Il bilancio è un bene pubblico. Potenzialità e criticità delle nuove regole del bilancio dello stato

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1 Il bilancio è un bene pubblico Potenzialità e criticità delle nuove regole del bilancio dello stato

2 L indebitamento netto Paesi ante euro Anni precedenti la grande crisi finanziaria Italia 6,6 3,0 3,0 1,8 1,3 3,4 3,1 3,4 3,6 4,2 3,6 1,5 Francia 3,9 3,6 2,4 1,6 1,3 1,4 3,1 3,9 3,5 3,2 2,3 2,5 Germania 3,4 2,9 2,5 1,7-0,9 3,1 3,9 4,2 3,7 3,4 1,7-0,2 Spagna 5,4 3,9 2,9 1,3 1,0 0,5 0,4 0,4 0,0-1,2-2,2-2,0 Irlanda 0,3-1,3-2,0-2,4-4,9-1,0 0,3-0,4-1,3-1,6-2,8-0,3 Grecia 6,7 6,1 6,3 5,8 4,1 5,5 6,0 7,8 8,8 6,2 5,9 6,7 Portogallo 4,7 3,7 4,4 3,0 3,2 4,8 3,3 4,4 6,2 6,2 4,3 3,0 Paesi Bassi 1,7 1,3 0,9-0,3-1,9 0,3 2,1 3,0 1,7 0,3-0,2-0,2 Belgio 4,0 2,1 0,9 0,6 0,1-0,2 0,0 1,8 0,2 2,6-0,2-0,1 Austria 4,4 2,4 2,7 2,6 2,1 0,7 1,4 1,8 4,9 2,6 2,6 1,4 Finlandia 3,2 1,2-1,6-1,7-6,9-5,0-4,1-2,4-2,2-2,6-3,9-5,1 Area Euro 4,2 3,0 2,4 1,5 0,3 2,0 2,7 3,2 3,0 2,6 1,5 0,6 Regno Unito 4,1 2,2 0,2-0,7-1,1-0,4 2,0 3,2 3,4 3,3 2,7 2,9 Paesi Anni della grande crisi Anni successivi alla grande crisi Italia 2,7 5,3 4,2 3,7 2,9 2,7 3,0 2,6 2,4 2,1 1,2 0,2 Francia 3,2 7,2 6,8 5,1 4,8 4,0 4,0 3,5 Germania 0,2 3,2 4,2 1,0 0,0 0,2-0,3-0,7 Spagna 4,4 11,0 9,4 9,6 10,5 7,0 6,0 5,1 Irlanda 7,0 13,8 32,1 12,6 8,0 5,7 3,7 1,9 Grecia 10,2 15,1 11,2 10,3 8,8 13,2 3,6 7,5 Portogallo 3,8 9,8 11,2 7,4 5,7 4,8 7,2 4,4 Paesi Bassi -0,2 5,4 5,0 4,3 3,9 2,4 2,3 1,9 Belgio 1,1 5,4 4,0 4,1 4,2 3,0 3,1 2,5 Austria 1,5 5,4 4,5 2,6 2,2 1,4 2,7 1,0 Finlandia -4,2 2,5 2,6 1,0 2,2 2,6 3,2 2,8 Area Euro 2,2 6,3 6,2 4,2 3,6 3,0 2,6 2,1 Regno Unito 4,9 10,2 9,6 7,6 8,3 5,7 5,7 4,3 Fonte: Banca d'italia. (Il segno - indica un avanzo); per gli anni dal 2016 MEF DEF 2017 (quadro programmatico)

3 Il debito pubblico Tabella 1 -Debito pubblico dei principali paesi della UE (in percentuale del PIL) Paesi ante euro Anni precedenti la grande crisi finanziaria Italia 116,3 113,8 110,8 109,7 105,1 104,7 101,9 100,5 100,1 101,9 102,6 99,8 Francia 59,7 61,1 61,0 60,2 58,7 58,2 60,1 64,2 65,7 67,2 64,4 64,4 Germania 57,7 58,9 59,4 60,0 59,8 57,6 59,2 62,9 64,7 66,9 66,3 63,5 Spagna 65,6 64,4 62,5 60,9 58,0 54,2 51,3 47,6 45,3 42,3 38,9 35,5 Irlanda 70,0 61,6 51,5 46,6 36,1 33,2 30,6 29,9 28,2 26,1 23,6 23,9 Grecia 100,3 99,5 97,4 98,9 104,9 107,1 104,9 101,5 102,9 107,4 103,6 103,1 Portogallo 59,5 56,2 51,8 51,0 50,3 53,4 56,2 58,7 62,0 67,4 69,2 68,4 Paesi Bassi 71,8 65,6 62,5 58,2 51,4 48,7 48,2 49,3 49,6 48,9 44,5 42,4 Belgio 128,2 123,2 118,2 114,4 108,8 107,6 104,7 101,1 96,5 94,6 91,0 87,0 Austria 68,0 63,2 63,6 66,4 65,9 66,5 66,3 65,5 64,8 68,3 67,0 64,8 Finlandia 55,3 52,2 46,9 44,1 42,5 41,0 40,2 42,8 42,7 40,0 38,2 34,0 Regno Unito 47,9 43,9 41,6 39,6 37,0 34,3 34,2 35,8 38,7 40,0 41,0 42,2 Area Euro 72,7 72,6 71,4 70,6 68,1 67,0 66,8 68,1 68,4 69,2 67,3 64,9 Area Euro (senza Italia) 63,4 63,7 62,9 62,3 60,1 58,9 59,3 61,1 61,6 62,1 59,8 57,7 Paesi Anni della grande crisi Anni successivi alla grande crisi Italia 102,4 112,5 115,4 116,5 123,3 129,0 131,9 132,1 132,6 132,5 131,0 128,2 Francia 68,1 79,0 81,7 85,2 89,5 92,3 95,3 96,2 Germania 64,9 72,4 81,0 78,3 79,9 77,5 74,9 71,2 Spagna 39,4 52,7 60,1 69,5 85,7 95,4 100,4 99,8 Irlanda 42,4 61,7 86,3 109,6 119,5 119,5 105,2 78,6 Grecia 109,4 126,7 146,2 172,3 159,6 177,4 179,7 177,4 Portogallo 71,7 83,6 96,2 111,4 126,2 129,0 130,6 129,0 Paesi Bassi 54,5 56,5 59,0 61,7 66,4 67,7 67,9 65,1 Belgio 92,5 99,6 99,7 102,3 104,1 105,4 106,5 105,8 Austria 68,5 79,7 82,4 82,2 82,0 81,3 84,4 85,5 Finlandia 32,7 41,7 47,1 48,5 53,9 56,5 60,2 63,6 Regno Unito 50,3 64,2 75,7 81,3 85,1 86,2 88,1 89,1 Area Euro 68,5 78,3 83,8 86,0 89,5 91,3 92,0 90,4 Area Euro (senza Italia) 61,6 71,3 77,5 80,0 83,3 84,6 85,0 83,1 Fonte: Banca d'italia. (Il segno - indica un avanzo); per gli anni dal 2015 MEF DEF 2017 (quadro programmatico)

4 La decisione di bilancio è politica Il fine ultimo della decisione di bilancio, in una società complessa, è quello di comporre interessi diversi e fisiologicamente confliggenti. Un processo quindi eminentemente politico, in cui azioni redistributive e scelte allocative trovano un punto di equilibrio. Tutti i popoli che si rivendicarono a libertà posero a fondamento di essa il diritto di votare le imposte per mezzo dei loro delegati (Mancini, Galeotti 1887). il diritto di bilancio è un concetto giuridico entrato nel diritto pubblico con l affermarsi dello stato costituzionale moderno (Orlando 1911). E il noto principio no taxation without representation, alla base della nascita dei parlamenti, che spiega la forte connessione tra decisione di finanza pubblica e democrazia rappresentativa.

5 Un manufatto complesso nella complessità del bilancio come manufatto contabile si condensa un esigenza di stabilità. La questione è stata affrontata storicamente con maggiore nettezza nel Regno Unito per la distinzione della parte permanente e transitoria del bilancio (Arcoleo, 1880); sulla seconda è più forte il discernimento e il sindacato parlamentare, mentre sulla prima si misura l azione del governo. Il primo può bene segnare dei principii secondo i quali debba procedere il governo, in materia di finanza, ma al di là di questo è impossibile che il legislatore intervenga utilmente nei dettagli dell amministrazione. La separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa è quindi un principio risalente (equilibrio tra specialismi e scelte discrezionali)

6 Forma e sostanza Intendere il bilancio come una legge formale significa interpretarlo come mera proiezione contabile della legislazione sostanziale. I più insigni cultori di diritto pubblico ritengono che il bilancio sia una legge soltanto per la sua forma, non pel suo contenuto materiale; esso non è dichiarazione o sanzione di diritti, ma un atto puramente amministrativo, che dà modo alle camere di esercitare un alta funzione di sindacato e di ispezione sui procedimenti del potere esecutivo (Graziani, 1911). il bilancio è una vera e propria legge e comprende la facoltà al governo di agire, secondo le leggi finanziarie già esistenti., che non possono eseguirsi, senza che, anno per anno, mercé i bilanci, se ne approvi l esercizio. (Majorana, 1886) anche attraverso i semplici dati numerici contenuti nelle leggi di bilancio e nei relativi allegati possono essere prodotti effetti innovativi dell ordinamento, (che) costituiscono scelte allocative di risorse (Corte Costituzionale sentenza 10 del 2016)

7 Fattori che influiscono sulla decisione di bilancio Integrazione europea Vincoli Patto di stabilità e crescita (indebitamento e debito) Regola sulla spesa Saldo strutturale Sorveglianza sull attuazione delle politiche Semestre europeo Procedura di sorveglianza sugli squilibri macroeconomici Raccomandazioni Forma di stato Forma di governo

8 Funzioni, attori e regole del bilancio Funzioni Equilibrio dei conti pubblici Azione redistributiva (entrata e spesa) Attori Diretti Governo Parlamento Amministrazione Indiretti (controllo) Ufficio parlamentare del bilancio Corte dei conti (controllo esterno) Organismi interni alle amministrazioni Regole Possono aiutare gli attori La circolarità del processo favorisce il loro affinamento

9 Criticità e potenzialità della decisione di bilancio Una decisione trasparente (non solo sui saldi ma anche sulle politiche pubbliche e i programmi; che non sia appesantita da micro decisioni) Una decisione verificabile (ripartizione delle risorse, gestione flessibile, verifica dei risultati) Una decisione comprensibile (elemento cruciale in una democrazia cognitiva) Il contrario della prassi degli ultimi anni.

10 Le riforme del 2016 Contenuto delle riforme Attuazione delle deleghe della legge 196 del 2009 (missioni e programmi e potenziamento del ruolo del bilancio di cassa) Riorganizzazione delle norme per consentire un decisione di bilancio senza la legge di stabilità Cercano di invertire questa situazione Ripartizione top down delle risorse Flessibilità nella gestione (riassegnazione, azioni, cronoprogramma) Strumentario per la gestione (contabilità economicopatrimoniale, piano dei conti) Eliminazione delle clausole di salvaguardia

11 Come dovrebbe funzionare il nuovo schema DEF (aprile) Impostazione della programmazione di bilancio delle politiche pubbliche (troppe pagine bianche) Risoluzione parlamentare (si dovrebbe esprimere anche sulle dotazioni quantitative per le principali missioni) Tra DEF e presentazione di bilancio Ripartizione delle risorse tra ministeri (DPCM) tenendo conto delle indicazioni del parlamento Bilancio di previsione (presentato il 20 ottobre) Articolazione delle missioni in programmi (unità di voto) [discussione tra commissioni di merito e ministeri] Dopo l approvazione del bilancio Accordi interministeriali per l attuazione Verifica dell attuazione Bilancio finale (nel nuovo DEF)

12 Un esempio Unità di voto Missione Programma Previsioni secondo la legge di bilancio anno t + 1 Previsioni assestate anno t + 1 Progetto di bilancio a legislazuione vigente Rimodulazioni compensative di spese per fattori legislativi e adeguamento al piano dei pagamenti (art. 23, c. 3, lett. A; art. 30, c. 1) Rifinanziamenti, Definanziamenti e Riprogrammazioni delle dotazioni finanziarie previste a legislazione vigente (art. 23, c.3, lett. B) DLB Sez. II Effetti finanziari disegno di legge di bilancio Sezione I DLB integrato (Sez. I + Sez. II) 1.1 UDV 1.1 RS CP CS RS CP CS RS CP CS anno t anno t + 1 anno t +2