Introduzione... Elenco degli autori... Elenco delle principali abbreviazioni... V IX XXIII Parte I LE NUOVE FRONTIERE DELLA RESPONSABILITÀ di Alessio Liberati CAPITOLO I IL RISARCIMENTO DELL INTERESSE LEGITTIMO COME PUNTO DI PARTENZA 1.1. La responsabilità della P.A. ed il risarcimento del danno negli ultimi decenni............................. 5 1.2. Il risarcimento dell interesse legittimo.............. 7 1.2.1. L interesse al bene della vita come momento centrale del risarcimento del danno da lesione di interesse legittimo........................ 8 1.3. Il ruolo del diritto comunitario nel tema della risarcibilità dell interesse legittimo.......................... 8 1.4. L intervento legislativo sul risarcimento degli interessi legittimi. 10 1.5. Il declino dell interesse legittimo.............. 10 CAPITOLO II LA RESPONSABILITÀ DA CONTATTO SOCIALE 2.1. La responsabilità da contatto sociale. Le novità della L. 15/2005. 15 2.2. La natura della responsabilità da contatto sociale.... 18 2.2.1. (Segue) il contatto sociale come tertium genus... 18 2.2.2. (Segue) la valorizzazione degli elementi extracontrattuali.............................. 19 2.2.3. (Segue) la valorizzazione degli elementi di responsabilità contrattuale.............. 20
XII 2.2.4. (Segue) la valorizzazione degli elementi della responsabilità precontrattuale......... 21 2.3. Il dovere di provvedere nel contatto amministrativo.... 22 2.3.1. Dovere e obbligo: il difficile rapporto con il potere amministrativo nella ricostruzione del contatto sociale. 23 2.4. Contatto sociale e colpa............. 23 2.4.1. Colpa e violazione di legge nel contatto tra P.A. e privato..... 25 2.4.2. La diligenza nel rapporto derivante dal contatto sociale. 25 2.5. La responsabilità da contatto sociale e l affidamento del privato. 26 2.6. La sentenza 157/2003 della Suprema Corte... 27 2.7. Il regime probatorio ed il risarcimento del danno da contatto sociale...................... 30 2.8. Il risarcimento dell interesse legittimo derivante da responsabilità «da contatto»... 32 2.9. La posizione del Consiglio di Stato nella decisione 15.4.2003, n. 1945........................ 33 CAPITOLO III RESPONSABILITÀ CIVILE DELLA P.A. E DIRITTO COMUNITARIO 3.1. Responsabilità amministrativa e diritto comunitario... 39 3.2. La responsabilità del legislatore........ 39 3.3. Le posizioni giuridiche soggettive interne alla luce del diritto comunitario................... 40 3.3.1. L ordinamento comunitario influenza, di fatto, la qualificazione delle posizioni giuridiche soggettive.... 41 3.4. Il superamento del dogma della irrisarcibilità dell interesse legittimo come momento necessario per l integrazione con il diritto comunitario................... 42 3.5. La risarcibilità dell interesse legittimo alla luce del diritto comunitario................... 43 CAPITOLO IV RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA E DANNO ALLA PERSONA: DAGLI INTERESSI LEGITTIMI DELLA PERSONALITÀ AL DANNO ESISTENZIALE 4.1. Pubblica amministrazione e danno alla persona...... 47 4.2. Gli interessi legittimi (collettivi e diffusi) della personalità... 48
XIII 4.2.1. Danno alla persona e crisi dell interesse legittimo: un momento di riavvicinamento tra diritto soggettivo ed interesse legittimo..... 50 4.3. Il danno non patrimoniale da interesse legittimo...... 51 4.4. Dal risarcimento dell interesse legittimo al danno esistenziale.. 52 4.5. Il danno non patrimoniale e gli enti giuridici. Il danno esistenziale, in particolare.......................... 54 4.6. Danno esistenziale e pubblica amministrazione...... 58 4.7. Il danno esistenziale provvedimentale e il danno esistenziale comportamentale........................... 60 4.7.1. Il danno esistenziale provvedimentale in particolare.. 62 4.8. Il danno esistenziale e la responsabilità contrattuale della P.A.. 63 4.9. Il danno esistenziale e la giurisdizione del G.A........ 63 CAPITOLO V IL DANNO ALL IMMAGINE DELLA P.A. 5.1. Il danno alla immagine della P.A..... 69 5.1.1. (Segue) la natura contrattuale od extracontrattuale del danno alla P.A. da lesione dell immagine.... 69 5.1.2. La quantificazione del danno all immagine... 71 5.1.3. La quantificazione del danno all immagine: i criteri di riferimento........................ 72 5.1.4. La necessaria motivazione................ 72 5.2. Il danno esistenziale e la P.A.: l orientamento della Corte dei Conti in materia di danno all immagine........... 73 5.2.1. (Segue) il danno all immagine causato dalla commissione di fatti penalmente rilevanti......... 74 5.2.2. (Segue) il danno all immagine causato da disservizi... 75 CAPITOLO VI DANNO DA DISTURBO, DANNO DA RITARDO, DANNO INTRUSIVO 6.1. Alla ricerca di un criterio di classificazione......... 81 6.2. Interessi pretensivi, oppositivi e risarcimento del danno... 81 6.3. Danno da ritardo.............................. 82 6.4. Danno da disturbo.... 83 6.5. Danno intrusivo.... 84 6.6. Un inutile protagonismo terminologico?......... 85
XIV Parte II LA RESPONSABILITÀ DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE PER VIOLAZIONE DEL DIRITTO COMUNITARIO di Pietro Garofoli CAPITOLO VII LA TUTELA RISARCITORIA IN AMBITO COMUNITARIO 7.1. Introduzione. La cessione della sovranità e le fasi dell integrazione dell ordinamento interno con l ordinamento comunitario. 91 7.1.1. (Segue) verso l integrazione degli ordinamenti...... 94 7.1.2. La Corte Costituzionale riconosce la diretta applicabilità della normativa europea.... 95 7.1.3. (Segue) il problema della disapplicazione del diritto interno............... 99 7.1.4. Il definitivo affermarsi del principio di supremazia e di effettività dell ordinamento comunitario... 100 7.1.5. (Segue) il problema dell integrazione degli ordinamenti. 101 7.1.6. L ultimo approdo. Verso un «conglomerato di ordinamenti giuridici»... 105 7.2. La giurisprudenza della Corte di giustizia e la tutela risarcitoria precedentemente alla sentenza Francovich... 108 7.2.1. Le direttive ricorsi in tema di appalti pubblici.... 111 7.3. La sentenza Francovich. Si afferma il principio generale della responsabilità risarcitoria dello Stato...... 114 7.3.1. (Segue) la fattispecie esaminata dalla Corte di giustizia. 116 7.3.2. I requisiti in ordine alla responsabilità dello Stato sanciti dalla sentenza Francovich... 119 7.3.3. La generalizzazione del rimedio risarcitorio. La sentenza Brasserie du Pecheur e Factortame III... 121 7.3.4. (Segue) il fondamento giuridico della responsabilità dello Stato per violazione degli obblighi comunitari.. 124 7.3.5. Si specificano i requisiti della responsabilità dello Stato membro. La caratterizzazione della violazione.... 126 CAPITOLO VIII POTERI E RESPONSABILITÀ 8.1. La nozione di soggetto di diritto pubblico in ambito comunitario ed i profili di responsabilità dello Stato membro.... 133
XV 8.1.1. (Segue) la nozione di soggetto di diritto pubblico nella normativa europea sugli appalti pubblici...... 134 8.2. Federalismo e decentramento. Il riparto interno di responsabilità tra Stato ed enti substatali..... 138 8.2.1. Si precisa il concetto di responsabilità dello Stato membro. La responsabilità sussidiaria.......... 140 8.2.2. I poteri statali di indirizzo, coordinamento e sostitutivi per l attuazione degli obblighi comunitari.... 143 8.2.3. La responsabilità delle Regioni per la violazione del diritto comunitario a seguito della riforma del titolo V della Costituzione... 147 8.3. La responsabilità per gli atti legislativi............ 150 8.3.1. Le resistenze della giurisprudenza di legittimità al riconoscimento dell illecito del legislatore........ 153 8.3.2. (Segue) lo Stato membro come ente giuridico unitario e l affermazione del diritto del singolo al corretto esercizio della funzione legislativa............ 156 8.4 La responsabilità dello Stato membro per la violazione del diritto comunitario da parte di un organo giurisdizionale nazionale. La sentenza Köbler... 160 8.4.1. (Segue) i principi in tema di responsabilità desunti dalla dottrina..... 162 8.4.2. (Segue) iriflessi sull ordinamento italiano.... 165 CAPITOLO IX IL NUOVO AMBITO DEL RISARCIMENTO NEL DIRITTO INTERNO 9.1. Gli innovativi risvolti nel sistema italiano del risarcimento del danno..... 171 9.2. Principi generali del risarcimento del danno per violazione del diritto comunitario... 174 9.2.1. (Segue) la giurisprudenza comunitaria sul risarcimento del danno.... 175 9.2.2. (Segue) i caratteri della norma violata. La responsabilità per gli atti giuridici.................. 178 9.2.3. (Segue) i caratteri della lesione............. 181 9.2.4. (Segue) l irrilevanza dell elemento psicologico.... 184 9.2.5. (Segue) l elemento psicologico nell attività della Pubblica amministrazione.................. 187 9.3. La quantificazione del danno risarcibile........... 190
XVI 9.4. La giurisdizione nazionale sul risarcimento del danno. Poteri e limiti... 193 9.4.1. Il principio della autonomia dell azione di risarcimento ed i rapporti con l azione di annullamento dell atto amministrativo nell ottica comunitaria...... 196 9.4.2. (Segue) le oscillazioni della giurisprudenza nazionale e gli orientamenti favorevoli alla «pregiudizialità amministrativa»... 200 9.4.3. (Segue) gli indirizzi dottrinari in tema di «pregiudizialità amministrativa».... 202 9.4.4. (Segue) i più recenti orientamenti giurisprudenziali comunitari. L esigenza della salvaguardia del principio di effettività della tutela risarcitoria.... 204 9.4.5. (Segue) l applicazione del principio di effettività della tutela risarcitoria da parte del giudice nazionale.... 206 9.5. Conclusioni... 208 9.5.1. (Segue) la teoria del danno «punitivo» o «esemplare». 212 Parte III LA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA E CONTABILE di Pino Zingale CAPITOLO X CONSIDERAZIONI DI CARATTERE GENERALE 10.1. La responsabilità amministrativo-contabile quale responsabilità peculiare del settore pubblico...... 219 10.1.1. (Segue) l evoluzione della responsabilità amministrativo-contabile........... 222 10.2. Il fondamento costituzionale della responsabilità amministrativo-contabile.......... 225 10.2.1. (Segue) la privatizzazione del pubblico impiego alla luce del principio di legalità espresso dall art. 97 Cost.... 228 10.2.2. (Segue) i riflessi della riforma del titolo V della Carta Fondamentale sulla responsabilità amministrativa.... 231 10.2.3. (Segue) profili di attualità della responsabilità amministrativo-contabile....... 234
XVII CAPITOLO XI LA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA 11.1. Ambito oggettivo della giurisdizione amministrativo-contabile: limiti legislativi (interpositio legislatoris), insindacabilità nel merito e rapporti con le altre giurisdizioni............ 243 11.1.1. (Segue) i limiti legislativi (interpositio legislatoris) della giurisdizione contabile..... 247 11.1.2. (Segue) i rapporti con le altre giurisdizioni... 250 11.2. Ambito soggettivo della responsabilità amministrativa: estensione del rapporto di servizio... 255 11.3. La responsabilità nell ambito delle amministrazioni in senso oggettivo (enti pubblici economici, società privatizzate, organismi di diritto pubblico)...................... 259 11.3.1. (Segue) il richiamo alla normativa comunitaria... 265 11.4. Natura della responsabilità amministrativa: contrattuale, extracontrattuale, sanzionatoria, eclettica............. 267 11.4.1. (Segue) ulteriori approfondimenti sulla contrattualità o extracontrattualità della responsabilità amministrativa. 269 11.5. Struttura giuridica della responsabilità amministrativa. L elemento oggettivo. La condotta: personalità ed intrasmissibilità agli eredi; ripartizione dell addebito, parziarietà, solidarietà, sussidiarietà.... 271 11.5.1 (Segue) ulteriori precisazioni sulla condotta illecita... 274 11.6. La causalità... 278 11.7. L evento: differenza tra danno arrecato e risarcibile. Le differenti tipologie di danno: il danno patrimoniale e quello non patrimoniale. Il danno indiretto. Il danno alla personalità (danno all immagine) ed il danno da disservizio: il danno esistenziale. Il danno da perdita di chance... 280 11.7.1. (Segue) ladefinizione di danno alla personalità (danno all immagine) ed il danno da disservizio: il danno esistenziale....................... 283 11.7.2. (Segue) il danno da perdita di chance....... 287 11.8. L elemento soggettivo: colpa grave e dolo.............. 291 11.8.1. (Segue) ulteriori precisazioni sul concetto di «colpa grave»... 297 11.8.2. (Segue) la colpa nella responsabilità contabile... 300 11.9. Cause di esclusione della colpevolezza: buona fede degli organi di governo, la responsabilità degli organi collegiali...... 302 11.10. Antigiuridicità e cause di esclusione o diminuzione della responsabilità. Vantaggi della pubblica amministrazione e riduzione dell addebito...... 306
XVIII 11.10.1. (Segue) le cause di esclusione o diminuzione della responsabilità... 310 11.10.2. (Segue) i vantaggi della pubblica amministrazione e la riduzione dell addebito...... 314 11.10.3. (Segue) il danno da disservizio...... 320 11.11. La prescrizione... 322 11.11.1. (Segue) l evoluzione legislativa in materia di prescrizione................. 325 11.11.2. (Segue) l interruzione della prescrizione........ 327 11.11.3. (Segue) il decorso del termine prescrizionale.... 330 11.11.4. (Segue) prescrizione e «danno permanente».... 334 11.12. Considerazioni conclusive......... 338 11.13. Casistica giurisprudenziale......... 340 11.13.1. Giurisdizione........... 340 11.13.2. Fattispecie di danno...... 354 11.13.3. Condotta, colpa grave e dolo.... 364 11.13.4. Causalità... 379 11.13.5. Scelte discrezionali........ 382 11.13.6. Buona fede.... 386 11.13.7. Vantaggi............... 388 11.13.8. Solidarietà... 394 11.13.9. Eredi.................. 396 11.13.10. Prescrizione............ 399 CAPITOLO XII LA RESPONSABILITÀ CONTABILE 12.1. Natura e funzione della responsabilità contabile: gli agenti contabili..... 409 12.1.1. (Segue) il dovere di rendicontazione ed il conto giudiziale.... 411 12.2. L elemento soggettivo e l intrasmissibilità agli eredi... 415 12.3. Gli agenti contabili dello Stato....... 419 12.4. Gli agenti contabili delle Regioni a statuto ordinario.... 421 12.5. Gli agenti contabili degli enti locali... 424 12.6. Gli agenti contabili degli enti pubblici istituzionali........ 427 12.7. Gli agenti contabili degli enti non pienamente riconducibili al sistema giuscontabile pubblico. Gli enti pubblici economici e le società miste.................... 428 12.8. Casi in cui il contabile non è tenuto alla presentazione del conto giudiziale.................... 432 12.9. Gli agenti contabili individuati per via giurisprudenziale..... 434 12.10. Considerazioni conclusive......... 437
XIX Parte IV LA RESPONSABILITÀ DIRIGENZIALE di Antonio Salvati CAPITOLO XIII L AFFERMAZIONE DELLA RESPONSABILITÀ DA RISULTATO DEI DIRIGENTI DELLA P.A. 13.1. Introduzione. La responsabilità dirigenziale nel contesto più generale della riforma della Pubblica Amministrazione.... 443 13.1.1. (Segue) l evoluzione normativa fino al D.Lgs. 29/1993. Il D.P.R. 748/1972 e la prima affermazione di una responsabilità del dirigente della P.A. per il mancato raggiungimento degli obiettivi di gestione.... 444 13.1.2. (Segue) la cd. seconda privatizzazione del rapporto di pubblico impiego (D.Lgs. 80/1998) e la responsabilità dei dirigenti pubblici...... 449 13.1.3. (Segue) le successive riforme ed il D.Lgs. 165/2001.. 452 13.2. Il ruolo del nuovo sistema di controllo interno (D.Lgs. 286/ 1999). La progressiva affermazione del principio della monitorabilità delle attività di gestione della pubblica amministrazione. Dal controllo sugli atti al controllo sulle attività: riflessi in materia di responsabilità dirigenziale............. 454 13.2.1. (Segue) il nuovo sistema dei controlli e la responsabilità dirigenziale.............. 456 13.2.2. (Segue) in particolare, il controllo strategico e la valutazione dei dirigenti. La discussa rilevabilità infrannuale della responsabilità dirigenziale da mancato raggiungimento degli obiettivi................... 460 CAPITOLO XIV LA NATURA DELLA RESPONSABILITÀ DIRIGENZIALE 14.1. La natura ambigua della responsabilità dirigenziale. Regole privatistiche in un contesto pubblicistico.............. 467 14.2. La responsabilità dirigenziale per mancato raggiungimento degli obiettivi prevista dal D.Lgs. 165/2001. Considerazioni introduttive..... 469 14.3. L ambito soggettivo di applicabilità (dirigenti e responsabili degli uffici e dei servizi)..................... 469 14.4. Vicedirigenza, delega di funzioni e riflessi sulla responsabilità dei dirigenti della pubblica amministrazione.......... 472
XX 14.4.1. Delega interorganica e responsabilità del dirigente alla luce della L. 145/2002: considerazioni generali. La mancata previsione espressa di rapporti tra delega di funzione e responsabilità di gestione del dirigente..... 476 14.4.2. (Segue) delega interorganica: requisiti generali di effettività... 480 14.4.3. (Segue) la discussa valutabilità delle funzioni delegate ai fini del riscontro della responsabilità per mancato raggiungimento degli obiettivi. L ammissibilità di una responsabilità da attività delegata per i dirigenti con incarico di studio e progettazione od in posizione di staff.... 484 14.5. I connotati tipici della responsabilità del dirigente alla luce della natura fiduciaria dell incarico dirigenziale, con specifico riferimento alle modifiche introdotte in materia di cd. spoil system della L. 145/2002............... 487 14.5.1. (Segue) differenze con la responsabilità disciplinare, contabile, civile e penale..... 489 CAPITOLO XV NATURA E TIPOLOGIA DELLE SANZIONI 15.1. Il mancato rinnovo dell incarico. Il rapporto con le previsioni della contrattazione collettiva in materia di revoca anticipata dell incarico per «motivate ragioni organizzative» (art. 35 C.C.N.L. 1998-2001)............. 497 15.2. La revoca dell incarico. La discussa natura del relativo provvedimento................. 500 15.3. Il recesso della P.A. dal rapporto di lavoro. L ammissibilità del recesso per giusta causa della pubblica amministrazione..... 503 15.4. Considerazioni conclusive: la tendenziale autonomia tra le vicende del rapporto di lavoro del dirigente pubblico e le conseguenze della responsabilità cd. dirigenziale. La discussa configurabilità del recesso della P.A. dal rapporto di lavoro a seguito di negativi risultati di gestione.......... 505 15.4.1. (Segue) i rapporti tra tale ultimo istituto e le altre ipotesi di cessazione del rapporto di lavoro del dirigente pubblico (licenziamento disciplinare; licenziamento per giusta causa; accertamento della responsabilità penale del dirigente ex art. 5 L. 97/2001)... 509
XXI CAPITOLO XVI LA TUTELA DEL DIRIGENTE 16.1. Le garanzie del dirigente della pubblica amministrazione sul piano procedimentale e provvedimentale. Declaratoria di responsabilità e necessità della motivazione............ 515 16.1.1. (Segue) la discussa riconducibilità della nomina dirigenziale alla categoria dei cd. atti politici: conseguenze sull obbligo di motivazione della revoca..... 516 16.1.2. (Segue) il contenuto concreto dell obbligo di motivazione del provvedimento di revoca: parametri di legittimità... 520 16.1.3. (Segue) il necessario riferimento specifico alla gravità dei risultati negativi di gestione addebitabili al dirigente.. 521 16.2. Il procedimento di valutazione del dirigente. La responsabilità dirigenziale come conseguenza esclusiva della verifica procedimentale dei risultati di gestione.................. 525 16.2.1. (Segue) gli organi di verifica dell attività dirigenziale.. 528 16.2.2. (Segue) la dibattuta individuazione dell organo deputato all adozione del provvedimento di revoca dell incarico....... 531 16.2.3. (Segue) il parere del Comitato dei garanti.... 535 16.3. La tutela giurisdizionale del dirigente............ 537 16.3.1. (Segue) la disciplina transitoria............. 540 Indice bibliografico... 543 Indice analitico... 569