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1 Corso di formazione Giovani Imprenditori Agricoli Modulo B - «La normativa agricola e la politica agricola comunitaria» La riforma della PAC Dal Trattato di Roma ad oggi Avv. Anna Tancrè Le ragioni della PAC Nel 1958 con il trattato di Roma (istituzione del mercato comune) le agricolture dei sei Stati membri fondatori erano caratterizzate da un forte intervento statale. Per includere i prodotti agricoli nella libera circolazione delle merci mantenendo un intervento pubblico nel settore agricolo, occorreva sopprimere i meccanismi d'intervento nazionali incompatibili con il mercato comune e trasporli al livello comunitario: è questa la ragione fondamentale della nascita della politica agricola comune (PAC). L'intervento in agricoltura era fondato sul principio della specificità di un settore altamente dipendente dai rischi climatici e dai vincoli geografici, soggetto a squilibri sistemici tra l'offerta e la domanda, quindi, caratterizzato da una forte volatilità dei prezzi e dei redditi Dopo l'entrata in vigore del trattato di Roma, le politiche agricole degli Stati membri sono state sostituite da meccanismi d'intervento a livello comunitario. Sin dal trattato di Roma i fondamenti della politica agricola comune sono rimasti immutati, eccettuate le norme concernenti la procedura decisionale. Il trattato di Lisbona ha riconosciuto la codecisione quale «procedura legislativa ordinaria» della PAC in sostituzione della procedura di consultazione. (Art. dal 38 al 44 del TFUE) Le autorità pubbliche hanno sempre mostrato una netta tendenza a regolare i mercati agricoli e a sostenere i redditi dei produttori tendenza che la PAC ha ereditato. Oggi l'agricoltura rappresenta ormai soltanto una modesta parte dell'economia dei paesi sviluppati, compresa quella dell'ue, ultimamente l'intervento pubblico si è rafforzato grazie a politiche agro-rurali che hanno aggiunto al sostegno della funzione tradizionale dell'attività primaria, ovvero la produzione di generi alimentari, altre dimensioni: - lo sviluppo sostenibile - la pianificazione del territorio e del paesaggio - la diversificazione e la vitalità dell'economia rurale - la produzione di energia e di biomateriali 1

2 Obiettivi specifici della PAC: incrementare la produttività dell'agricoltura, sviluppando il progresso tecnico e assicurando un impiego ottimale dei fattori di produzione, in particolare della manodopera; assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola; stabilizzare i mercati; In pratica, gli obiettivi della PAC sono rimasti immutati sin dal trattato di Roma, dato che la loro formulazione si è rivelata molto flessibile e capace di comprendere le numerose riforme subite a partire dagli anni 1980 garantire la sicurezza degli approvvigionamenti; assicurare prezzi ragionevoli ai consumatori. la promozione di un elevato livello occupazionale (art. 9); la tutela dell'ambiente nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile (art.11); la protezione dei consumatori (art. 12); le esigenze in materia di benessere degli animali (art. 13), la protezione della salute umana (art. 168); I principi della politica della concorrenza sono oggetto di una deroga nel settore della produzione e del commercio dei prodotti agricoli sulla base della specificità strutturale dell'attività primaria (articolo 42) la coesione economica, sociale e territoriale (art. 175). 2

3 Il trattato di Roma ha definito la procedura di elaborazione e di attuazione della PAC, che poggiava sui seguenti elementi: una proposta della Commissione; il parere del Parlamento europeo ed eventualmente del Comitato economico e sociale europeo; la decisione del Consiglio a maggioranza qualificata. Si trattava quindi di una procedura di semplice consultazione per quanto riguarda il Parlamento europeo che non è mai stata modificata fino al 2010 La politica agricola comune ha conosciuto, nel corso del tempo, cinque grandi riforme, le più recenti delle quali nel 2003 (revisione intermedia), nel 2009 («valutazione dello stato di salute») e nel 2013 (per il periodo finanziario ). La riforma del 1992: Da quando è stata introdotta nel 1962, la PAC ha realizzato i suoi obiettivi garantendo la sicurezza degli approvvigionamenti alimentari. Successivamente, con la sua politica di prezzi di sostegno molto elevati rispetto ai prezzi del mercato mondiale e con la garanzia di acquisto illimitata, la PAC ha iniziato a produrre un volume sempre maggiore di eccedenze. Al fine di contenere il crescente divario tra la domanda e l'offerta e di tenere sotto controllo la spesa agricola, il Consiglio ha adottato una modifica radicale della PAC, sostituendo un sistema di protezione basato sui prezzi con un sistema di aiuti compensativi al reddito. Per quanto riguarda le produzioni animali, il calo dei prezzi della carne bovina è stato compensato dalla concessione di premi per capo di bestiame. Questi aiuti diretti per ettaro e premi per capo di bestiame sono stati inseriti nella cosiddetta «scatola blu» dell'organizzazione mondiale del commercio. Infine, le misure concernenti i mercati sono state integrate da misure di accompagnamento a livello strutturale In seguito a un notevole calo dei prezzi garantiti delle grandi colture, le perdite di reddito risultanti sono state compensate da aiuti diretti per ettaro. 3

4 Il Consiglio europeo di Lussemburgo del 1997 ha dichiarato che l'agricoltura europea deve essere multifunzionale, sostenibile, competitiva e presente su tutto il territorio europeo, e ha fissato l'obiettivo strategico della nuova riforma. In seguito all'accordo raggiunto al termine del Consiglio europeo di Berlino del 1999, la riforma si è fondata essenzialmente sui seguenti elementi: Sulla base delle conclusioni della Conferenza di Cork del 1996, il rafforzamento delle misure strutturali in vigore, in particolare le azioni agroambientali, all'interno di una nuova politica di sviluppo rurale, ormai denominata «secondo pilastro della PAC»; la stabilizzazione di bilancio grazie alla definizione di un quadro finanziario rigoroso per il periodo nuovo allineamento dei prezzi interni ai prezzi mondiali, in parte compensato da aiuti diretti ai produttori; introduzione, su base volontaria, da parte degli Stati membri del rispetto delle condizioni ambientali (ecocondizionalità) per la concessione degli aiuti e della possibilità di ridurli (modulazione) per finanziare le misure di sviluppo rurale; In occasione del vertice di Berlino del 1999, i Quindici, adottando le proposte dell'agenda 2000, hanno invitato la Commissione ad effettuare una revisione intermedia nel 2002 per valutare l'impatto dell'ultima riforma della PAC. Tale revisione intermedia si è infine rivelata la riforma più ambiziosa che la PAC avesse conosciuto fino ad allora, con quattro obiettivi primari: collegare maggiormente l'agricoltura europea ai mercati mondiali; preparare l'allargamento dell'ue; rispondere più efficacemente alle nuove istanze della società in materia di protezione dell'ambiente e di qualità dei prodotti (dinanzi a un'opinione pubblica turbata da tutta una serie di crisi sanitarie); rendere la PAC maggiormente compatibile con le esigenze dei paesi terzi Nel 2003 i ministri dell'agricoltura dell'ue sono pervenuti a un accordo che ha operato una profonda riforma della PAC e ha introdotto una serie di nuovi principi e/o meccanismi: il disaccoppiamento degli aiuti rispetto ai volumi prodotti, al fine di orientare meglio le aziende in funzione del mercato e di ridurre le distorsioni nella produzione e nel commercio agricoli; tali aiuti disaccoppiati sono divenuti ormai un pagamento unico all'azienda, inteso a garantire la stabilità dei redditi; la condizionalità («cross-compliance»), che subordina i pagamenti unici al rispetto di una serie di criteri in materia di ambiente, di sanità pubblica e così via, in risposta alle aspettative dei cittadini europei; la compatibilità con le regole dell'omc, nella misura in cui il fine ultimo del disaccoppiamento degli aiuti era consentire l'inclusione del regime di pagamento unico nella «scatola verde» 4

5 La ridistribuzione pubblica dei diritti di pagamento attribuiti alle aziende sulla base dei riferimenti storici mediante due meccanismi: la modulazione, che consente il trasferimento dei crediti tra i due pilastri della PAC per rafforzare lo sviluppo rurale l'eventuale applicazione di un modello regionale di disaccoppiamento, che consente l'armonizzazione dei pagamenti per ettaro attribuiti secondo criteri territoriali; la flessibilità nella gestione, ovvero la concessione agli Stati membri della possibilità di applicare in maniera differenziata una serie di parametri della nuova PAC. Infine, la disciplina finanziaria, principio sancito in seguito nelle prospettive finanziarie per il periodo , in virtù del quale il bilancio del primo pilastro della PAC è stato congelato e sono stati imposti massimali annuali obbligatori. per rispettare i quali le istituzioni europee potranno ormai procedere a riduzioni lineari degli aiuti diretti in vigore; inoltre, nel 2007 è stata creata un'organizzazione comune unica dei mercati, volta a codificare i meccanismi di regolazione delle 21 OCM esistenti [regolamento (CE) n. 1234/2007] Ha rivisto un ampio ventaglio di misure attuate a seguito della riforma della PAC del Essa mirava a: rafforzare il disaccoppiamento totale degli aiuti mediante l'eliminazione progressiva degli ultimi pagamenti accoppiati alla produzione integrandoli nel regime del pagamento unico all'azienda; riorientare parzialmente i fondi del primo pilastro in favore dello sviluppo rurale mediante l'aumento del tasso di modulazione degli aiuti diretti; snellire le regole in materia di intervento pubblico e di controllo dell'offerta onde evitare di frenare la capacità degli agricoltori di reagire ai segnali del mercato I pagamenti unici alle aziende sono sostituiti da un sistema di pagamenti, per livelli o strati, con sette componenti: Le grandi linee della PAC per il periodo riguardano: La conversione degli aiuti disaccoppiati in un sistema di sostegno multifunzionale. La fase di disaccoppiamento della produzione dagli aiuti agricoli in favore di un sostegno generico ai redditi, avviata nel 2003, cede la scena a una fase di riaccoppiamento degli strumenti con obiettivi specifici, con l'eliminazione di qualunque riferimento storico («orientamento» o «targeting»). 1) un «pagamento di base» per ettaro; 2) un sostegno complementare a compensazione dei costi legati alla fornitura di beni pubblici ambientali non remunerati dal mercato (componente ecologica o «verde»); 3) un pagamento supplementare ai giovani agricoltori; 4) un pagamento ridistributivo che consente di rafforzare il sostegno ai primi trenta ettari di un'azienda; 5) un sostegno aggiuntivo ai redditi nelle zone caratterizzate da vincoli naturali; 6) aiuti accoppiati alla produzione per ragioni economiche o sociali; 7) infine, è possibile introdurre un regime semplificato a favore dei piccoli agricoltori beneficiari di meno di euro 5

6 Nuova PAC: Dal sostegno al pagamento di un servizio ambientale I PILASTRO Reg. (UE) 1307/2013 recante norme sui pagamenti diretti agli agricoltori nell'ambito dei regimi di sostegno previsti dalla politica agricola comune e che abroga il regolamento (CE) n. 637/2008 del Consiglio e il regolamento (CE) n. 73/2009 II PILASTRO Reg. (UE) n. 1305/2013 sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e che abroga il regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio. Regolamento Orizzontale Reg. (UE) n. 1306/2013 sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della politica agricola comune e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 352/78, (CE) n. 165/94, (CE) n. 2799/98, (CE) n. 814/2000, (CE) n. 1290/2005 e (CE) n. 485/2008. I nuovi aiuti per ettaro sono riservati ai soli agricoltori attivi. Le dotazioni dei pagamenti diretti disponibili per ciascuno Stato membro saranno gradualmente adeguate, in modo che tutti possano raggiungere un pagamento minimo per ettaro entro il 2019 (un processo chiamato «convergenza esterna»); il consolidamento dei due pilastri della PAC; il primo pilastro, che finanzia gli aiuti diretti e le misure di mercato, integralmente a carico del FEAOG; il secondo pilastro, a favore dello sviluppo rurale, in regime di cofinanziamento. La modulazione degli aiuti diretti a favore del secondo pilastro viene eliminata e sostituita da una riduzione obbligatoria dei pagamenti di base a partire da euro («degressività»). D'altro canto, è stato rinforzato il potenziale redistributivo del nuovo sistema di pagamenti diretti agli agricoltori in attività (targeting multifunzionale). Infine, è stata incrementata la flessibilità tra pilastri: dal 2015, gli Stati membri possono trasferire nei due sensi fondi inizialmente stanziati (dal primo pilastro al secondo pilastro fino al 15%, e dal secondo al primo fino al 25% per alcuni stati). Il consolidamento degli strumenti dell'ocm unica in quanto «reti di sicurezza», che intervengono soltanto in caso di crisi dei prezzi e di turbative dei mercati. Inoltre, è confermata l'abolizione di tutte le misure di controllo dell'offerta: il regime delle quote zucchero scadrà nel 2017 e i diritti di impianto di vigneti saranno completamente sostituiti da un sistema di autorizzazioni nel Il nuovo regime lattiero, previsto per il 2015, è stato preceduto dall'adozione di un mini-pacchetto «latte» [regolamento (UE) n. 261/2012]. Inoltre, la nuova OCM unica crea una nuova riserva di crisi per affrontare eventuali turbative dei mercati; tale riserva sarà finanziata con una riduzione annuale dei pagamenti diretti che potrebbe raggiungere i 400 milioni di euro. Un approccio più integrato, mirato e territoriale per lo sviluppo rurale. 6

7 È previsto un migliore coordinamento delle misure rurali con il resto dei Fondi strutturali. Viene semplificata l'ampia gamma di strumenti esistenti nell'ambito del secondo pilastro della PAC per concentrarsi sul sostegno a favore della competitività, dell'innovazione, dell'agricoltura basata sulla «conoscenza», dell'inserimento dei giovani agricoltori, della gestione sostenibile delle risorse naturali, e dello sviluppo territoriale equilibrato). Il Parlamento europeo ha globalmente sostenuto tutte le riforme della PAC. Esso ha ripreso, in particolare, la maggior parte degli orientamenti della Commissione per la riforma del 2003, pur dichiarandosi a favore di un disaccoppiamento parziale e respingendo il concetto di degressività degli aiuti. D'altra parte, il Parlamento ha rinnovato la richiesta di una piena codecisione in materia di politica agricola, obiettivo raggiunto con l'entrata in vigore del trattato di Lisbona 7