STATO E RIDISTRIBUZIONE DELLE RISORSE

STATO E RIDISTRIBUZIONE DELLE RISORSE CORSO DI LAUREA IN SERVIZIO SOCIALE, FACOLTÁ DI SOCIOLOGIA A.A. 2008-2009 ANNA TEMPIA 8 LEZIONE IL WELFARE STATE (ottobre 2008) BIBLIOGRAFIA: P. Bosi ( a cura di) Corso di Scienza delle Finanze, Il Mulino, Bologna 2006

DEFINIZIONE DI WELFARE STATE E un insieme di istituti, principalmente di natura pubblica, sorti nel corso dello sviluppo del modo di produzione capitalistico, per tutelare i cittadini dai rischi sociali e garantire la fruizione di diritti di cittadinanza I rischi sociali sono connessi al modo in cui è organizzata la società. Il welfare state abbraccia una serie di programmi di spesa che riguardano : previdenza sanità assistenza ammortizzatori sociali ( tutele contro la perdita del lavoro) istruzione 2

PER COMPRENDERE IL WELFARE STATE OCCORRE TENER CONTO : A) DI COME HA AVUTO ORIGINE E DI COME SI E SVILUPPATO B) DEL FATTO CHE SI E ANDATO RIDEFINENDO NEL CORSO DEL TEMPO b.1 ATTRAVERSO UN PARTICOLARE INTRECCIO FRA IL RUOLO DELLO STATO, IL RUOLO DEL MERCATO E QUELLO DELLA FAMIGLIA ( e in particolare della donna ) b.2 IN RELAZIONE ALLE TEORIE DELLA SOCIETA C) DEI FATTORI CHE NE DETERMINANO LA CRISI D) DEL FATTO CHE E ENTRATO NELL AGENDA DEL PROCESSO DI INTEGRAZIONE EUROPEA (vedi: interventi di coordinamento delle politiche sociali dei paesi membri attraverso il metodo di coodinamento aperto ) 3

ORIGINI ED EVOLUZIONE STORICA (1) Le origini del Welfare State sono correlate con - le ripercussioni sociali causate dall avvento della rivoluzione industriale e dal successivo sviluppo dell industrializzazione - la formazione di forze politiche e con la diffusione di movimenti e di lotte sociali di ispirazione socialista (fin dall 800) Il welfare state costituisce una risposta a questi processi, che nasce nel momento in cui alcuni rischi a cui può andare incontro l individuo o la sua famiglia, vengono riconosciuti come rischi sociali e non solo come problemi esposti al soccorso della beneficienza L assunzione della tutela contro i rischi sociali è avvenuta gradualmente e nell arco di tempi lunghi secondo una traiettoria (comune a tutti i paesi) che ha visto il superamento della beneficienza, inizialmente con l impianto di istituti di tipo previdenziale (legati al lavoro) e successivamente attraverso sistemi di sicurezza sociale (di carattere universale) 4

ORIGINI ED EVOLUZIONE STORICA (2) I sistemi di welfare si sono sviluppati con tempi e modi diversi da paese a paese. Questa diversità riflette non solo le specificità dei processi con cui si è affermato e consolidato il capitalismo ( e il livello di ricchezza del paese), ma anche l incidenza di altri fattori, presenti nelle realtà nazionali, come quelli culturali, religiosi, ideologici, politici. A questo proposito è stata molto importante l azione di: forze politiche (di ispirazione socialista e anche liberale), movimenti e organizzazioni sindacali. Le tappe piu importanti per lo sviluppo del welfare state ( che hanno rappresentato delle conquiste a cui si sono ispirati gli altri paesi e i movimenti politici e sindacali) sono state realizzate : - Nella Germania di Bismarck (a partire dal 1880 in relazione all esistenza di un rapporto di lavoro) - Dopo la crisi del 29, nelle socialdemocrazie scandinave (prestazioni a carattere universale ) - In Inghilterra, con il Piano Beveridge ( Report on Social Insurance and Allied Services, 1942, e Full Employment in a Free Society, 1944 ) I modelli attuali di WS hanno preso forma compiuta dopo la fine della seconda Guerra mondiale e in particolare negli anni 60 e 70. 5

I MODELLI STORICI DI WELFARE STATE Le esperienze storiche di Welfare State sono riconducibili a modelli che si differenziano fra di loro, per: il peso relativo dei settori la scelta degli strumenti ( trasferimenti monetari o finanziamento a servizi) il coinvolgimento del pubblico e/o del privato E soprattutto dagli studi dei sociologi che sono emersi dei modelli di organizzazione del WS nei paesi occidentali. Questo approccio ha interpretato l evoluzione e le caratteristiche dei diversi modelli di welfare state, osservando come la gestione dei rischi sociali venga allocata a tre istituzioni: Stato, mercato e famiglia La tipologia più nota è quella di G. Esping Andersen (1990),che ha individuato: modello socialdemocratico (paesi nordici) modello corporativo (Germania, Francia, Benelux) modello mediterraneo (Italia, Spagna, Grecia e Portogallo) modello liberale (USA, G.B. ai tempi della Thatcher, Irlanda, N. Zelanda) Approfondire i modelli sul testo 6

LE TEORIE DELLA SOCIETA HANNO IMPLICAZIONI SUL RUOLO DELLO STATO E SULL IMPOSTAZIONE DEL WELFARE STATE (così come hanno implicazioni su: proprietà privata/pubblica, sistemi di tassazione, redistribuzione, produzione pubblica) TEORIA ISPIRATORI POLITICI OBIETTIVO POLITICO PRINCIPALE DELLE ISTITUZIONI METODO PRINCIPALE PER REALIZZARE LA DIMENSIONE ECONOMICA LIBERALI (libertari, liberisti empirici) DEMOCRATICI (Liberals) Milton Friedman Fridrick Hayeck John Rawls William Beveridge Margaret Thatcher (G.B.) John F. Kennedy (USA) La libertà individuale Ottenere la massima utilità per i membri. Tensione verso l egualitarismo in Rawls Il mercato privato Mercato e Stato ( a seconda delle circostanze) SOCIALDEMOCRATICI (Laburisti, Socialisti) Richard Titmuss Ralph Miliband Harold Wilson (G.B.) Eguaglianza, libertà, fraternità Mercato e Stato (insieme in una economia mista) Fonte: Sintesi elaborata da P. Bosi, Corso di Scienza delle Finanze, il Mulino 2006 Materiali per Aulaweb 7

LE RAGIONI DELLA CRISI DEL WELFARE STATE IL CONTESTO ECONOMICO DIVENTA SFAVOREVOLE A partire dagli anni 70 i paesi europei entrano in stagflazione, con aumento della disoccupazione ( v. negli anni 70: la crisi petrolifera, il venir meno del dollaro come riferimento al sistema di cambi fissi stabilito a Bretton Woods fino agli effetti della globalizzazione a partire dagli anni 90, che mette in competizione i mercati e limita l autonomia fiscale dei singoli paesi). Si riducono le risorse per finanziare il WS perché con la diminuzione dell occupazione e del reddito diminuiscono i contributi sociali e il gettito delle imposte. IL CONTESTO POLITICO E IDEOLOGICO E INFLUENZATO DA GOVERNI CONSERVATORI E LIBERISTI che auspicano il ridimensionamento del WS, sulla base della critica alla teoria keynesiana e dell avversione ad aumentare la pressione fiscale ( governi conservatori in USA e in GB con M. Thatcher) EMERGONO ESIGENZE DI ADATTAMENTO DEL SISTEMA perché: con il passaggio dalla società industriale fordista alla società del terziario, i rischi sociali si presentano in forma i diversa cambia l interazione tra famiglia e mercato del lavoro la globalizzazione è stata affrontata dai paesi già industrializzati limitando la dinamica del costo del lavoro, e con contratti a minor copertura sociale ( da cui derivano minori versamenti di contributi) ai paesi europei che aderiscono all UEM, il Trattato di Maastricht ha richiesto più rigore finanziario, e ha posto un freno all aumento della spesa pubblica EMERGONO RISCHI DI NON SOSTENIBILITA Si son presentati (in modo diverso) in tutti i paesi europei soprattutto in due settori: le pensioni e la sanità. ( Invecchiamento della popolazione e cambiamento della sua composizione per classi di età. Indebolimento delle reti familiari attraverso cui si scambia il lavoro di cura) 8

PERCHÉ É RICHIESTO ALLO STATO DI FARSI CARICO DEI RISCHI SOCIALI ATTRAVERSO IL WELFARE STATE? LO STATO É CHIAMATO IN CAUSA PER VARIE RAGIONI: PER RAGIONI ECONOMICHE CI SONO I FALLIMENTI DEL MERCATO PERCHE I RISCHI SOCIALI, DATA LA LORO NATURA, NON POSSONO ESSERE ASSUNTI SOLO DALLA FAMIGLIA O DAL SINGOLO INDIVIDUO G. Esping Andersen li riconduce alla seguente tipologia: a) rischi legati alla appartenenza di classe e al grado di mobilità e di diseguaglianza sociale della società in cui si vive, b) rischi legati al corso della vita (come il rischio di povertà che colpisce soprattutto i giovani e gli anziani) c) rischi intergenerazionali che sono affrontati soprattutto con la spesa pensionistica e per l istruzione PERCHE LE PRESTAZIONI SOCIALI, NONOSTANTE NON RIENTRINO TRA I BENI PUBBLICI PURI (PERCHE IN GENERE SONO RIVALI ) POSSONO ESSERE PENSATE COME BENI DI MERITO ( MERIT GOODS) CHE IMPEGNANO LO STATO PER DUE RAGIONI: 1) per contrastare esternalità negative (che si verificherebbero qualora fosse lasciato ai singoli e alla loro capacità economica di rapporto con il mercato, il compito di garantire maggior qualità alle loro condizioni di vita) 2) per contrastare le asimmetrie informative 9

ALCUNE SFIDE SUL FUTURO DEL WELFARE STATE L AMBITO DEGLI INTERVENTI CHE LA SOCIETA RITIENE MERITEVOLI DI TUTELA DA PARTE DELLO STATO E OGGETTO DI UNA CONTINUA RIDEFINIZIONE CHE SPOSTA I CONFINI TRA CIO CHE E RICHIESTO ALLO STATO, CIO CHE E AFFIDATO ALLA FAMIGLIA E CIO CHE E LASCIATO ALL INDIVIDUO IL CONFLITTO TRA OBIETTIVI DI DISTRIBUZIONE (EQUITA ) E DI SOSTEGNO ALLA CRESCITA ECONOMICA SI ACUTIZZA (soprattutto a partire dagli anni 90). LA SFIDA, CHE COINVOLGE ANCHE LE FORZE POLITICHE DI ISPIRAZIONE SOCIALDEMOCRATICA, E QUELLA DI FAR SI CHE IL WS MANTENGA FUNZIONI REDISTRIBUTIVE E DI TUTELA, SOPRATTUTTO DEI PIU DISAGIATI, E AL TEMPO STESSO NON OSTACOLI LA CRESCITA ECONOMICA E POSSIBILE UN DIALOGO TRA LIBERISTI, DEMOCRATICI E SOCIALDEMOCRATICI? 10

LO STATO SOCIALE IN ITALIA L ITALIA NON E FUORI DALLA NORMA EUROPEA AD ECCEZIONE DELLA PREVIDENZA, LE ALTRE VOCI DI SPESA SONO TUTTE PIU BASSE SE SI SPENDE MENO, IL LIVELLO DI PRESTAZIONI SOCIALI E INFERIORE. SE A CIO SOMMIAMO LA NOTA INEFFICIENZA DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE DEL NOSTRO PAESE, LA MINORE SPESA PER LE PRESTAZIONI SOCIALI IMPLICA UN LIVELLO DI SERVIZI SOCIALI IN TERMINI REALI INFERIORE C. SARACENO (2002) INDICA COME PARTICOLARMENTE CARENTI LE POLITICHE CONTRO LA POVERTA E L EMARGINAZIONE SOCIALE 11

*STRUMENTI E FORME DI FINANZIAMENTO DEL W.S. STRUMENTI Lo Stato può intervenire attraverso : PRODUZIONE PUBBLICA SUSSIDIO PUBBLICO Sussidi ai prezzi Sussidi al reddito REGOLAMENTAZIONE della qualità ( dell offerta) della quantità (della domanda) dei prezzi *Elaborazione da P. Bosi, Corso di Scienza delle Finanze, Il Mulino 2006- materiali aula web 12

PRODUZIONE E FINANZIAMENTO PUBBLICI SONO SEPARABILI FINANZIAMENTO PRIVATO FINANZIAMENTO PUBBLICO PRODUZIONE PRIVATA Es. visita medica da medico non convenzionato Es. radiografia presso struttura privata convenzionata con il SSN PRODUZIONE PUBBLICA Es. degenza in camera a pagamento presso ospedale pubblico Es. ricovero in ospedale pubblico *Elaborazione da P. Bosi, Corso di Scienza delle Finanze, Il Mulino 2006- materiali aula web 13

DA DOVE PROVENGONO LE ENTRATE CHE FINANZIANO IL WELFARE STATE? A) DAL PRIVATO ( regolamentazione ) B) DAL PUBBLICO, attraverso Contributi sociali Sono una forma di finanziamento utilizzato in programmi che nascono all interno del rapporto di lavoro. Si tratta di prelievi commisurati alle retribuzioni (salari e stipendi). L aliquota non è unica, ma è la somma di aliquote diverse, ognuna delle quali finanzia un programma di spesa( es. pensione, disoccupazione, infortuni, malattia) Questa forma di finanziamento viene quasi sempre ripartita tra datore di lavoro e lavoratore. I contributi non affluiscono al conto statale delle Amministrazioni Pubbliche, ma fanno capo agli Enti di Previdenza, dove la gestione delle entrate e delle uscite è contabilizzata in modo distinto. Imposte generali Sono utilizzate in programmi di spesa che rispondono a bisogni sentiti come diritti di cittadinanza ( es. salute, istruzione, minimo vitale) Forme di partecipazione al costo attraverso ticket, tariffe, tasse, rette, contributi. Sono utilizzati in programmi a domanda individuale o in programmi a domanda universale, per limitare i rischi di moral hazard (es. sanità) 14

CHE SIGNIFICATO HA LA SCELTA DI UN TIPO DI FINANZIAMENTO PIUTTOSTO CHE UN ALTRO? (1) In alcuni casi, come avviene con i contributi sociali, la scelta è legata all origine storica del programma di spesa In generale la scelta definisce il m o d o d i r i d i s t r i b u i r e l o n e r e d e l f i n a n z i a m e n t o fra categorie di soggetti diversi 15

CHE SIGNIFICATO HA LA SCELTA DI UN TIPO DI FINANZIAMENTO PIUTTOSTO CHE UN ALTRO?(2) Alla luce di questo assunto, si possono distinguere tre possibili modalità di finanziare il Welfare State a seconda delle diverse implicazioni redistributive: a) la regolamentazione di una assicurazione privata obbligatoria, E realizzata rendendo obbligatoria l assicurazione. Il premio è determinato con criteri di mercato sulla base dei rischi oggettivi e delle caratteristiche personali dell assicurato. Prevalgono criteri attuariali per determinare i premi, che devono finanziare le prestazioni (caso tipico: l assicurazione obbligatoria per i rischi verso terzi nella circolazione di auto e moto). Ognuno paga sulla base della sua condizione soggettiva e non vi è alcuna forma di solidarietà tra i soggetti della società b) l assicurazione sociale, finanziata con contributi sociali. E quella storicamente sperimentata per il rischio di assenza di mezzi nella vecchiaia, o in caso di invalidità. In questi casi in genere gli oneri non sono commisurati al rischio individuale, ma al rischio medio, e anche la prestazione garantita è una prestazione media (modello del Piano Beveridge, vigente nel sistema pensionistico inglese fino al 1978, che si è ispirato al pooling dei rischi ). Se il premio non è commisurato al rischio medio, ma al reddito dell assicurato, siamo in presenza del massimo distacco della contribuzione dalla misura del rischio individuale. Questo è il caso dei contributi sociali, che sono vincolati a specifici programmi di spesa (sono tributi di scopo o earmarked tax) c) prestazioni finanziate con imposte generali Quando lo stato prevede l erogazione di prestazioni universali (sperimentate soprattutto nei paesi scandinavi). Nel caso di finanziamento con imposta, a far fronte al rischio è chiamata l intera collettività e l onere è ripartito secondo le regole per il finanziamento dei beni pubblici (ispirato in genere a criteri progressivi). Solo in questo caso viene meno il collegamento fra entrate necessarie a finanziare il programma e spesa per le prestazioni erogate 16

LA SCELTA DEL MODO DI FINANZIARE IL WELFARE STATE L ESPERIENZA STORICA: Nel 900 vi sono state forme assicurative di tipo personale o di categoria e successivamente assicurazioni sociali coperte da imposta Nel 1978 il sistema sanitario italiano è stato trasformato da un sistema basato sulle mutue di categoria in un sistema a modello universale Oggi si parla di ritorno a forme mutualistiche e si tende a caldeggiare il ricorso a forme assicurative Le modalità di copertura hanno andamenti ciclici Le alternative dipendono dal ruolo attribuito all intervento pubblico e dalla scelta tra il privilegiare il principio della capacità contributiva o il principio del beneficio 17

*STRUMENTI PER REALIZZARE LE POLITICHE DI WELFARE STATE SONO A) trasferimenti monetari ( es. sussidi) B) trasferimenti specifici, in natura ( servizi) CI SONO RAGIONI TEORICHE PER PREFERIRE I TRASFERIMENTI MONETARI PIUTTOSTO CHE QUELLI SPECIFICI? La teoria neoclassica sostiene che sono preferibili i trasferimenti monetari, perché favoriscono la libertà di scelta dell individuo MA ALLORA, COME SI SPIEGA CHE PER ALCUNE PRESTAZIONI, COME LA SANITA, L ISTRUZIONE, I SERVIZI DI CURA LA PREFERENZA E STATA ACCORDATA AI TRASFERIMENTI SPECIFICI ( cioè ai servizi )? Perché : si tratta di beni di merito (per cui si giustifica il diritto di imporre un certo livello di consumo, come la frequenza di un corso di studi per ottenere un determinato titolo di studio) si realizza il principio dell egualitarismo specifico ( in quanto è ritenuto etico dalla collettività distribuire le risorse in modo che tutti abbiano accesso a determinati servizi/beni ) si realizzano esternalità positive ( cioè si verifica un certo livello di consumo del bene/servizio che non ci sarebbe se l utente ricevesse un trasferimento monetario) *Elaborazione da P. Bosi, Corso di Scienza delle Finanze, Il Mulino 2006- materiali aula web 18