Il Bilancio dello Stato e la Legge di stabilità

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1 Lezione quattordicesima Il Bilancio dello Stato e la Legge di stabilità 1 PREMESSA: il BdS nel nuovo quadro della governance fiscale nazionale ed europea Bds: principale protagonista della spesa pubblica Circa 2/3 delle spese della AP passano per il BdS, ma gli obiettivi di finanza pubblica sono definiti con riferimento ai saldi delle AP. Necessità di raccordare la manovra annuale sul BdS sia all interno (Patto di stabilità interna) sia con l Ue (Patto di stabilità e crescita) Patto di stabilità interna regole con cui gli enti decentrati concorrono all indebitamento delle AP Patto di stabilità e crescita regole da seguire a livello europeo per armonizzare gli obiettivi degli stati membri con quelli comunitari: istituzione del SEMESTRE EUROPEO 2 1

2 I sistemi di verifica del ciclo di bilancio 3 Principali regole derivanti dal PSC che agiscono come vincoli nella definizione degli obiettivi programmatici di finanza pubblica Il riferimento è al conto della AP e i saldi limite sono riferiti al valore del Pil: Indebitamento netto /Pil Indebitamento strutturale / Pil Consistenza del debito / Pil Tasso di crescita della spesa / Pil All interno di questo quadro, non è previsto un limite specifico per il saldo del Bilancio dello stato (saldo netto da finanziare): la manovra sui suoi conti deve essere coerente gli obiettivi del conto della AP. Il saldo netto da finanziare viene fissato con la Nota di aggiornamento al Def (NADEF) ed opera come vincolo alla manovra di bilancio annuale (Legge di bilancio/stabilità) 4 2

3 Rilevanza delle previsioni sul quadro macroeconomico atteso Una corretta stima del Pil atteso (ad es. 2018) è cruciale. Se, ad esempio, il Pil è sovrastimato, significa (ceteris paribus) che nel mettere a punto la manovra annuale per il 2018 sovrastimo il gettito 2018 T=f(Y) esovrastimo il denominatore (Pil 2018) Il rapporto effettivo (del 2018) indebitamento / Pil sarà più elevato per entrambe la ragioni. Necessità di ulteriori manovre in corso d anno (del 2018), al di fuori del processo di formazione del bilancio (manovra di bilancio) 5 Per evitare l insorgere di questi (ed altri) problemi, la Ue fa uno stretto monitoraggio sui criteri di costruzione delle politiche di bilancio e delle previsioni del quadro macroeconomico («braccio preventivo»); e si è data strumenti di controllo ex post («braccio correttivo» e relative procedure per disavanzi eccessivi). In Italia: Introduzione di vincoli costituzionali (modifica articolo 81 della Costituzione) esistemi di monitoraggio validati da un organismo nazionale indipendente (UPB Ufficio parlamentare di bilancio) 6 3

4 Organizzazione della lezione Parte prima: La struttura formale del bilancio Parte seconda: Il processo di bilancio e il ruolo della legge di stabilità 7 Parte prima La struttura formale del bilancio 8 4

5 Il protagonista: Il bilancio di previsione dello Stato La funzione di autorizzazione del BdS è sancita dall art. 81 della Costituzione, che prevede che venga approvato con specifica legge (la legge di bilancio) 9 Tipologie di bilancio 1. Bilancio di previsione <=> Bilancio consuntivo 2. Bilancio a legislazione vigente <=> Bilancio programmatico 3. Bilancio annuale <=> Bilancio pluriennale 4. Bilancio di competenza <=> Bilancio di cassa 10 5

6 La struttura del bilancio: gli stati di previsione o tabelle Tabella n. 1 Stato di previsione dell entrata Tabella n. 2 Stato di previsione del ministero dell economia e delle finanze Tabella n. 3 Stato di previsione del ministero dello sviluppo economico Tabella n. 7 Stato di previsione del ministero dell istruzione, dell università e della ricerca 11 Un esempio di articolazione del bilancio di previsione (2015) Dal 2011 i programmi costituiscono l articolazione minima del BdS ai fini della sua approvazione (unità di voto)

7 La struttura del bilancio: l articolazione delle spese in missioni e programmi (dal 2008) Missioni Rappresentano gli obiettivi strategici e di lungo periodo della spesa (ad es. istruzione universitaria); ogni missione si realizza attraverso uno o più programmi Programmi Individuano gli aggregati omogenei di attività svolte all interno di ciascun ministero per realizzare gli obiettivi delle missioni; la loro gestione è affidata ad un unico centro di responsabilità 13 L articolazione del Bilancio di previsione dello Stato 14 stati di previsione (1 per le entrate e 13 per le spese) 34 missioni 181 programmi (=181 unità di voto) 14 7

8 Le funzioni del bilancio Autorizzativa il parlamento autorizza il governo a erogare le spese e incassare le entrate Allocativa è strumento della decisione politica sulla destinazione delle risorse collettive Gestionale è il mezzo che consente all amministrazione di gestire, in corso d anno, le risorse stanziate Informativa dà conto ai cittadini elettori di come le risorse vengono impiegate 15 Le unità elementari del bilancio I programmi (unità ai fini del voto: bilancio decisionale) Il capitolo di bilancio (unità a fini gestionali: bilancio gestionale) 16 8

9 Un esempio di articolazione del bilancio gestionale per capitoli (2015) L unità di voto 2.1 è articolata in diversi capitoli di spesa Il capitolo 1696, a sua volta, è suddiviso in articoli 17 Progressiva diminuzione del numero delle unità di voto Nel giro di pochi anni siamo passati da alcune migliaia di unità di voto (capitoli) a poche decine (programmi). Conseguenze: la progressiva riduzione del numero delle unità di voto, se da un lato aumenta la flessibilità in fase di esecuzione nella gestione delle risorse, dall altro però amplia i margini di discrezionalità dell esecutivo a scapito del potere di controllo del legislativo, che, se non è rafforzata con altri strumenti (quali una maggiore trasparenza e maggiori strumenti di controllo), risulta progressivamente svuotato 18 9

10 La nuova articolazione delle entrate (dal 2008): tre livelli Titoli tributarie; extratributarie; alienazione ed ammortamento beni; accensione prestiti Ricorrenti e non ricorrenti individua la componente strutturale (ricorrenti) degli introiti Tipologia individua i tributi più rilevanti (Irpef; Ires; Iva ecc.): unità di voto parlamentare 19 Un esempio di articolazione del bilancio di previsione del 2015: le entrate Articolazione a tre livelli 20 10

11 2. BdS a legislazione vigente <=> programmatico Bilancio a legislazione vigente: evoluzione spontanea delle entrate e delle uscite risultante dalla proiezione della normativa vigente Bilancio programmatico: recepisce gli interventi desiderati per correggere le tendenze e mostra l evoluzione desiderata di entrate e spese. 21 Bilancio a legislazione vigente Entrate e spese hanno origine da leggi approvate dal parlamento. Entrate: ogni imposta è disciplinata da norme; date le previsioni macroeconomiche, le somme in bilancio sono il riflesso della legislazione vigente. Spese: a parte una piccola parte su cui i singoli ministeri conservano un certa discrezionalità (spese di funzionamento), la maggior parte delle spese sono determinate da norme: queste ultime sono composte da spese di cui la legge determina l importo e il periodo di iscrizione in bilancio (così dette fattore legislativo ) e da spese per oneri inderogabili, la cui evoluzione è regolata da norme (ad esempio, le spese per i dipendenti pubblici, le spese per interessi passivi sul debito pubblico ecc.)

12 3. Dal 2011 il bilancio di previsione è annuale e triennale NB: delinea uno scenario triennale, ma il potere autorizzativo (competenze e cassa) continua ad essere limitato a quello annuale; le previsioni triennali offrono uno scenario più credibile a chi deve prendere decisioni Il bilancio di previsione dello Stato è un bilancio misto: di cassa e di competenza Per comprendere la differenza dobbiamo avere presente che le entrate e le uscite attraversano diverse fasi. Le entrate e le uscite iscritte nel bilancio di previsione, prima di essere versate (in tesoreria) o pagate (dalla tesoreria), seguono un particolare iter amministrativo

13 Le principali fasi delle entrate Accertamento Corrisponde al momento in cui l'amministrazione determina sia la ragione del credito dello Stato che la persona del debitore. E il momento in cui sorge l obbligazione a riscuotere. Versamento E la fase in cui le somme, pagate dal debitore agli agenti di riscossione, vengono versate in Tesoreria. 25 Le principali fasi delle spese Impegno È il momento in cui matura l obbligo giuridico a effettuare il pagamento (ad esempio con la stipula di un contratto) Pagamento Consiste nel passaggio materiale (erogazione) delle somme impegnate al creditore, attraverso la Tesoreria

14 Uscita stanziata (nel bilancio di previsione), ma NON impegnata (nel corso dell anno) impegnata (nel corso dell anno), ma NON pagata (nel corso dell anno) economia residuo passivo I residui passivi sono somme impegnate che, nel corso dell esercizio, non sono state pagate (sono debiti dello Stato) 27 Entrata prevista (nel bilancio di previsione), ma NON accertata (nel corso dell anno) accertata (nel corso dell anno), ma NON versata (nel corso dell anno) minore entrata residuo attivo I residui attivi sono somme accertate che, nel corso dell esercizio, non sono state versate (sono crediti dello Stato) 28 14

15 Bilancio di cassa Si riferisce alle spese pagate (e alle entrate versate) nel corso dell esercizio, a prescindere dal momento del loro impegno (accertamento). Ad esempio: sono pagamenti di cassa del 2015 a) sia le somme pagate nel 2015 e impegnata nel 2015 (stesso anno) b) sia le somme pagate nel 2015, ma che erano state impegnate (e non pagate) nel 2014(*) [in questo caso sono pagamenti che attingono ai residui passi che si sono formati nel 2014] (*) o in esercizi precedenti: 2013; 2012 ecc. 29 Bilancio di competenza (giuridica) Si riferisce alle spese impegnate (e alle entrate accertate)nel corso dell esercizio, a prescindere dal momento del loro pagamento (e versamento), che può avvenire nello stesso esercizio o in esercizi successivi. Il bilancio di competenza genera i residui di bilancio 30 15

16 Bilancio di previsione misto per le spese Lo stanziamento di competenza indica il limite massimo degli impegni. Lo stanziamento di cassa indica il limite massimo dei pagamenti (competenza e residui) 31 I limiti autorizzativi delle spese (di competenza e di cassa) previste nel bilancio di previsione Limite di competenza (CP) Limite di cassa (CS)

17 Flessibilità del bilancio Quando il BdS è stato approvato, l allocazione delle risorse per unità di voto (ad es. 235,151 milioni per il diritto allo studio) non può più essere modificata senza passaggio parlamentare ma: c è la possibilità di spostare risorse tra capitoli, all interno della stessa unità di voto, con decreto del Ministro competente. 33 Bilancio di previsione misto per le entrate Le somme iscritte non hanno carattere vincolante 34 17

18 Residui passivi: un esempio numerico t 1. Previsioni di competenza Impegni Economie di spesa (2 1) Pagamenti in c/competenza Pagamenti in c/residui 0 6. Pagamenti totali (4+5) Stock iniziale residui 0 8. Nuovi residui (2 4) Stock residui finali (7+8 5) Massa spendibile (1+7) Coefficiente di realizzazione 0,9 12. Previsioni di cassa (10*11) 90 t , La classificazione economica delle entrate e delle uscite Analoga a quella del Conto economico consolidato della AP 36 18

19 I SALDI DI BILANCIO ENTRATE SPESE SALDI 1 Entrate correnti 2 Spese correnti 3 Risparmio pubblico (1-2) 4 Alienazione e amm. beni patrimoniali 5 Spese finali in c/capitale 6 Entrate nette (1+4) 7 Spese nette (2+5) 8 Indebitamento netto (6-7) I SALDI DI BILANCIO ENTRATE SPESE SALDI 6 Entrate nette 7 Spese nette 8 Indebitamento netto 9 Rimborso crediti 10 Partite finanziarie 11 Operazioni finanziarie nette (9-10) 12 Entrate finali (6+9) 15 Accensioni prestiti 13 Spese finali (7+10) 14 Saldo netto da finanziare (12-13) 16 Rimborso prestiti 17 Ricorso al mercato (12-19) 18 Entr. complessive (12+15) 19 Spese complessive (13+16) (18) - (19) =

20 Parte seconda Il processo di bilancio Tre fasi: 1) preparazione del bilancio 2) gestione del bilancio 3) rendicontazione del bilancio 39 La preparazione del bilancio Anno t-1 Anno t Anno t+1 Def Nota aggiornamento Def Ddl di bilancio Ddl di stabilità Approvazione della legge di stabilità e della legge di bilancio entro 10 apr. entro 20 set. entro 15 ott. entro 15 ott. entro 31 dic

21 La gestione del bilancio Anno t-1 Anno t Anno t+1 Inizio esercizio Assestamento (ddl) Variazioni Chiusura esercizio 1 gennaio entro 30 giu. entro 31 ott. 31 dicembre 41 La rendicontazione Anno t-1 Anno t Anno t+1 Parificazione della Corte dei conti Approvazione Rendiconto giu. lug

22 Le regole del processo di bilancio Articolo 81 della Costituzione (riformato con L.C. n. 1/2012) Legge n. 196/2009 (quinta riforma)*** Legge n. 39/2011 (Semestre europeo) Legge n. 243/2012 (sesta riforma) Regolamenti parlamentari *** Legge n. 468/1978 (prima riforma) Legge n. 362/1988 (seconda riforma) Legge n. 94/1997 (terza riforma) Legge n. 208/1999 (quarta riforma) 43 L articolo 81 della Costituzione 44 22

23 Commento al nuovo articolo 81 della Costituzione (introduzione del principio di pareggio di bilancio). Legga approvato con larga maggioranza (tra novembre 2011 e aprile 2012) e imposta dall urgenza della crisi economica per dare «un segnale forte ai mercati, chiarendo che l Italia e l Europa hanno imboccato in modo duraturo la strada del rigore». Principio del pareggio del Bds: definito come equilibrio strutturale. Il saldo dovrà tenere conto «delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico»; in caso di ciclo favorevole dovrà generare avanzi da utilizzare nelle fasi critiche; nella fasi caratterizzate da grave recessione economica si potrà fare ricorso all indebitamento mediante autorizzazione a maggioranza assoluta da parte delle Camere. 45 Oltre a introdurre il principio del pareggio, la legge prevede: la soppressione dell attuale terzo comma dell articolo 81: si riconosce che la legge di bilancio ha ormai perso il carattere formale che la rendeva non idonea a prevedere nuove entrate e nuove spese [dal 2016: il contenuto della legge di stabilità è confluito nel ddl di bilancio, che è pertanto organizzato in due sezioni, di cui la prima ne recepisce contenuti e funzioni (art. 15 della 243/2012)] la modifica del contenuto del quarto comma, che tratta la questione della copertura delle nuove e maggiori spese: ogni legge deve reperire la copertura per i nuovi e maggiori oneri (sciolta l ambiguità dell espressione «indicare i mezzi per farvi fronte» e sostituita con «provvede ai mezzi per farvi fronte»); che la disciplina delle materie attinenti alla contabilità pubblica sia affidata a una nuova fonte, di livello subordinato alla legge costituzionale, ma sovra ordinato alla legge ordinaria (ovvero da approvarsi a maggioranza assoluta («legge rafforzata»): vedi l approvazione della legge 243/2012); che tale materia sia espressamente estesa all insieme degli enti rilevanti per il rispetto del patto di stabilità e crescita (cioè agli altri enti della amministrazione centrale, agli enti previdenziale e alle amministrazioni locali). Le innovazioni introdotte dal disegno di legge trovano applicazione a decorrere dall esercizio

24 La formazione del bilancio di previsione Vediamo a grandi linee com è attualmente organizzato il processo di bilancio (risultato di esperienza più che trentennale: ) 47 La trama del processo di bilancio la preparazione del bilancio (anno t-1) Def + Nota aggiornamento 2. OBIETTIVI 1. BILANCIO A LEGISLAZIONE VIGENTE 4. PREVISIONI 3. MANOVRA + = INIZIALI Legge di stabilità + Legge di bilancio

25 Un esempio di manovra (con riferimento all obiettivo del Saldo netto) Saldo netto da finanziare obiettivo: -57,5 [1.DLB(-46,9)+2.DLS(-10,6)=-57,5] Un esempio di manovra Gli obiettivi nel Def + Nota aggiornamento Def Obiettivo: saldo netto da finanziare 57,5 2. Manovra: maggior saldo netto da finanziare per 10,6 2. Manovra: maggiori entrate per 8,6 ( T) 2. Manovra: maggiore spesa finale per 19,2 ( G) NB: nel DEF ci sono gli obiettivi aggregati (ad es. i saldi; e i macro aggregati); nel Ddl di stabilità c è l articolazione puntuale: quali tasse e quali spese (emerge con chiarezza chi perde e chi guadagna...) 50 25

26 La fase parlamentare Discussione del ddl di stabilità (DLS) Emendamenti (parlamentari o governativi) Approvazione (con eventuali emendamenti) della LS Nota di variazione al ddl di bilancio Approvazione del bilancio di previsione (che da ddl diventa legge) 51 Un esempio di manovra 3. Emendamenti al DLS: su iniziativa del Parlamento o del Governo, ad esempio a causa di Osservazioni della Commissione europea (che nel frattempo ha esaminato il DPB) Minor Saldo netto da finanziare + 3,9 Maggiori entrate +1,7 Minori spese 2,

27 Un esempio di manovra 4. Manovra finale: Saldo netto da finanziare 6,7 Maggiori entrate +10,4 Maggiori spese +17, Un esempio di manovra 5. Bilancio di previsione 2015 (DLB+Manovra finale): Maggior Saldo netto da finanziare 53,6 Entrate finali +516,7 Spese finali +570,

28 Parole chiave della lezione 1. La struttura formale del Bilancio dello Stato (BdS) Organizzazione e articolazione del BdS stati di previsione, missioni, programmi (=unità di voto), capitoli (=unità ai fini gestionali) Diverse tipologie di bilancio previsione / consuntivo a legislazione vigente / programmatico annuale / pluriennale cassa / competenza Il bilancio di previsione dello Stato è di cassa e competenza (misto) Le fasi delle entrate e delle uscite I residui: un esercizio I saldi di bilancio Indebitamento netto, saldo netto da finanziare, ricorso al mercato Parole chiave della lezione 2. Il processo di bilancio e il ruolo della legge di stabilità Le diverse fasi: preparazione, gestione e rendicontazione Le regole di formazione del BdS (art. 81 della Costituzione) La trama del processo di bilancio: Blv, obiettivi e manovra Gli obiettivi: nuovi contenuti del Def e la nota di aggiornamento al Def

29 Dove studiare P. Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, il Mulino, settima edizione, 2015 Capitolo 2, Paragrafo 2. Il Bilancio dello Stato e la Legge di Stabilità (fino al paragrafo 2.9, compreso)