Le autorizzazioni integrate ambientali e gli interessi diffusi nel diritto amministrativo italiano

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1 Le autorizzazioni integrate ambientali e gli interessi diffusi nel diritto amministrativo italiano A cura di GIANLUCA GIORGIO Sommario: 1. La nozione e l' evoluzione storica dell istituto- 2. Gli interessi amministrati- 3. La natura giuridica 4. La tutela giurisdizionale- 5. Le conclusioni. 1.- La rapida evoluzione delle esigenze della collettività emerge soprattutto nella realtà del sistema amministrativo. In modo particolare, in tale settore giuridico, sono sorti nuovi ambiti dove sia gli interessi legittimi che determinate attività, si uniscono in un particolare conubium. Un esempio è dato dalle autorizzazioni integrate ambientali. Secondo la teoria generale del diritto, essi sono provvedimenti, emanati da una Pubblica Amministrazione, per consentire, ad una persona giuridica privata o mista, la gestione di una, determinata e specifica, attività collegata ad un territorio. L'articolo 2, comma1 lett. l della L.59/2005 recita che questi rappresentano un provvedimento che autorizza l'esercizio di un impianto o parte di esso a determinate condizioni e che deve garantire che l'impianto sia conforme ai requisiti del presente decreto. Un'autorizzazione integrata ambientale può valere per uno o più impianti o parti di essi, che siano localizzati sullo stesso sito e gestiti dal medesimo gestore. Attualmente, la disciplina, che riguarda tali provvedimenti, è contenuta nel decreto legislativo del 4 aprile 2014 numero 46 in attuazione della direttiva 2010/75UE. Tale fonte legislativa è stata aggiornata,ultimamente, ad opera della circolare del 15 aprile 2015 numero determinando le ulteriori modalità di applicazione in materia di prevenzione e riduzione dell'inquinamento. All'interno delle fonti, del nostro ordinamento, però è utile ricordare come tali interessi sono già presenti nell'articolo 9 della nostra Carta costituzionale, nel quale si evidenzia l'interesse al 1

2 paesaggio, mentre la conservazione dell'ambiente è richiamata anche,ai sensi dell'articolo 18 della L.349/1986. Storicamente, l'esigenza di regolare tali settori nasce dalla normativa Europea che, con la direttiva 96/61 CE, ha introdotto tali strumenti nel sistema giuridico sovranazionale. La direttiva prescrive di provvedere a recepire la normativa in oggetto, collegata alle tematiche ambientali. I principi ispiratori della stessa, sono contenuti nell'integrated pollution prevention and control. E sono: il principio di trasparenza, di legalità ed il rispetto ambientale in relazione ad alcune specifiche attività. Dalla citata fonte giuridica, fino ad arrivare ai nostri giorni, infatti per poter operare in alcuni settori, è necessario essere in possesso di tali provvedimenti. 2.- Secondo la dottrina amministrativa, le autorizzazioni integrate ambientali pertengono ad interessi di particolare rilievo che, per tale ragione, sono definiti adespoti o diffusi. Già, i Giuristi romani conoscevano tale categoria che pertineva alle res communes omnium. Tali erano le res non suscettibili di apprensione individuale ma di cui tutti i soggetti della civitas potevano usufruire (l'acqua, la terra, un particolare ambiente..). Per venire ai nostri giorni, i richiamati settori sono stati oggetto specifico di un serio approfondimento da parte di molti studiosi fra i quali Massimo Severo Giannini, il quale, in un suo testo 1, li definisce in tal modo, partendo dal presupposto che gli interessi di cui si discute, non pertengono specificatamente ad alcun titolare e si identificano con l'oggetto stesso della tutela. Ciò trae origine dall'etimologia greca, adèspotos (lett. senza capo,senza struttura ). In tale categoria rientrano tutte quelle situazioni che non riguardano, solamente ed esclusivamente, posizioni di aspettativa legate a specifiche collettività, bensì a beni comuni (ad esempio: l'ambiente, il territorio, l'energia elettrica, la gestione di particolari beni etc.). Tali provvedimenti pertengono alla sfera di settori tipici ma non tassativi, in quanto come ben si comprende, le applicazioni possono essere le più varie, a seconda degli innovativi campi industriali, in cui essi si trovano ad operare. 1 MASSIMO SEVERO GIANNINI, La tutela degli interessi collettivi nei procedimenti amministrativi, in AA.VV. 2

3 La ratio giuridica dei provvedimenti di cui si discute risiede, non solamente, nel concedere, un'autorizzazione amministrativa, a persone giuridiche private o pubbliche, bensì nella possibilità di comparare, con una specifica valutazione tecnico-scientifico, l impatto che tale attività registrerà nell ambiente circostante. Ciò sta ad indicare che il cuore della stessa, risiede in un procedimento che ha lo scopo di voler raffrontare l'ambiente con una determinata messa in opera da parte di un comune operatore del mercato. Il procedimento amministrativo, per poter ottenere tale certificazione (A.I.A) è richiamato nell'art 29 della L.152/2006 e segue una serie autonoma, rispetto al normale schema amministrativo. In buona sostanza, tale meccanismo rappresenta la procedura con la quale poter valutare che l'esercizio dell'attività mantenga, nell'ambiente circostante, un impatto contenuto e soprattutto conforme alle condizioni riprese dalla normativa Europea. Tutto ciò, secondo il principio di effettività ed efficienza dell'azione amministrativa ed ai sensi delle leggi di riferimento del settore (la L.152/2006 e la L.59/2005). Infatti, essendo un'attività amministrativa in materia ambientale, facente capo ad enti giuridici, quali il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare o la Regione, dovrà sempre seguire i principi generali del procedimento amministrativo, contenuti nella L.241/1990.Ciò viene confermato a ben leggere l'articolo 9 della citata legge, nel quale si evidenzia ciò, con il far riferimento 2 anche a tutte quelle attività che si riferiscono a tali interessi. Inoltre, per le spiegate osservazioni ed in virtù del principio di trasparenza dell'azione amministrativa, gli atti inerenti a tali provvedimenti sono, generalmente, resi pubblici a cura del competente ufficio del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. 3.- Chiarito ciò, passiamo ad analizzare il contenuto sostanziale delle autorizzazioni integrate ambientali, in relazione alla loro natura giuridica. Su tale questione, la dottrina amministrativa italiana è conforme nel considerare tali strumenti, come provvedimenti autorizzatori a carattere integrato. Ciò in quanto la Regione (per le installazioni minori) ed il Ministero dell'ambiente (per le quelle più rilevanti), sono tenuti a valutare il contenuto degli stessi, con determinate valutazioni tecniche, operate in sede di accertamento dei requisiti per l'autorizzazione richiesta Qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel procedimento. 3

4 Queste dovranno essere conformi ai parametri, esposti nella citata normativa in relazione all'impatto che l'attività dovrà produrre nell'ambiente circostante. Tale specimen mette in risalto la funzione delle autorizzazioni integrate ambientali, che è quella di segnare una relazione fra il concetto di impresa (in particolari settori pubblici) con gli interessi legati alla tutela ambientale. Proprio per tale ragione, trascorsi dieci anni dall'autorizzazione di tali attività, la Pubblica Amministrazione avrà la possibilità di operare un riesame, a carattere operativo, per eventualmente, ricalibrare tali realtà, in relazione alle possibili trasformazioni dell ambiente. Ciò rientra nei canoni della discrezionalità amministrativa, con la ponderazione degli interessi 3 amministrativi. 4.- I settori che interessano tali atti amministrativi, generalmente, sono attribuiti ad enti (comitati o fondazioni apposite) che si occupano specificatamente di ciò. Difatti, per ciò che, riguarda la legittimazione attiva dei soggetti che si fanno promotori della tutela ambientale è utile leggere la sentenza emessa dal T.A.R Emilia-Romagna n.3365 del 26 novembre 2007 la quale conferma che: associazioni a protezione ambientale purchè a carattere nazionale; comitati locali (purché tutelino gli stessi in forma non occasionale e ciò sia risultante dallo statuto interno) e privati cittadini se residenti nelle zone limitrofe dell'attività di cui si discute, si vedono riconosciuta la possibilità nel proporre autonomo ricorso giurisdizionale. Tale impostazione trova conferma, anche in un'altra importante pronuncia del Consiglio di Stato 4 che ribadisce quanto esposto. Tali settori, ai sensi della L.104/2010, sono di competenza del Giudice amministrativo, in quanto collegano gli interessi legittimi con un interesse generale quale è il territorio. 5.- In conclusione è interessante osservare come sia gli interessi sia la stessa funzione di tali strumenti segnano il nuovo corso dei settori legati alla Pubblica Amministrazione. In modo particolare qui sono coinvolte tre distinte realtà giuridiche: uno strumento amministrativo, la tutela dell ambiente circostante ed infine le persone giuridiche private o in partenariato che operano nel citato settore. 3 MASSIMO SEVERO GIANNINI, Il potere discrezionale della Pubblica Amministrazione,Milano, CONSIGLIO DI STATO, - Sentenza numero 1830 del 23 aprile

5 Per tale ragione, lo schema classico del provvedimento amministrativo (cosi come conosciuto dalla dottrina amministrativa) si è reso sempre più plastico, per venire incontro alle differenti esigenze della collettività. L'atto amministrativo ha saputo focalizzare il proprio obiettivo in due direzioni: una valutazione d'insieme sull'impatto ambientale ed un provvedimento a carattere autorizzatorio per la realizzazione di un'attività economica. Tutto ciò per poter creare delle strutture, sempre più efficienti e dinamiche, conducendo l'attività amministrativa più vicino alle esigenze della collettività. 5