POTERI E FUNZIONI DEL GIUDICE NAZIONALE NELLE PROCEDURE PREGIUDIZIALI ED AMMISSIBILITÀ DI ALTRE PROCEDURE SEMPLIFICATE PROF.SSA MARIA TERESA STILE
Indice 1 POTERI E FUNZIONI DEL GIUDICE NAZIONALE A SEGUITO DI PRONUNCE PREGIUDIZIALI - 3 2 NOZIONE DI GIURISDIZIONE NAZIONALE IDONEA AD EFFETTUARE IL RINVIO PREGIUDIZIALE--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 5 3 RINVIO PREGIUDIZIALE - SCHEDA RIEPILOGATIVA -------------------------------------------------------- 8 4 PROCEDURE SEMPLIFICATE ------------------------------------------------------------------------------------------ 10 2 di 11
1 Poteri e funzioni del giudice nazionale a seguito di pronunce pregiudiziali Profondamente distinta è la funzione esercitata dal giudice UE rispetto a quella del giudice nazionale. Mentre, infatti, al primo spetta esclusivamente pronunciarsi sull interpretazione e la validità delle disposizioni di diritto UE, la cui applicazione viene in rilievo nella controversia pendente dinanzi al giudice nazionale; è a quest ultimo, che, invece, spetta la competenza esclusiva per la soluzione della causa 1. Invero, la richiesta di sottoporre la questione alla Corte di giustizia può essere avanzata sia dalle parti che dal pubblico ministero, ma il potere di rinvio spetta ai soli giudici nazionali aditi, che devono assumere la responsabilità dell emananda decisione giudiziale, valutare, tenuto conto delle peculiarità di ciascuna causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale, al fine di statuire nel merito, sia la pertinenza delle questioni sottoposte alla Corte,senza che le parti possano modificare il tenore di tali questioni. Il giudice nazionale può sollevare questione pregiudiziale anche di propria iniziativa. Spettando alla Corte di giustizia unicamente l interpretazione dei Trattati e il giudizio circa la validità degli atti e ai giudici nazionali l applicazione del diritto dell Unione, pronunciatasi la Corte di giustizia, la causa viene rimessa al giudice a quo per la definizione del caso. Per quanto riguarda gli effetti delle sentenze interpretative, è da osservare che spesso, nel formulare la domanda per l interpretazione dei trattati o del diritto derivato, i giudici nazionali richiedono alla Corte di giustizia UE di pronunciarsi sulla compatibilità della normativa nazionale con il diritto UE. Quando il giudice dell Unione abbia rilevato un incompatibilità, il giudice interno, conformemente al principio del primato del diritto UE, sarà tenuto a disapplicare la normativa interna configgente. 1 Di conseguenza, a differenza di quanto i Trattati e il regolamento di procedura della Corte prevedono per i procedimenti contenziosi, nel procedimento pregiudiziale non è consentito l intervento in giudizio, dinanzi alla Corte di Giustizia, di soggetti privati che non rivestono il ruolo di parte nel processo a quo, né è ammissibile la richiesta, formulata alla Corte da una delle parti, di provvedimenti provvisori quale la sospensione dell applicazione di un provvedimento nazionale sospettato di incompatibilità con norme UE. 3 di 11
La sentenza ha, dunque, valore ex tunc, anche se in alcuni casi la Corte di giustizia può limitare la portata di tale principio. Per quanto attiene, invece, agli effetti delle sentenze di validità nell ambito del rinvio pregiudiziale, esse non determinano l annullamento ma l inapplicabilità, con la conseguenza che l atto non è eliminato dall ordinamento giuridico, ma solo inapplicabile al caso di specie. 4 di 11
2 Nozione di giurisdizione nazionale idonea ad effettuare il rinvio pregiudiziale Dal punto di vista soggettivo, legittimata a sollevare la questione pregiudiziale deve essere necessariamente una giurisdizione appartenente ad uno degli Stati membri (art. 267, par. 2, TFUE). La nozione di giurisdizione è, tuttavia, di origine comunitaria e spetta alla Corte di giustizia verificare la sussistenza degli elementi caratterizzanti la nozione stessa, in mancanza dei quali il ricorso sarà irricevibile. In particolare, secondo un criterio sostanzialistico, è idoneo ai fini del rinvio ogni organo che soddisfa le caratteristiche della - precostituzione per legge, vale dire, l origine legale e non convenzionale dell organo remittente; - dell indipendenza, - della terzietà, rispetto alle parti del giudizio, - dell imparzialità, - il carattere permanente dell organo, ossia la circostanza che questo non eserciti funzioni giurisdizionali in via occasionale; - l obbligatorietà della sua giurisdizione, che comporta l esclusione di rimedi alternativi; - il rispetto del principio del contraddittorio tra le parti, e, ancora, - che l organo applichi norme giuridiche. Seguendo tali parametri e detta impostazione sostanzialistica è accaduto, infatti, che organismi inquadrabili certamente tra le giurisdizioni di uno Stato membro siano stati esclusi dalla possibilità di rimettere la questione alla Corte di giustizia in ragione delle peculiarità delle funzioni esercitate in una specifica procedura. Le maggiori difficoltà interpretative sorgono, infatti, di fronte ad organi nazionali che si collocano al confine tra potere esecutivo e giudiziario. Es. Corte dei Conti italiana qualora eserciti funzioni di natura amministrativa nell ambito dell esercizio delle funzioni di valutazione e controllo dell attività amministrativa. Quanto alle Autorità Indipendenti, la Corte di giustizia ha, in taluni casi, ritenuto ricevibili rinvii pregiudiziali (come nel caso del rinvio proposto dall organismo spagnolo antitrust). La problematica ha origine dal fatto che, in taluni casi, le Autorità indipendenti, come ad es. l AGCM, in Italia, avendo uno stretto legame con l esecutivo, non sarebbero caratterizzate da quel requisito essenziale di indipendenza dell organo così come ritenuto necessario ai fini dell inquadramento nella nozione di giurisdizione nazionale idonea ad effettuare il rinvio pregiudiziale. 5 di 11
Per quanto concerne la posizione delle Corti costituzionali, poche sono state quelle che hanno attivato rinvii di questioni alla Corte di giustizia (è il caso della Cour d Arbitrage, ora Corte costituzionale belga, della Corte costituzionale austriaca, della Corte costituzionale lituana, nonché della Corte costituzionale di un Land tedesco). La Corte costituzionale italiana per lungo tempo non ha mai azionato lo strumento pregiudiziale, pur facendo riferimento, in particolare nella sentenza Giampaoli dell aprile 1991, alla «facoltà di sollevare anch essa questione pregiudiziale di interpretazione ai sensi dell art. 177 CE, attuale art. 267 TFUE. Secondo l opinione della prevalente dottrina occorre distinguere in proposito il giudizio incidentale di costituzionalità dai giudizi in via principale. Nel primo caso la Corte costituzionale non è, in effetti, giudice della controversia, ed il procedimento dinanzi ad essa non è che un incidente nell ambito del processo principale dinanzi al giudice a quo. Per questa ragione compete a quest ultimo, e non alla Corte costituzionale, sollevare eventuali questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia, salva la possibilità della prima di pronunciarsi successivamente ex artt. 11 e 117 Cost. nella medesima causa (c.d. doppia pregiudizialità ) qualora dalla pronuncia della Corte di giustizia si palesino profili di conflitto della norma UE con i principi supremi dell ordinamento o i diritti inalienabili dell individuo riconosciuti dalla Costituzione (teoria dei c.d. controlimiti), ovvero qualora dalla risposta fornita dalla Corte di giustizia risulti che la norma UE invocata come parametro indiretto di costituzionalità non sia dotata di efficacia diretta (è il caso, ad esempio, delle direttive invocate nei rapporti interprivatistici) per cui il giudice nazionale non potrebbe risolvere egli stesso il conflitto con la norma interna secondo il meccanismo della disapplicazione (o non applicazione) prefigurato dalla sentenza Simmenthal del 1978 della Corte di giustizia e dalla sentenza Granital del 1984 della Corte costituzionale. Al contrario, allorché la Corte costituzionale sia chiamata a pronunciarsi in via principale, essendo essa stessa giudice a quo, non solo sarebbe competente a sollevare il rinvio pregiudiziale ma, ai sensi dell art. 267, par. 3, TFUE, sarebbe anche obbligata a farlo, in quanto giudice di ultima istanza. E, tuttavia, solo in tempi recenti che con l ordinanza n. 103/2008, la Corte costituzionale, nell ambito di un giudizio in via principale, avente ad oggetto la legittimità di una serie di imposte sul lusso fissate dalla Regione Sardegna solo per le imprese non aventi domicilio fiscale in Sardegna, ha sollevato rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. In particolare, il quesito 6 di 11
pregiudiziale era stato sollevato dalla Corte Costituzionale nell ambito di un giudizio di legittimità costituzionale in via principale, attivato su ricorso diretto dello Stato (in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri), volto a far dichiarare l incostituzionalità della legge regionale sarda istitutiva di imposte previste, specificamente, sullo scalo degli aereomobili e unità da diporto per i soli operatori non aventi domicilio fiscale in Sardegna, per sapere se queste imposte introducessero una discriminazione potenzialmente lesiva della libera prestazione dei servizi, della libera concorrenza e del divieto di aiuti di Stato. L impiego dello strumento del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia è stato reso possibile in quanto la Corte Cost. è stata investita a titolo principale e diretto di una questione di conflitto tra diritto comunitario (oggi dell Unione europea) e principi costituzionali, (mancando dunque la figura del giudice a quo intermediario presso la Corte di giustizia) operando, in tal modo, quale giudice non delle leggi ma della controversia. La Corte Costituzionale, pertanto, -nella sua peculiare posizione di supremo organo di garanzia costituzionale nell ordinamento interno, nei giudizi di legittimità costituzionale promossi in via principale è legittimata a proporre questione pregiudiziale dinanzi alla Corte di giustizia, rientrando in quella nozione di giurisdizione nazionale idonea ad effettuare rinvio ex art. 267 TFUE (già art. 234 CE). In tali giudizi di legittimità costituzionale, a differenza di quelli promossi in via incidentale, la Corte Costituzionale è l unico giudice chiamato a pronunciarsi sulla controversia. 7 di 11
3 Rinvio pregiudiziale - Scheda riepilogativa Ricorso indiretto. Rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE. Oggetto: interpretazione del diritto primario (Trattati istitutivi, modificativi, integrativi) e del diritto derivato (atti adottati da istituzioni, organi e organismi UE); validità del diritto derivato. Obiettivi: uniforme interpretazione ed applicazione del diritto dell Unione, in particolare: - garanzia dell uniformità interpretativa; - controllo diffuso di validità degli atti UE; - controllo di compatibilità della normativa nazionale con la normativa dell Unione. Legittimazione attiva: le autorità giurisdizionali di ciascuno Stato membro (d ufficio o su richiesta delle parti). Procedura: rinvio pregiudiziale facoltativo da parte dei giudici nazionali di prima istanza o di appello; rinvio pregiudiziale obbligatorio da parte dei giudici nazionali di ultima istanza (ad eccezione dei casi limitati in cui gli stessi possono evitare di rimettere la questione alla Corte di giustizia: Corte giust. sent. CILFIT 2, in presenza, cioè, di una giurisprudenza costante; allorché un identica questione sia già stata oggetto di pronuncia della Corte in un precedente procedimento; quando la portata delle norme UE abbia un senso chiaro ed univoco da non lasciare adito a dubbi interpretativi). Effetti sentenze pregiudiziali interpretative e di validità. 1) Effetti della sentenza interpretativa della Corte di giustizia: essi vincolano il giudice nazionale, che dovrà eventualmente disapplicare la norma nazionale configgente con la norma UE. La sentenza, tuttavia, avrà efficacia anche al di fuori di quel contesto, avendo portata vincolante nei confronti di tutti gli altri giudici, che saranno tenuti ad applicarla in futuro. 2 Corte giust., sent. 6 ottobre 1982, causa C- 283/81, CILFIT, in Racc., 3415, punto 16. 8 di 11
2) Effetti della sentenza di validità della Corte di giustizia: essi sono limitati alla controversia in esame. Con riferimento, dunque, alla pronuncia pregiudiziale sulla validità degli atti UE, si tratta di una procedura in base alla quale la Corte accerta la validità o meno dell atto; i criteri utilizzati sono i medesimi applicati nell ambito dell azione di annullamento ex art. 263 TFUE. Se l atto è dichiarato invalido, le istituzioni si comportano come se fosse intervenuto un annullamento dell atto e, in genere, provvedono a modificarlo o a sostituirlo. Invero, nell ipotesi di riscontro dell illegittimità di un atto nell ambito di un ricorso in annullamento, l atto è annullato ed eliminato direttamente dall ordinamento giuridico, mentre, nell ipotesi prevista ex art. 267 TFUE, l atto è dichiarato invalido e gli effetti di tale pronuncia sono limitati alla controversia in esame. 9 di 11
4 Procedure semplificate Una novità introdotta con il Trattato di Lisbona riguarda l ultimo comma aggiunto all art. 267 TFUE, secondo cui la Corte statuisce il più rapidamente possibile qualora una questione pregiudiziale sia sollevata in un giudizio pendente davanti a un organo giurisdizionale nazionale e riguardante una persona in stato di detenzione. Si tratta, in sostanza, del procedimento pregiudiziale d urgenza, a cui ora vien fatto riferimento direttamente nel testo del TFUE (una forma di procedimento, applicabile allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, che era stata già adottata nel 2008 dalla Corte come modifica al suo regolamento di procedura). Nella medesima ottica di celerità processuale e snellimento procedurale in coerenza anche con il principio del giusto processo e dei tempi di durata ragionevole dello stesso - sono previste ulteriori procedure specifiche. Procedimenti specifici sono: 1. il procedimento semplificato; 2. il procedimento accelerato; 3. il procedimento pregiudiziale d urgenza (Ppu), a cui si appena fatto cenno (in apertura paragrafo); 4. il procedimento sommario. 1) Il procedimento semplificato: si ha allorché una questione pregiudiziale risulti identica ad una questione sulla quale la Corte di giustizia UE si sia già pronunziata, nonché qualora la soluzione della questione medesima possa essere chiaramente desunta dalla giurisprudenza. In tal caso, la Corte, dopo aver sentito l Avvocato Generale, può emettere un ordinanza motivata con una relatio alla precedente sentenza o alla giurisprudenza pertinente. 2) Il procedimento accelerato: consente alla Corte di giustizia UE di pronunziarsi rapidamente nelle cause di particolare urgenza, accordando alle stesse precedenza assoluta e riducendo al massimo i termini. 10 di 11
Spetterà al Presidente della Corte, su domanda di una delle parti e su proposta del giudice relatore, sentito, inoltre, l Avvocato Generale, verificare la sussistenza dei motivi d urgenza accordando la priorità. Il procedimento accelerato è previsto anche nel caso di rinvii pregiudiziali. In quest ultima ipotesi, la domanda sarà formulata dal giudice nazionale, che rimette la questione alla Corte di giustizia, chiarendone i motivi d urgenza. 3) Il procedimento pregiudiziale d urgenza (Ppu): consente alla Corte di giustizia UE -che giudica, nella specie, in una composizione di cinque giudici- di trattare in via abbreviata questioni particolarmente sensibili concernenti lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia (cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale e civile, nonché visti, asilo, immigrazione e le altre politiche connesse alla libera circolazione delle persone). Il procedimento pregiudiziale d urgenza è una delle novità come precedentemente accennato - introdotte dal Trattato di Lisbona, con espresso riferimento all ultimo comma dell art. 267 TFUE, ai sensi del quale la Corte statuisce il più rapidamente possibile, qualora una questione pregiudiziale sia sollevata in un giudizio pendente dinanzi ad un giudice nazionale e riguardante una persona in stato di detenzione. Nel procedimento pregiudiziale d urgenza la fase della trattazione della causa risulta estremamente ridotta sia temporalmente che per la limitata partecipazione dei soggetti ammessi a presentare le osservazioni scritte, svolgendosi, la fase scritta, essenzialmente per via telematica. Nella fase orale del procedimento, risulta, invece, obbligatoria la partecipazione delle parti coinvolte. 4) Il procedimento sommario: mira alla sospensione dell esecuzione di un atto di diritto derivato, che sia oggetto di un ricorso, nonché ad ottenere qualsiasi altro provvedimento provvisorio, necessario ad evitare un danno grave ed irreparabile per una delle parti. 11 di 11