STATO E RIDISTRIBUZIONE DELLE RISORSE

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1 STATO E RIDISTRIBUZIONE DELLE RISORSE CORSO DI LAUREA IN SERVIZIO SOCIALE, FACOLTÁ DI SOCIOLOGIA A.A ANNA TEMPIA 6 LEZIONE CENNI AL DECENTRAMENTO FISCALE (PARTE SECONDA) BIBLIOGRAFIA: P. Bosi ( a cura di) Corso di Scienza delle Finanze, Il Mulino, Bologna 2006

2 COME FINANZIARE GLI ENTI DECENTRATI? LE POSSIBILITA SONO: A) TARIFFE E TASSE Prezzi pubblici e tariffe trovano applicazione per una parte consistente di beni pubblici locali (es. trasporti locali, fornitura dell acqua, ecc.), in cui la forma di finanziamento ha il carattere di controprestazione per il servizio ricevuto. Le tasse sono più adatte nei casi in cui il criterio del prelievo è prevalentemente quello del beneficio e cioè nei casi in cui il beneficio va a chi paga le tasse e anche alla collettività (es. per la scuola materna, per il servizio di polizia locale, ecc.) B) IMPOSTE In generale dovrebbero finanziare quei servizi pubblici locali che producono vantaggi indivisibili (es. viabilità, ecc.). La vera autonomia finanziaria del governo locale si ha quando l ente ha la possibilità di istituire dei tributi propri, o almeno di definire le aliquote o in qualche caso l imponibile ( come avveniva ad es. per l ICI) Diversamente l ente decentrato, attinge alle imposte prelevate dal centro, nelle seguenti forme: SOVRAIMPOSTE ADDIZIONALI COMPARTECIPAZIONI C) TRASFERIMENTI DA: CENTRO (INTERGOVERNATIVI) O ALTRI ENTI 2

3 LE FORME DI FINANZIAMENTO TRIBUTARIO AGLI ENTI DECENTRATI SOVRAIMPOSTA quando il governo locale - rispetto all imponibile (cioè a quello che serve a determinare il debito di imposta del singolo contribuente) di un imposta del governo centrale - definisce a proprio favore una aliquota, che si somma a quella fissata dal governo centrale. Può avere effetti distorsivi. Infatti - poiché in genere viene applicata ad una imposta centrale progressiva - qualora il governo centrale modificasse le sue aliquote ( mentre il governo locale lascia invariata la sovraimposta) l effetto combinato sarebbe quello di alterare la progressività complessiva dell imposta ADDIZIONALE si commisura ( attraverso una aliquota fissata a livello decentrato) al gettito di una imposta nazionale già esistente e acquisito dal centro. Qualora il livello centrale cambiasse le proprie aliquote, l addizionale continua ad incidere in modo proporzionale e non contribuisce ad alterare la progressività complessiva dell imposta. COMPARTECIPAZIONE si ha quando l ente decentrato attinge ad una quota del gettito dell imposta prelevata a livello centrale e questa quota è commisurata ad un criterio che riflette gli obiettivi di ripartizione tra gli enti decentrati. Per es., se viene privilegiato come criterio di ripartizione del carico tributario il principio del beneficio, è molto probabile che la quota di compartecipazione sia calcolata tenendo conto della base imponibile a livello locale ( per riportare a livello locale quanto più possibile dei tributi prelevati). 3

4 TRIBUTI PROPRI Sono tributi propri, quelli in cui gli enti decentrati possono: accertare e amministrare il tributo e decidere, entro limiti fissati dall ente superiore, alcuni parametri, come l aliquota, l imponibile, eventuali detrazioni 4

5 QUAL E LA STRUTTURA OTTIMALE DELLE FORME DI FINANZIAMENTO NEL DECENTRAMENTO SECONDO LA SCIENZA DELLE FINANZE? Alcuni criteri: Ai livelli inferiori di governo sono particolarmente adatte forme di tributi concepite con la logica del beneficio e della controprestazione, come le imposte reali sulle attività produttive e sulle attività professionali. Sono invece da escludere le imposte che assolvono la funzione di redistribuzione ( come l imposta progressiva sul reddito) perché é tipica del governo centrale Poiché a livello locale potrebbe verificarsi la concorrenza tra enti locali, attraverso la riduzione del carico fiscale per attrarre contribuenti, è consigliabile che le basi imponibili delle imposte locali siano poco mobili (come si verifica per terreni e fabbricati) Anche le imposte sulle società sono poco adatte a finanziare l autonomia tributaria locale, perché le società sono mobili e abbandonano le comunità che fissano aliquote elevate Le imposte locali non devono essere esportabili, cioè non devono ricadere in modo rilevante sui residenti di altre comunità Gli enti locali devono disporre di basi imponibili (cioè di contribuenti) distribuite in modo uniforme sul territorio perché, dovendo erogare spesso dei servizi essenziali, è importante poter finanziare con il prelievo un livello minimo di servizi uguale per tutti Le imposte sui beni immobili (terreni e fabbricati) sono quelle più adatte alla finanza locale, perché colpiscono basi imponibili non mobili, non sono esportabili e sono in senso lato collegate al principio del beneficio. 5

6 PERCHE SONO NECESSARI I TRASFERIMENTI?(INTERGOVERNATIVI) Anche nei casi in cui vi è una elevata autonomia impositiva, la finanza decentrata non può fare a meno di trasferimenti o dal centro (verticali) o fra enti dello stesso livello (orizzontali), perché: A) VI E RISCHIO DI SOTTODOTAZIONE DI RISORSE a livello locale, in quanto: a.1) si può verificare un abbassamento del gettito a causa della concorrenza fra gli enti locali che per attrarre contribuenti (aziende o famiglie) concedono agevolazioni fiscali a.2) a livello di spesa pubblica locale si verifica quello che viene denominato effetto Baumol, che spiega perché nel lungo periodo vi é un innalzamento nei costi di produzione. Infatti nel lungo periodo, la produzione dei servizi pubblici locali può diventare progressivamente più costosa perché richiede un forte impiego del fattore lavoro e riesce ad incorporare con più difficoltà gli incrementi di produttività legati al progresso tecnico, a differenza di quanto avviene nel settore privato della produzione dei beni B) NEL MEDIO E NEL LUNGO PERIODO PERMANGONO VINCOLI ISTITUZIONALI O VINCOLI POSTI DAL GOVERNO CENTRALE AGLI ENTI DECENTRATI b.1) anziché favorire l indebitamento diretto da parte degli enti decentrati, è preferibile un trasferimento dal centro a loro favore b.2) lo stato centrale può ritenere di dover garantire l erogazione di un certo livello di servizi, superiore a quello che l ente locale è disposto (o può) a fare b.3) poiché sarebbe troppo costoso, anche politicamente, modificare le dimensioni amministrative degli enti decentrati (che spesso non sono delle aree economicamente ottimali), occorrono dei trasferimenti (es. dei sussidi) dal centro per compensare gli effetti di traboccamento (spillover) C) PER ATTUARE IL PRINCIPIO DI SOLIDARIETA 6

7 COME POSSONO ESSER DISEGNATI I TRASFERIMENTI? IN GENERALE POSSONO ESSERE: DISCREZIONALI O AUTOMATICI LIMITATI (closed-end) O ILLIMITATI (open-end) CONDIZIONATI (all utilizzo per particolari programmi) O NON CONDIZIONATI IN SOMMA FISSA (non matchig) O IN COMPARTECIPAZIONE (matching, per responsabilizzare i governi locali) UNA DISTINZIONE IMPORTANTE E QUELLA TRA: TRASFERIMENTI INTEGRATIVI TRASFERIMENTI PEREQUATIVI 7

8 I TRASFERIMENTI INTEGRATIVI POSSONO ESSERE IMPIEGATI PER Finanziare una percentuale della spesa che l ente locale sceglie (caso del cofinanziamento) Perequazione ( se sono condizionati o vincolati) Coprire le spese per funzioni delegate Finanziare servizi con rilevanti effetti esterni Coprire gli standard minimi imposti dall autorità centrale 8

9 TRASFERIMENTI PEREQUATIVI La perequazione risponde al principio di solidarietà, che dipende da un giudizio squisitamente politico e che può cambiare nel tempo. In generale si ritiene che siano meritevoli di compensazione quelle differenze che dipendono dalla ristrettezza della base imponibile (perché si tratta di regioni povere ) La perequazione si pone sul versante della spesa (per consentire la produzione di servizi uniformi o superiori ad un certo minimo all interno del territorio nazionale) e sul versante delle entrate fiscali, per compensare le diversità che ci sono all interno del paese fra le basi imponibili I DILEMMI DEI TRASFERIMENTI PEREQUATIVI Quanta perequazione deve essere fatta? Come evitare comportamenti opportunistici da parte dei destinatari della perequazione? 9

10 PER REALIZZARE LA PEREQUAZIONE Si possono ipotizzare due ordinamenti istituzionali orizzontale: quando le regioni ricche trasferiscono il loro gettito alle regioni povere verticale : quando è lo stato che utilizza parte del gettito proveniente dai suoi tributi per integrare il gettito delle regioni povere per la perequazione i modelli previsti dagli studiosi e applicati nella realtà, sono riconducibili a due grandi categorie: la perequazione delle capacità fiscali (Impiega indicatori complessi, ma diversi dal gettito effettivo, poiché questo può essere influenzato dal grado di evasione tributaria delle varie regioni) la perequazione in base ai bisogni (Si valutano i bisogni attraverso indicatori di bisogno che vengono trasformati in domanda e successivamente in spese standardizzate) 10

11 PIU PRECISAMENTE I CRITERI DI RIFERIMENTO PER REALIZZARE MODELLI PEREQUATIVI SONO La performance Implica la definizione di un fabbisogno standard. La misura del trasferimento viene commisurata al fabbisogno degli enti e non alla spesa effettiva La capacità Il potenziale Il trasferimento è pari alla differenza tra spesa standard e gettito standard. Il gettito standard è il prodotto tra la base imponibile effettiva e una aliquota standard determinata dal governo centrale Ha l obiettivo di premiare e incentivare lo sforzo fiscale La spesa storica E un criterio che i politici tenderebbero a privilegiare 11