NOTA A TAR LAZIO ROMA, SEZIONE PRIMA TER ORDINANZA di RIMESSIONE alla CORTE COSTITUZIONALE 11 ottobre 2017, n.

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1 NOTA A TAR LAZIO ROMA, SEZIONE PRIMA TER ORDINANZA di RIMESSIONE alla CORTE COSTITUZIONALE 11 ottobre 2017, n Poteri del Giudice Amministrativo in materia di sanzioni disciplinari sportive A cura di DAVIDE FAVARA Con la pronuncia in esame, il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio ha sospeso il giudizio ed ha trasmesso gli atti alla Corte Costituzionale, ritenendo che la norma da applicare al caso concreto precluderebbe all odierno ricorrente di ottenere l annullamento della sanzione disciplinare sportiva, a lui irrogata, sulla base del motivo di illegittimità esposto nel ricorso. Le sanzioni disciplinari sportive incidono su posizioni giuridicamente rilevanti per l ordinamento statale e, di conseguenza, la predetta norma, secondo il giudice adito, dovrebbe essere dichiarata costituzionalmente illegittima non rispondendo, in alcun modo, all intento del legislatore ammettere soltanto l esperibilità della tutela risarcitoria dinanzi al giudice statale, con l esclusione di quella annullatoria. La questione rimessa alla Corte Costituzionale è, in definitiva, se l art. 2 co. 1, let. b D.L. n. 220/2003, conv. in L. 280/2003 sia in contrasto con l art. 24 cost., ai fini della cognizione della domanda di annullamento del provvedimento disciplinare sportivo, oggetto della causa innanzi al giudice amministrativo. 1. Il fatto Nel 2016 la Corte Federale d'appello della F.I.G.C. (Federazione Italiana Giuoco Calcio) irrogava la sanzione dell inibizione per anni tre a XXXXXXXXX. Egli, pertanto, impugnava il provvedimento innanzi il Collegio di Garanzia dello Sport, che respingeva il ricorso. 2. Competenze del Giudice Sportivo e natura giuridica delle sue decisioni 1

2 Il D.L. 220/2003, convertito n L. 280/2003 disciplina alcune disposizioni in materia di giustizia sportiva. L art. 2 della predetta legge, rubricato autonomia dell ordinamento sportivo, riserva al giudice sportivo le seguenti materie: l'osservanza e l'applicazione delle norme regolamentari, organizzative e statutarie dell'ordinamento sportivo nazionale e delle sue articolazioni, al fine di garantire il corretto svolgimento delle attività sportive; i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare nonché l'irrogazione e l applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive. Il legislatore del 2003 ha, dunque, ritenuto irrilevanti, per l ordinamento giuridico nazionale e, pertanto, non conoscibili dagli organi giurisdizionali statali le controversie relative alle sanzioni disciplinari. I provvedimenti emessi dagli organi di giustizia sportiva costituiscono esplicazione di attività amministrativa, così come le decisioni rese dal Collegio di Garanzia dello Sport, organo di giustizia di ultimo grado, istituito presso il C.O.N.I. in posizione di autonomia, ma pur sempre partecipe della natura pubblicistica dell ente. Da ciò ne consegue che le decisioni di questi organi giudiziari sono provvedimenti amministrativi. Le Federazioni Nazionali Sportive sono soggetti giuridici non soltanto privati ma anche pubblici in virtù della natura dei poteri attribuiti, ad es. il potere di controllo sulle società sportive affiliate e sulla loro attività gestionale. L obiettivo è la realizzazione di interessi fondamentali ed istituzionali dell attività sportiva. Sul punto, si è pronunciato il TAR Lazio con la sentenza n. 4391/2016, con la quale ha affermato che: le decisioni degli organi di giustizia sportiva sono l'epilogo di procedimenti amministrativi (seppure in forma giustiziale), e non già giurisdizionali, sì che non possono ritenersi presidiate dalle garanzie del processo. Da ultimo, nel 2017, lo stesso TAR, con la sentenza n. 1163/2017, ha dichiarato che: le decisioni degli organi di giustizia sportiva devono considerarsi alla stregua di provvedimenti amministrativi ogniqualvolta, seppur in materia disciplinare riservata, ai sensi dell art. 2 D.L. n. 220 cit., all ordinamento sportivo, vengano ad incidere su posizioni giuridiche soggettive rilevanti per l ordinamento statale, che come tali, non possono sfuggire alla tutela giurisdizionale statale, pena la lesione del fondamentale diritto di difesa, espressamente qualificato come inviolabile dall art. 24 cost.. Chiarito l esercizio del potere pubblicistico degli organi giustiziali sportivi, quindi, non può essere negata l impugnazione di atti e provvedimenti amministrativi dinanzi agli organi di giustizia amministrativa, pena la violazione degli artt. 103 e 113 cost. 2

3 3. Intervento della Corte Costituzionale nel 2011 Nel 2011 la Corte Costituzionale è già intervenuta sul punto. La Consulta, infatti, con la sentenza n. 49/2011, ha ritenuto costituzionalmente legittima la disposizione in esame ritenendo che innanzi al giudice statale sarebbe esclusa la sola tutela annullatoria, ma non anche quella risarcitoria. Ha avvalorato tale tesi, seguendo un interpretazione costituzionalmente orientata: nonostante la tutela avverso i provvedimenti disciplinari sportivi sia riservata (per il principio di autonomia) agli organi di giustizia sportiva, quando tali atti incidano anche su situazioni giuridiche soggettive rilevanti per l'ordinamento giuridico statale, è possibile proporre, innanzi al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva, una domanda al fine di ottenere il risarcimento del danno. Il Giudice amministrativo può, quindi, conoscere delle sanzioni disciplinari inflitte a società, associazioni ed atleti, ma solo in via via incidentale e indiretta perché può pronunciarsi solo sulla domanda risarcitoria proposta da colui che si è visto irrogare la sanzione disciplinare sportiva ma non su un eventuale domanda volta ad ottenere l annullamento della sanzione. La conoscenza da parte del giudice statale dei provvedimenti attraverso i quali sono state irrogate le sanzioni disciplinari è possibile solo nel caso in cui ci si lamenti di una lesione di una situazione soggettiva giuridicamente rilevante. Siffatta forma di tutela è per equivalente, diversa da quella attribuita in via generale al giudice amministrativo in materia di giurisdizione esclusiva. La Corte Costituzionale conclude sostenendo che la mancanza di un giudizio di annullamento non viola quanto previsto dall'art. 24 cost., dato che interverrebbe dopo che sono stati esperiti tutti i rimedi interni alla giustizia sportiva e che costituirebbe comunque una forma di intromissione nei confronti dell ordinamento sportivo. 4. La posizione del ricorrente innanzi al TAR A seguito del rigetto del ricorso da parte del Giudice Sportivo di ultima istanza, l odierno ricorrente si rivolgeva al TAR Lazio (Sezione Prima Ter) e chiedeva, previa sospensione dell efficacia, l annullamento del provvedimento sportivo e di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato e/o consequenziale nonché il risarcimento dei danni patiti dallo stesso. Egli deduceva avverso la 3

4 decisione dell organo di giustizia sportiva, quale unico motivo di illegittimità, la manifesta violazione dell art. 34-bis del Codice Giustizia Sportiva F.I.G.C., vale a dire una violazione delle norme procedurali, dettate dal codice, per i giudizi disciplinari. La predetta disposizione disciplina i termini di estinzione del giudizio disciplinare e termini di durata degli altri giudizi e in particolare: Il termine per la pronuncia della decisione di primo grado è di novanta giorni dalla data di esercizio dell azione disciplinare. Il termine per la pronuncia della decisione di secondo grado è di sessanta giorni dalla data di proposizione del reclamo. Se la decisione di merito è annullata in tutto o in parte a seguito del ricorso al Collegio di Garanzia dello Sport, il termine per la pronuncia nell eventuale giudizio di rinvio è di sessanta giorni e decorre dalla data in cui vengono restituiti gli atti del procedimento dal Collegio di Garanzia dello Sport. Se i termini non sono osservati per ciascuno dei gradi di merito, il procedimento disciplinare è dichiarato estinto, anche d ufficio, se l incolpato non si oppone. Il corso dei termini di estinzione è sospeso nelle ipotesi previste dal Codice della giustizia sportiva del CONI, fatta salva la facoltà del Collegio giudicante di disporre la prosecuzione del procedimento disciplinare. L estinzione del giudizio disciplinare estingue l azione e tutti gli atti del procedimento, inclusa ogni eventuale decisione di merito, diventano inefficaci. L azione estinta non può essere riproposta. La dichiarazione di estinzione è impugnabile dalla parte interessata. Se interviene nel giudizio di secondo grado o di rinvio, anche il Procuratore generale dello sport, qualora il ricorso non sia altrimenti escluso, può impugnarla davanti al Collegio di garanzia dello sport. Le controversie diverse da quelle di natura disciplinare sono decise dagli organi di giustizia presso la Federazione entro novanta giorni dalla proposizione del ricorso introduttivo di primo grado ed entro sessanta giorni dalla proposizione dell eventuale reclamo. Secondo il ricorrente, il Collegio di Garanzia dello Sport avrebbe dovuto dichiarare l estinzione del procedimento disciplinare a suo carico poiché era decorso il termine perentorio (previsto dalla summenzionata norma) per la pronuncia della decisione disciplinare di secondo grado. A sostegno di ciò, egli affermava di aver proposto reclamo contro la decisione del Tribunale Federale Nazionale (organo di Giustizia Sportiva di primo grado) in data 26 luglio 2016 e che la Corte Federale d Appello ha fissato l udienza di trattazione il 21 settembre 2016, poi differita al 5 ottobre 2016, data in cui è stata pronunciata la decisione con pubblicazione del dispositivo, quando ormai risultava essere spirato il termine perentorio di 60 gg., il quale inizia a decorrere dalla data di proposizione del reclamo. La normativa in esame disciplina, altresì, delle ipotesi di sospensione del procedimento disciplinare. A tal riguardo, l art. 34-bis al comma 5 stabilisce che il corso dei termini di estinzione è sospeso nelle ipotesi previste dal Codice di Giustizia Sportiva del C.O.N.I., fatta salva la facoltà del 4

5 Collegio giudicante di disporre la prosecuzione del procedimento disciplinare. Tali ipotesi di sospensione sono espressamente previste dall art. 38: a) se per lo stesso fatto è stata esercitata l azione penale ovvero l incolpato è stato fermato o si trova in stato di custodia cautelare, riprendendo a decorrere dalla data in cui non è più soggetta ad impugnazione la sentenza di non luogo a procedere ovvero sono divenuti irrevocabili la sentenza o il decreto penale di condanna, fermo che l azione disciplinare è promossa e proseguita indipendentemente dall azione penale relativa al medesimo fatto; b) se si procede ad accertamenti che richiedono indispensabilmente la collaborazione dell incolpato, e per tutto il tempo necessario; c) se il procedimento disciplinare è rinviato a richiesta dell incolpato o del suo difensore o per impedimento dell incolpato o del suo difensore; d) in caso di gravi impedimenti soggettivi dei componenti del collegio giudicante, per il termine strettamente necessario alla sostituzione. Secondo la prospettazione di parte ricorrente, non si è verificata neanche alcuna delle quattro tassative ipotesi di sospensione su citate; motivo per il quale l organo di giustizia sportiva ha errato nel non dichiarare estinto il procedimento disciplinare nei suoi confronti. Il ricorrente ha, altresì, preso posizione sull intervento della Corte Costituzionale del Egli riteneva che sia contrario all intento del legislatore riservare integralmente al giudice sportivo la cognizione sui provvedimenti disciplinari. Ciò sulla base del fatto che le sanzioni disciplinari sportive sono atte ad incidere su posizioni giuridicamente rilevanti per l ordinamento statale. La conseguenza di questo ragionamento porterebbe alla dichiarazione di illegittimità costituzionale dell art. 2 D.L. n. 220/2003, conv. in L. 280/2003 per contrasto con l art. 24 cost. (che disciplina il principio fondamentale della tutela giurisdizionale) poiché non corrisponderebbe all intento del legislatore ammettere l esperibilità della sola tutela risarcitoria innanzi al giudice statale e non anche la tutela annullatoria. 5. La posizione dei resistenti innanzi al TAR I resistenti si costituivano in giudizio eccependo, in via preliminare, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, considerata l efficacia dei principi affermati dalla sentenza della Consulta n. 49 del 2011, sulla domanda di annullamento della sanzione disciplinare sportiva, residuando in capo al giudice la sola cognizione sulla domanda risarcitoria. Inoltre, eccepivano la loro carenza di 5

6 legittimità passiva in quanto la decisione del Collegio di Garanzia dello Sport è un organo estraneo alla compagine federale e contestavano nel merito la fondatezza del gravame. Il Collegio di Garanzia, al contrario, ha ritenuto di non dover dichiarare l estinzione del giudizio in quanto la Corte Federale d Appello aveva fissato l udienza di trattazione in data 21 settembre 2016, ovvero prima dello spirare del termine perentorio, ma la stessa è stata differita al 5 ottobre 2016 su richiesta dell incolpato, il quale ha richiesto termini a difesa. Così facendo, si deve ritenere che il termine perentorio sia sospeso ai sensi dell art. 38 let. c) Codice di Giustizia Sportiva del C.O.N.I. (Comitato Olimpico Nazionale Italiano). La posizione del giudice sportivo di ultima istanza era chiara: la parte processuale, interessata alla spedita celebrazione del giudizio, ben poteva rinunciare ai termini a difesa, senza che ciò si ripercuoteva sulla legittimità del giudizio. Per tale motivo, era legittima l applicazione delle tassative ipotesi di sospensione del termine di cui all art. 34-bis Codice di Giustizia Sportiva F.I.G.C. e, di conseguenza, si doveva negare l estinzione del procedimento disciplinare. In risposta all eccezione sollevata dai resistenti, il ricorrente sosteneva che l ipotesi di sospensione del termine di cui all art. 38 co. 5 let. c) riguarderebbe il caso in cui l incolpato chieda un mero rinvio, a seguito di un proprio impedimento o del proprio difensore e non, come nel caso di specie, quando il rinvio è dovuto per le necessarie esigenze difensive, determinate dal mancato rispetto del termine di avviso di fissazione dell udienza. 6. La decisione del TAR In ordine all eccezione del difetto di giurisdizione sollevata dai resistenti, il giudice amministrativo ha dovuto prendere in considerazione il quadro normativo di riferimento. L art. 1 della L. 280/2003 afferma che: I rapporti tra l'ordinamento sportivo e l'ordinamento della Repubblica sono regolati in base al principio di autonomia, salvi i casi di rilevanza per l'ordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con l'ordinamento sportivo. Su quest argomento si è pronunciata anche, come abbiamo visto, la Corte Costituzionale, la quale è stata chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale della riserva al giudice sportivo per quanto riguarda la competenza a decidere le controversie aventi ad oggetto sanzioni disciplinari inflitte ad atleti, tesserati, associazioni e società sportive. Questione identica, dunque, giungeva all esame del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (Sezione Prima Ter) sulla legittimità costituzionale della norma di cui all art. 2 della legge cit. 6

7 Tale giudice, ad un attenta disamina dei fatti, non riteneva di poter condividere l interpretazione della norma, così come sostenuta dal giudice delle leggi. Egli, ben consapevole che le sentenze interpretative di rigetto non determinano un vincolo generale per i giudici, non poteva applicare le disposizioni, oggetto del giudizio costituzionale, interpretandole in senso diverso da quello fatto proprio dalla Corte Costituzionale, senza averne prima sollevato questione di legittimità costituzionale. Il TAR, pertanto, riteneva pregiudiziale, rispetto alla decisione della controversia sul merito, la questione di legittimità costituzionale sollevata da parte ricorrente nei propri motivi di ricorso, ricorrendone entrambi i presupposti, ovvero quelli della rilevanza e della non manifesta infondatezza. All esito della pubblica udienza, il giudice, ravvisando sia il fumus boni iuris che il periculum in mora, accoglieva la domanda cautelare concernente la sospensione della sanzione fino alla decisione della Corte Costituzionale, alla quale rimetteva la questione. Per il giudice a quo l interpretazione costituzionale della norma sembrava essere in contrasto con gli artt. 103 e 113 cost. Questi profili di illegittimità, già sollevati con l ordinanza di rimessione nel 2010, sono stati assorbiti dalla Consulta nel 2011 nella censura relativa alla violazione dell art. 24 cost. e perciò non compiutamente esaminati. Le sanzioni disciplinari sportive, come riconosciuto dallo stesso giudice delle leggi, incidono su posizioni giuridiche soggettive rilevanti, sia di interesse legittimo che di diritto soggettivo, e come tali producono effetti nella sfera giuridica del soggetto nell ambito dell ordinamento statale. Ciò che va evidenziato e che non è stato oggetto della pronuncia del giudice costituzionale del 2011 è la circostanza secondo la quale l irrogazione di sanzioni disciplinari è idonea a ledere anche posizioni di interesse legittimo, non solo di diritto soggettivo. A seguito dell irrogazione di una sanzione disciplinare, diretta a modificare in modo non sempre reversibile lo status del tesserato, emerge la possibile compromissione della sua sfera individuale: un eventuale lesione di diritti patrimoniali ma anche morali, i quali possono trovare ristoro nel risarcimento per equivalente. Abbiamo già trattato della natura giuridica delle decisioni dei giudici sportivi (v. par. 2), ovvero sono dei provvedimenti amministrativi, data la natura pubblicistica delle Federazioni Sportive. La conseguenza di ciò è che non può essere negata l impugnazione di atti e provvedimenti amministrativi dinanzi agli organi di giustizia amministrativa, pena la violazione degli artt. 103 e 113 cost. La preclusione della tutela annullatoria dinanzi al giudice amministrativo determina, infatti, una lesione del diritto di difesa e del principio di effettività della tutela giurisdizionale. 7

8 La tutela annullatoria e quella risarcitoria sono nettamente diverse e questa distinzione è abbastanza marcata. A tal proposito, quando un atto amministrativo è viziato, il primo rimedio da esperire è quello caducatorio, così attraverso la rimozione dell atto invalido si realizza l interesse precedentemente violato. La misura sostitutiva di carattere risarcitorio, la cui azionabilità è consentita dal nostro ordinamento anche in via autonoma, non può in alcun modo essere considerata equipollente. La non equipollenza tra tutela reale e tutela risarcitoria emerge dalla considerazione che con la tutela annullatoria il soggetto leso dal provvedimento illegittimo può ottenere il rispristino della situazione giuridica soggettiva compromessa, qualora ciò sia ancora possibile mentre per ottenere la tutela risarcitoria il soggetto che la vuole azionare deve provare il danno ingiusto nonché tutti gli altri elementi costituenti l illecito civile. Inoltre, la tutela reale viene accordata a prescindere dall esistenza di un danno risarcibile. In definitiva, l interpretazione dell art. 2 co. 1 let. b) D.L. n. 220/2003, conv. in L. n. 280/2003, secondo cui è azionabile il solo rimedio risarcitorio innanzi al giudice amministrativo avverso i provvedimenti disciplinari che ledano posizioni giuridiche soggettive rilevanti per l ordinamento statale, si risolve in una chiara compromissione del diritto di difesa nonché del principio di effettività della tutela giurisdizionale, con violazione dei principi costituzionali espressi dagli artt. 24, 103 e 113 cost. Per queste ragioni, il TAR Lazio (Sezione Prima Ter) ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell art. 2 co. 1 D.L. n. 220/2003, convertito in L. n. 280/2003, ritenendola rilevante e non manifestamente infondata, per contrasto con gli artt. 24, 103 e 113 cost., in quanto, nelle controversie aventi ad oggetto sanzioni disciplinari sportive, incidenti su situazioni giuridicamente rilevanti per l ordinamento statale, risulta essere sottratta al giudice amministrativo la cognizione della domanda di annullamento del provvedimento, con palese violazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale. Il giudizio deve, pertanto, essere sospeso e gli atti trasmessi alla Corte Costituzionale. 8