1. DEMANIO E PATRIMONIO DELLO STATO. L art. 42 della Carta Costituzionale afferma che i beni economici, intendendosi per essi quelli suscettibili di appropriazione e dunque di commercio, appartengono allo Stato, ad enti o privati. Tale affermazione di principio coesiste con il regime della proprietà e con l individuazione dei singoli beni di rispettiva appartenenza. Non tutti i beni possono, infatti essere indifferentemente pubblici o privati. Il codice civile elenca una serie di beni che non possono non essere pubblici e per i quali, pertanto, è esclusa la proprietà di privati. In particolare, il codice civile, al capo II del titolo primo del Libro della proprietà intestato Dei beni appartenenti allo Stato, agli enti pubblici e agli ecclesiastici (artt. 822-831), raggruppa tutti i beni dello Stato e degli enti pubblici in due categorie: 1) demanio 2) patrimonio, che può essere indisponibile e disponibile. Considerato che, accanto alle predette definizioni e locuzioni utilizzate nel codice civile per la classificazione 3
dei beni pubblici, ricorrono ulteriori definizioni in altre norme della legislazione vigente in materia, risulta indispensabile fornire una interpretazione dei termini utilizzati, al fine di ridurre il rischio di equivoci terminologici. Utile allo scopo è lo sforzo che la dottrina nel tempo, ha realizzato per dare una definizione univoca di beni demaniali e beni patrimoniali indisponibili. Le più risalenti nel tempo tra le teorie della dottrina, sono quelle che consideravano i beni demaniali quasi come res nullius o res omnium communes, sui quali di conseguenza, non essendo riconosciuta alcuna facoltà in capo all ente pubblico in merito all uso ed il godimento, era riconosciuta una mera sovranità ed esclusivamente poteri di polizia. I beni patrimoniali, invece, erano assimilati alla proprietà privata. Di più recente elaborazione sono, di certo, le teorie cosiddette tradizionali, che vengono solitamente distinte in oggettive e soggettive, a seconda che, ai fini dell attribuzione della qualità di pubblico al bene, facciano riferimento alla destinazione, all utilizzo o al fine pubblico cui esso è destinato o, piuttosto, 4
all appartenenza dello stesso allo Stato o ad altri enti pubblici. Non sono mancate, successivamente, ricostruzioni tendenti a superare la suddetta distinzione ed anche tentativi di fondere in un unica ricostruzione, entrambi i criteri oggetti e soggettivi. La peculiarità di tale ultimo orientamento dottrinale sta nella indicazione, quale ratio distintiva tra beni demaniali e patrimoniali indisponibili, di motivi di mera opportunità rimessi alla politica legislativa. Pertanto, il criterio discretivo sarebbe riferito al dato formale e cioè derivante dal diritto positivo. Più di recente, si è giunti a ritenere superata la distinzione tra bene demaniale e bene patrimoniale indisponibile, posto che, si afferma, entrambi hanno in comune la destinazione pubblica, e possono essere diversamente utilizzati: uso pubblico diretto, uso da parte di enti pubblici ed uso finalizzato alla soddisfazione di interessi pubblici. Diverso è l approccio da parte di quanti ne hanno dato una definizione basata sull esperienza empiricostorica o, da parte di chi ha posto l accento sul dato 5
sostanziale, contrapponendolo alla definizione legislativa formale. Al fine di dare una sintesi, può dirsi che i presupposti da cui partono le varie teorie, cui si è fatto brevemente cenno, hanno come loro presupposto elementi differenti, giungendo pertanto a diverse e, a volte, contrastanti conclusioni. Alcune di essere si pongono in evidente contrasto finanche col dato normativo, altre distinguono i diversi beni in base al diverso regime giuridico, altre, ancora pongono l accento sull uso e sulle modalità di godimento o sugli interessi cui sono destinati. Il ogni caso, uno studio che voglia definirsi coerente alla realtà, non potrà non considerare come proprio punto di partenza il dato normativo fornito da codice civile, ed in particolare quanto enunciato dagli artt. 822 e seguenti. In particolare, la norma di cui all art. 822 elenca i beni che sono da considerare facenti parte del demanio pubblico, chiarendo che ne fanno parte necessariamente, quelli che ne farebbero parte solo se appartenenti allo 6
Stato o se dalla legge assoggettati al regime proprio del demanio pubblico. Risulta evidente la scelta del legislatore di individuare dei tipi o specie di beni, atteso che sarebbe stato impossibile elencare tutti i beni di una medesima specie, anche tenendo conto del fatto che col passare del tempo avrebbero potuto esserne individuati di nuovi. Ciò è confermato dalla previsione dell ultimo capo della norma di cui all art. 822 c.c., che infatti prevede la possibilità che esistano beni demaniali non espressamente richiamati in essa. Si pone, pertanto il problema ulteriore della delimitazione giuridica dei beni individuati, cui contribuisce a dare una risposta il successivo art. 823 c.c. In via di principio, la disposizione de qua afferma la inalienabilità dei beni demaniali, con la conseguenza della nullità assoluta di eventuali atti dispositivi di essi. Non si esclude, però che possano costituirsi alcuni diritti in capo a soggetti individuati, mediante concessioni, sempre che ciò sia previsto dalla legge. Se è vero quanto appena esposto, non sono altrettanto dati per veri, o almeno, pacifici, gli stessi 7
assunti, nelle legislazioni più risalenti di altri paesi. Infatti, essi non sempre hanno avuto costante applicazione, ad esempio, nell ordinamento francese, in cui spesso si è avuta netta contrapposizione tra chi ne era fautore e chi, invece voleva assicurare la ordinaria commerciabilità dei beni demaniali. Nel nostro ordinamento, ed in particolare alla luce di quanto sancito nella Carta Costituzionale, l inalienabilità dei beni demaniali assume una valenza del tutto innovativa. Sembra che possa oramai non più considerarsi eccezionale il regime giuridico previsto per tali beni. Si può dire, infatti, che si è contribuito a realizzare una sorta di riappropriazione da parte della collettività, delle utilità di siffatti beni, ponendosi, però, al contempo, quale limite alla loro utilizzabilità in funzione di risorsa collettiva per manovre finanziarie e fiscali. Infatti, per inalienabilità si intende non solo la impossibilità di un trasferimento di titolarità del bene a privati, ma anche e soprattutto, la impossibilità di espropriare la collettività dell uso del bene, e quindi, del godimento dello stesso a favore di soggetti privati. 8