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1 VII INDICE Premessa XVII PARTE PRIMA L ORGANIZZAZIONE SEZIONE PRIMA CONCETTI 1. Organizzazione e prospettiva giuridica. Le persone giuridiche pubbliche 3 2. Due schemi: associazioni e fondazioni 5 3. Fini e attribuzioni 7 4. Attribuzioni e competenze Ente e organo Meri uffici Organi collegiali Amministrazione attiva, consultiva e di controllo Organi, uffici e persone fisiche. La questione dell investitura Agente e principale Rapporto d ufficio e rapporto di servizio Uffici vacanti Attività d ufficio e responsabilità Fini pubblici Interessi Interessi collettivi Interessi generali Interessi pubblici Interessi e modi per soddisfarli Interessi non pubblicizzabili I mezzi: il diritto e il denaro 39

2 VIII SEZIONE SECONDA FUNZIONI E FONTI 1. Le funzioni amministrative Le fonti dell organizzazione e della attività amministrativa. Le leggi I regolamenti I regolamenti degli enti territoriali Gli statuti Le fonti terziarie Le fonti comunitarie Segue Le norme internazionali La giurisprudenza 65 SEZIONE TERZA L ASSETTO POSITIVO 1. La pubblica amministrazione Lo Stato e i ministeri La responsabilità ministeriale Ministri e dirigenti Due tipi di ministeri Organizzazione periferica Un esempio di ministero L amministrazione locale e il principio elettivo Le funzioni La riforma dell amministrazione locale: città metropolitane e Province Gli organi di governo dell ente locale La dirigenza negli enti locali Il sistema dei controlli Forme associative L amministrazione regionale. Le funzioni L organizzazione regionale. La forma di governo Gli enti pubblici Ente pubblico e responsabilità ministeriale Aziende, amministrazioni autonome, agenzie Enti pubblici economici Ascesa e declino degli enti pubblici La crisi del sistema Una pseudo pubblicità: le società in mano pubblica 110

3 IX 24. Le autorità amministrative indipendenti. Le premesse Le singole autorità L esigenza di coordinamento tra le amministrazioni Gli strumenti Gli accordi Stato, Regioni ed enti locali: i problemi di coordinamento Gerarchia, direzione e sostituzione Il controllo e la sua evoluzione 131 SEZIONE QUARTA LE RISORSE 1. Risorse umane. Dall impiego pubblico al rapporto di lavoro con pubbliche amministrazioni La privatizzazione del rapporto d impiego: i limiti La privatizzazione e i suoi effetti La dirigenza nell ordinamento burocratico Risorse materiali. I beni pubblici Le trasformazioni nel regime dei beni pubblici Il denaro. I principi costituzionali sulla finanza pubblica Segue. I vincoli europei Il bilancio dello Stato. Lo scostamento dal quadro costituzionale Il nuovo art. 81 Cost. Legge di bilancio e leggi di spesa La procedura di spesa 161 SEZIONE QUINTA ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA E PRINCIPI COSTITUZIONALI 1. L amministrazione come «Costituzione in azione» Il principio democratico e la supremazia della politica Separazione dei poteri Principio di legalità Strumentalità dell amministrazione Imparzialità Buon andamento Autonomia 185

4 X PARTE SECONDA L ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA SEZIONE PRIMA PREMESSE 1. Amministrazione che prende e amministrazione che dà Il potere amministrativo come potere unilaterale Potere amministrativo e interessi pubblici Il potere amministrativo come potere tipico Potere amministrativo e doverosità del suo esercizio Il potere amministrativo come potere discrezionale Accertamento dei presupposti e discrezionalità La decisione. La discrezionalità come potere di scelta La questione della discrezionalità tecnica Il sindacato sulla discrezionalità. Gli atti vincolati Poteri amministrativi: tipologie Il privato e il potere amministrativo Diritti soggettivi e interessi legittimi L interesse legittimo prima del provvedimento Lesione dell interesse legittimo e risarcimento del danno 225 SEZIONE SECONDA IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO 1. Poteri pubblici e regola del procedimento Una legge generale sul procedimento Il responsabile del procedimento Le fasi del procedimento. L iniziativa Le fasi del procedimento. L istruttoria Segue. Pareri e valutazioni tecniche Segue. La distribuzione degli incombenti istruttori Silenzio-assenso tra amministrazioni pubbliche e conferenza di servizi La partecipazione del privato Il diritto di accesso ai documenti. Dall accesso difensivo all accesso generalizzato La conclusione del procedimento. Il termine Il decorso infruttuoso del termine per la conclusione del procedimento e le sue conseguenze L atto conclusivo del procedimento. Il provvedimento e l accordo 255

5 XI 14. La semplificazione amministrativa Semplificazione amministrativa e liberalizzazione delle attività private I principi generali dell attività amministrativa Segue. I principi dell ordinamento comunitario Gli accordi tra amministrazione e privato Due specie di accordi 267 SEZIONE TERZA IL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO 1. Provvedimento e mero atto amministrativo Gli elementi del provvedimento La motivazione Le suggestioni della dottrina del contratto. Volontà, forma e causa Il silenzio Atto amministrativo e nuove tecnologie Provvedimenti amministrativi e schemi di azione Le autorizzazioni Segue. L autorizzazione preceduta da un atto generale Le abilitazioni Autorizzazioni all attività economica. La segnalazione certificata di inizio attività Le concessioni Gli atti ablatori Gli atti di qualificazione giuridica Gli ordini Le sanzioni amministrative Piani, programmi e standard 309 SEZIONE QUARTA L EFFICACIA DEL PROVVEDIMENTO 1. L efficacia degli atti giuridici L efficacia del provvedimento. L autoritarietà La questione della forza tipica L esecuzione del provvedimento Esecutorietà Efficacia nello spazio Efficacia nel tempo Gli atti di secondo grado. Annullamento e revoca 324

6 XII 9. Aspetti comuni In particolare: l annullamento d ufficio In particolare: la revoca La sospensione La convalida Altre forme di conservazione 335 SEZIONE QUINTA L INVALIDITÀ 1. Norme che creano doveri e norme che attribuiscono poteri. Illiceità e illegittimità Il regime dell invalidità degli atti amministrativi. Annullabilità come regime prevalente Continua Invalidità parziale, invalidità derivata e invalidità successiva Violazione di legge Incompetenza Eccesso di potere Nullità degli atti amministrativi, carenza di potere La nullità nella legge n. 15/ Vizi di merito Vizi formali e vizi sostanziali Invalidità e misure a carico degli atti invalidi 363 SEZIONE SESTA PRINCIPI COSTITUZIONALI 1. Premessa Il principio di legalità Separazione dei poteri Diritti inviolabili dell uomo e riserve di giurisdizione. Ciò che la pubblica amministrazione non può fare Imparzialità e buon andamento Gli interessi a protezione necessaria Prestazioni sociali fra pubblico e privato Stato e mercato Costituzione economica europea 389

7 XIII SEZIONE SETTIMA I SERVIZI PUBBLICI 1. Funzioni pubbliche e servizi pubblici Pubblico e privato nel servizio Il quadro costituzionale I modelli organizzativi I principi di diritto europeo Le trasformazioni conseguenti all attuazione del diritto europeo I servizi pubblici locali 409 SEZIONE OTTAVA L ATTIVITÀ DI DIRITTO PRIVATO 1. Interessi pubblici e strumenti di diritto privato Contratti delle pubbliche amministrazioni. Le deroghe ai principi civilistici L influenza del diritto europeo L ambito di applicazione del codice dei contratti pubblici: contratti sopra soglia e contratti sotto soglia Le parti del contratto La scelta del contraente Il criterio di aggiudicazione Le garanzie della concorrenza Le fasi della procedura di affidamento Pubblico e privato nei contratti delle pubbliche amministrazioni I contratti di lavoro Impresa e società 433 SEZIONE NONA LA RESPONSABILITÀ DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 1. Introduzione L art. 28 Cost Responsabilità della pubblica amministrazione e responsabilità degli agenti Pluralità dei criteri di imputazione della responsabilità 443

8 XIV 5. L inesistenza di uno specifico fondamento della responsabilità della pubblica amministrazione Responsabilità conseguente all esercizio di potestà amministrativa Lesione dell interesse legittimo e irrisarcibilità Dalla irrisarcibilità al risarcimento degli interessi legittimi Danno da ritardo Responsabilità da atto lecito. Il paradigma costituzionale (art. 42, comma 3, Cost.) La responsabilità contrattuale. L arricchimento senza causa Responsabilità patrimoniale (art c.c.). I beni della pubblica amministrazione e l esecuzione forzata La responsabilità amministrativa La responsabilità amministrativa delle persone giuridiche 473 PARTE TERZA LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA 1. Premessa Il contenzioso amministrativo nel Regno di Sardegna La legge abolitiva del contenzioso amministrativo La separazione dei poteri e i suoi riflessi sulla giurisdizione ordinaria contro la pubblica amministrazione Gli artt. 4 e 5 della legge abolitiva L interpretazione della giurisprudenza La riforma Crispi e l istituzione della IV Sezione del Consiglio di Stato L interesse di individui o di enti morali giuridici La giunta provinciale amministrativa La giurisdizione di merito La giurisdizione esclusiva La tutela giurisdizionale del cittadino contro la pubblica amministrazione nella Costituzione Interessi legittimi e diritti soggettivi Le fonti normative del processo amministrativo Riforme legislative e modifica delle materie di giurisdizione esclusiva Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e giurisdizione ordinaria: la linea di confine L art. 2 della legge abolitiva e il riparto di giurisdizione Le azioni ammissibili davanti al giudice ordinario 509

9 XV 19. Il riparto di giurisdizione, oggi Giurisdizione di legittimità, giurisdizione di merito e giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo Il doppio grado di giurisdizione amministrativa I principi del processo amministrativo La competenza per territorio Le azioni. La situazione originaria e l evoluzione successiva L azione di annullamento L azione di condanna L azione avverso il silenzio L azione di adempimento L azione di nullità Le parti. Il ricorrente Legittimazione e interesse a ricorrere L amministrazione resistente Il controinteressato L interveniente Il contraddittorio L atto impugnato Il contenuto del ricorso Lo svolgimento del processo. Le fasi necessarie. La notifica del ricorso Il deposito e la costituzione del ricorrente L impulso di parte. L istanza di fissazione d udienza La costituzione delle altre parti. I termini per la presentazione di documenti e memorie I motivi aggiunti Ricorso incidentale e domanda riconvenzionale L istruttoria Sospensione e interruzione del processo Sentenze di rito e sentenze di merito Il giudicato amministrativo Il giudizio di ottemperanza I procedimenti accelerati La giurisdizione esclusiva, oggi La pronuncia sui danni Risarcimento del danno e giurisdizione I riti speciali Il giudizio cautelare Le impugnazioni L appello Ricorso per revocazione e opposizione di terzo Ricorso per cassazione 601

10 XVI 59. I rapporti tra le giurisdizioni e la translatio iudicii I ricorsi amministrativi. Il ricorso gerarchico Il ricorso straordinario I principi di diritto europeo 609 Bibliografia essenziale 613