili avviene oggi con riferimento alla medesima base imponibile: la rendita catastale. Le attuali rendite catastali degli immobili sono attribuite sulla base di tariffe d estimo individuate alla fine degli anni 30 del secolo scorso: esse non sono più coerenti con i valori di mercato e soprattutto con la dinamica che tali valori hanno subito nel corso degli anni. Il sistema dei valori catastali, infatti, non è mai stato aggiornato, ad eccezione della ri-determinazione automatica delle rendite sulla base di coefficienti di rivalutazione, applicati genericamente a tutti gli immobili, avvenuta negli anni Novanta. Tale ri-determinazione automatica delle rendite ha in parte ridotto la sottostima media dei valori di riferimento, ma ha creato maggiori incongruenze tra gli stessi nei diversi ambiti territoriali. Esistono infatti forti differenze tra Comuni e all interno dei singoli Comuni: i valori catastali sono ancora più bassi di quelli di mercato nelle grandi città che non nei Comuni più piccoli; nei centri storici rispetto ai nuovi quartieri periferici; nei Comuni dell Italia centrale rispetto a quelli delle altre Regioni. Le incongruenze della tassazione immobiliare derivano perciò dalla non corretta definizione della base imponibile dell imposta. In teoria, infatti, la rendita catastale dovrebbe essere pari ad un ipotetico canone di locazione percepito nel caso in cui l immobile fosse concesso in locazione; la base imponibile IMU, poi, dovrebbe riflettere il valore di 16 Fonti: Regolamento per la disciplina dell imposta municipale propria, Comune di Campodarsego, approvato con delibera del Consiglio Comunale n. 11 del 13/04/2012; Il Fisco sulla casa, Parte II, Agenzia delle Entrate. 25

26 mercato dell immobile. In realtà, la rendita catastale di un immobile è in media pari all 11% dell affitto imputato. Come sopra illustrato, la base imponibile si ottiene automaticamente moltiplicando la rendita catastale rivalutata del 5% per un coefficiente differenziato per gruppi catastali. A fronte di un valore di mercato di tutti gli immobili, soggetti alla nuova imposta che l Agenzia del Territorio stima pari ad oltre 8 mila miliardi, la base imponibile IMU raggiunge i 4 mila miliardi: circa la metà dei valori di mercato attuali non sono quindi soggetti a tassazione 17. L attuale sistema è dunque fonte di forti disparità sia verticali che orizzontali. Essendoci quindi una notevole sottostima del reale valore di mercato del patrimonio immobiliare, i proprietari di immobili con un valore di mercato più elevato conseguono un maggior vantaggio fiscale rispetto ai proprietari di immobili con valore di mercato più basso, grazie appunto ad una maggiore sottostima fiscale del cespite. Di conseguenza, se ad un immobile A con un valore di mercato doppio rispetto a quello di B, corrisponde un valore catastale meno che doppio rispetto a quello di B, il proprietario dell immobile A subisce un aliquota effettiva sul valore di mercato inferiore a quella sostenuta dal proprietario dell immobile B. Ciò configura una violazione del principio di equità verticale 18. In un ottica poi di comparazione tra diverse aree del Paese, si nota un notevole scostamento tra i valori di mercato di fabbricati pressoché uguali, ma situati in Regioni differenti. Ciò può essere il risultato di tre componenti: - la dinamica dei prezzi nel mercato immobiliare della zona dove è ubicato l immobile; 17 Fonte: Quaderni della Ricerca Sociale 22, Le Politiche sociali per la casa in Italia, Capitolo 6, Pellegrino, Piacenza, Turati. 18 Fonte: La manovra finanziaria per il , L imposizione patrimoniale nella manovra per il 2012, B. Bises e A. Scialà. 26

27 - la corretta (o non corretta) classificazione dell immobile all interno di una categoria catastale; - l aggiornamento delle tariffe d estimo. Con riferimento alla prima componente, le rendite catastali riflettono tanto peggio l effettivo valore di mercato dell immobile quanto più il mercato immobiliare della zona dove è ubicato l immobile ha sperimento una dinamica crescente dei prezzi in un periodo relativamente breve. Per quanto riguarda il problema del corretto classamento degli immobili, questo è legato da un lato all efficienza della singola amministrazione comunale nell aggiornare i classamenti degli immobili in seguito a cambiamenti, dall altro all età media degli immobili ubicati in un Comune. In particolare, gli immobili costruiti più recentemente saranno prevedibilmente collocati in categorie catastali più rispondenti all effettivo pregio dell immobile di quanto non possa accadere per immobili costruiti in epoche molto remote e che possono aver subito interventi di restauro più o meno radicali. Da questo punto di vista, c è da rilevare che la situazione è anche in questo caso molto diversificata, con amministrazioni comunali che hanno riclassato molto recentemente il patrimonio immobiliare del proprio territorio, ed altri che sono molto più indietro nell opera di aggiornamento. Per quanto riguarda le tariffe d estimo, l ultimo aggiornamento è avvenuto, come già ricordato, nel 1990 sulla base dei prezzi di mercato degli anni 1988 e 1989 e perciò non considera in nessun modo la dinamica dei prezzi estremamente sostenuta e differenziata avvenuta negli anni 90 e nei primi anni del nuovo millennio. Tutto ciò ha come conseguenza che i proprietari di due immobili aventi lo stesso valore di mercato ma, ad esempio, situati in Comuni o Regioni diverse, siano soggetti ad un diverso debito d imposta e 27

28 quindi ad una diversa aliquota: questa situazione configura un evidente violazione del principio di equità orizzontale 19. Una soluzione naturale a questo tipo di problema sarebbe la revisione dei valori catastali; ma le proposte di revisione del Catasto, sebbene se ne parli da almeno dieci anni, non hanno ancora trovato equilibri politici tali da renderle concretamente realizzabili, anche perché, a causa dell elevato numero di famiglie proprietarie dell immobile di residenza, l imposizione sulla casa ha sempre avuto un ruolo rilevante per le determinazione del consenso politico. Una questione su cui oggi si sente discutere è il fatto che il mercato immobiliare sia fermo: ciò è imputabile all introduzione dell IMU? La conclusione a cui si può ragionevolmente giungere è che l IMU può avere un impatto rilevante per quanto riguarda il segmento dell affitto più che per quello della proprietà. Infatti, per effetto del forte incremento della base imponibile (dato l aumento del moltiplicatore da applicare alla rendita catastale che è passato da 100 per l ICI a 160 per l IMU) e delle aliquote (passando da un aliquota media dello 0,7% per l ICI ad un aliquota standard dello 0,76% fino ad un massimo dell 1,06% per l IMU), l IMU richiede ai proprietari degli alloggi affittati, il pagamento di un imposta doppia se non più che doppia, rispetto all ICI, con la conseguente riduzione del rendimento corrente degli investimenti. Per un alloggio tipo, il passaggio dall ICI all IMU determina una perdita che cresce in base alla crescita del reddito del proprietario; i proprietari che, prima dell introduzione dell IMU, applicavano l IRPEF sul reddito proveniente dal canone di locazione, soprattutto se appartenenti agli scaglioni di reddito più alti, possono recuperare la redditività dell investimento passando alla cedolare secca; quelli che già l avevano scelta, subiscono una perdita netta. Se le condizioni di 19 Fonte: La manovra finanziaria per il , L imposizione patrimoniale nella manovra per il 2012, B. Bises e A. Scialà. 28

29 mercato non permettono di riportare il rendimento del capitale investito ai livelli ICI nemmeno attraverso un aumento dei canoni, l IMU potrebbe determinare una riduzione degli investimenti in abitazioni da destinare alla locazione. Le agenzie immobiliari rivelano infatti che un certo numero di proprietari è disposto ad accettare le richieste degli inquilini di riduzione dei canoni pur di non correre il rischio di dover pagare, oltre all IMU, le spese di condominio, nel caso in cui gli alloggi fossero lasciati dai loro inquilini attuali e restassero sfitti. Da un lato, questa riduzione del rendimento degli investimenti non favorisce un incremento dello stock di abitazioni destinate alla locazione; dall altro però, l accresciuto peso della nuova imposta patrimoniale sugli immobili non locati può produrre, nel breve periodo, un aumento dell offerta di case in affitto, poiché diverrebbe conveniente per i loro proprietari, immettere sul mercato anche gli alloggi che in precedenza non erano disposti ad affittare, riducendo i canoni non solo delle abitazioni i cui contratti giungono a scadenza, ma anche di quelle già affittate poiché chi si trova ad avere un buon inquilino, che paga regolarmente, è costretto a trattare a ribasso pur di tenerselo e non trovarsi con una casa sfitta. Sul mercato degli affitti dunque, l introduzione dell IMU produce effetti, per certi versi, paradossali. Passando all analisi del mercato della proprietà, si può constatare che nel 2012, il numero delle compravendite di abitazioni si è ridotto del 25% rispetto al 2011, attestandosi a poco meno di 450 mila unità: un valore al di sotto di quello che era stato l andamento medio del mercato tra il 1985 e il Dalle analisi sulle operazioni intermediate da una catena di agenzie immobiliari che operano in franchising, risulta che, negli ultimi anni, circa i tre quarti del numero totale delle compravendite ha riguardato la prima casa di abitazione, un 20% acquisti per investimenti e la 20 Agenzia del Territorio, Rapporto immobiliare

30 quota restante seconde case. 21 Sul mercato delle prime case, l introduzione dell IMU non sembra possa avere conseguenze differenti da quelle dell ICI, quando era applicata anche su di esse. Infatti, per abitazioni di valore catastale medio, la differenza tra l imposta che il proprietario pagava con l ICI e quella pagata con l IMU non è tale da poter essere considerata un fattore determinate sulla decisione di acquistare la casa in cui vivere; dunque, sarebbe una forzatura sostenere che la reintroduzione dell imposta patrimoniale sull abitazione di residenza costituisca un elemento di freno della domanda di abitazioni per la proprietà, visto un appesantimento dell imposta di un ordine di grandezza perlopiù contenuto. La serie storica delle compravendite prodotta dall Agenzia del Territorio evidenza una riduzione del loro numero nel anno appunto della reintroduzione dell IMU, nuova ICI, sulla prima casa -, ma una riduzione era stata registrata anche nel 2006 e nel 2007, anni in cui sulla prima casa si applicava l ICI, e soprattutto nel 2008, anno a partire dal quale quest ultima non è più stata pagata. Guardando indietro perciò, si può constatare che la crescita del numero delle compravendite, nel lungo periodo iniziato a metà degli anni Novanta e culminato nel picco del 2006, non è stata ostacolata oltre misura dall imposizione dell ICI sulla prima casa, mentre sicuramente è stata alimentata da condizioni favorevoli sia dal lato della domanda che da quello dell offerta. Questo sguardo al mercato immobiliare porta dunque a pensare che per ridare vigore al mercato, è sui fattori strutturali della crisi che occorre provare ad intervenire, non tramite l eliminazione delle imposte sul patrimonio immobiliare che dallo scorso anno, hanno portato l Italia ad essere sostanzialmente in linea con i principali Paesi europei sul fronte della tassazione sulla casa; il problema maggiore riguarderebbe perlopiù la pressione fiscale e contributiva che continua 21 Tecnocasa, Il mercato immobiliare tendente e previsioni, anni vari. 30

31 a pesare eccessivamente sul costo del lavoro e ad incidere negativamente sulla competitività del Paese 22. Per quanto riguarda la vecchia ICI, essa è stata introdotta nel nostro ordinamento con il decreto legislativo 30 Dicembre 1992, n. 504 con la finalità principale di garantire il finanziamento dei Comuni attraverso un tributo locale che conferisse una maggiore autonomia rispetto ai trasferimenti dal governo centrale e rispetto alle compartecipazioni al gettito dei tributi erariali, rendendo quindi pressoché assenti eventuali finalità redistributive. L IMU si differenzia dalla vecchia ICI per quattro aspetti fondamentali: a) la base imponibile si ottiene moltiplicando per 160 la rendita catastale rivalutata, mentre per l ICI il moltiplicatore era 100; b) l aliquota ordinaria sull abitazione di residenza è pari allo 0,4% e i Comuni hanno la facoltà di aumentare o ridurre l aliquota in un ventaglio che va dallo 0,2% allo 0,6%; con l ICI il ventaglio era dallo 0,4% allo 0,7% e nel 2007 l aliquota media era pari allo 0,52%; c) la detrazione base concessa per l abitazione di residenza è pari ad euro 200 contro i 117 in media con l ICI del 2007, e può aumentare di euro 50 per ogni figlio convivente di età inferiore a 26 anni fino ad un massimo di euro 400; d) per gli immobili diversi dall abitazione di residenza, l aliquota di riferimento sale allo 0,76% rispetto allo 0,61% del sistema ICI (i Comuni possono comunque riservarsi di aumentare l aliquota fino ad un massimo di 1,06%) Fonte: 23 Fonte: La manovra finanziaria per il , L imposizione patrimoniale nella manovra per il 2012, B. Bises e A. Scialà. 31

32 Focalizzando l attenzione sugli immobili di residenza, la Tabella seguente confronta l ICI 2007 con l IMU, ipotizzando l assenza di figli conviventi (e pertanto considerando solo la detrazione ordinaria di euro 200) e applicando prima l aliquota base dello 0,4% e poi l aliquota massima dello 0,6%. La Tabella considera come punto di partenza le rendite catastali rivalutate del 5% da un minimo di euro 250 ad un massimo di euro Rispetto all ICI, il valore catastale esente dall imposta aumenta o diminuisce a seconda dell aliquota scelta dal Comune: con l ICI 2007, sono esenti le abitazioni di residenza con valore catastale pari ad euro (applicando l aliquota media dello 0,52% e la detrazione media di euro 117); con l IMU invece, il valore esente è pari ad euro se l aliquota è dello 0,4% (corrispondenti ad euro se si calcolasse la base imponibile con il coefficiente pari a 100 come con l ICI), ed ad euro se l aliquota è pari allo 0,6% (corrispondenti ad euro con il coefficiente pari a 100 come con l ICI). Complessivamente dunque, per rendite fino ad euro 750, l IMU è più bassa rispetto all ICI, mentre per rendite superiori è più elevata 24. La Tabella successiva, basata sui dati dell indagine Banca d Italia (2012) sui redditi delle famiglie italiane nell anno 2010, replica fedelmente la distribuzione e il gettito dell ICI e dell IMU così come 24 Fonte: 32