Le politiche contro l esclusione sociale in Europa Alcuni spunti di riflessione a partire dai processi di cambiamento Yuri Kazepov (Università di Urbino) Patti Locali per uno Sviluppo Solidale 19.07.2005 Instituto di Sociologia Università di Urbino Carlo Bo Via A. Saffi, 15 I 61029 Urbino (PU) Tel. +0722-305739 (diretto) Tel. +0722-305732 (segreteria) Fax. +02-700449274 (virtuale) E-Mail yuri.kazepov@uniurb.it
1 I quesiti a cui si vuole dare una risposta Scopo del mio intervento è di illustrare brevemente il quadro generale all interno del quale vanno collocate le politiche contro l esclusione sociale in Europa, identificare alcuni processi di cambiamento e la crescente importanza della dimensione locale. Per raggiungere questo scopo cercherò di dare alcune risposte più puntuali alle seguenti domande. 1) Perché le politiche locali sono sempre più importanti in Europa? 2) Qual è l impatto dei cambiamenti e quali sono le forme emergenti di governance? 3) Quali sono le caratteristiche dei sistemi di welfare all interno dei quali tali politiche vengono attuate? E l Italia?
2 Perché le politiche locali sono più importanti? Negli ultimi 10-15 anni le riforme di welfare in Europa hanno implicato sempre più dei processi di: 1) ri-organizzazione territoriale delle politiche sociali (rescaling) 2) la moltiplicazione di attori che disegnano, gestiscono, provvedono alle politiche di welfare (governance) L effetto congiunto di questi processi è stato spesso identificato come un cambiamento volto a promuovere la sussidiarità e la governance multi-livello. Questa almeno è la retorica politica che ha giustificato le riforme che hanno decentrato le politiche sociali a livello locale. Ma qual è l impatto di questi processi nei diversi contesti di welfare?
3 I processi di ri-organizzazione territoriale delle politiche sociali La capacità regolativa dello Stato Nazionale ha subito un profondo mutamento nelle modalità organizzative, portando negli anni a strutturare un sistema multi-livello. Sovra-nazionale spazio Nazionale Regionale Municipale -1700 1789 1860-70 1945 1973-79 1990s 2000- tempo Formazione degli stati nazionali Riorganizzazione territoriale delle politiche
4 I processi di ri-organizzazione territoriale delle politiche sociali Rescaling implicito La ri-organizzazione territoriale implicita delle politiche sociali può essere identificata in tutti quei processi che mutano gli equilibri tra misure specifiche regolate a livelli territoriali diversi. Per esempio il passaggio da politiche di natura assicurativa a politiche assistenziali o a un crescente ruolo delle politiche di attivazione individualizzate. Rescaling esplicito La riorganizzazione territoriale avviene attraverso esplicite riforme che spostano la responsabilità regolativa ad attori istituzionali di differenti livelli territoriali (e.g 328/00). Tendenze recenti vedono prevalere uno spostamento verso il basso, attraverso processi di devolution; questo tuttavia non è da dare per scontato in tutti I paesi e alle stesse condizioni. Alcuni paesi stanno attraversando un periodo di riaccentramento.
5 Un esempio di rescaling implicito Esternalizzazione, individualizzazione, attivazione, privatizzazione.. Dimensione nazionale Reddito APW ID Area della cittadinanza economica Politiche di attivazione % 100 80 Dimensione locale AD Area di transizione 50 AS 40 Area della cittadinanza assistita t 0 t 1 t 2 APW: Average Production Worker Wage ID: Indennità di disoccupazione AD: Misure assistenziali in caso di disoccupazione (means-tested) AS: Assistenza sociale (means-tested) Tempo Dimensione locale
6 Verso nuovi modelli di governance I processi di ristrutturazione territoriale delle politiche sociali non hanno luogo in un vacuum istituzionale. Al contrario sono radicati negli assetti istituzionali dei singoli paesi. Negli ultimi 20 anni questi assetti sono cambiati profondamente. I processi di esternalizzazione, privatizzazione, individualizzazione degli interventi, le nuove pratiche di new public management, etc. hanno reso il panorama degli attori più complesso. Sempre più attori, infatti, sono stati coinvolti nel disegno delle politiche sociali, nella loro attuazione e gestione. Questa moltiplicazione degli attori ha portato a una ridefinizione dei processi di decisione politica e alla diffusione di nuovi modelli di governance.
7 Il ruolo del terzo settore nei sistemi di welfare europei Ruolo del Terzo Settore Copertura finanziaria dello stato Totale (> 60%) Parziale (< 60%) Dominante (> 50%) Modello Corporativo Sussidiario (e.g. Germania) Modello Familistico dominanza del 3 settore (e.g. Italia) Complementare (< 50%) Modello Universalistico a dominanza statale (e.g. Danimarca) Modello Liberale di mercato (e.g. Regno Unito) Fonte: nostro adattamento da Ranci (2003)
8 Il processo di governance Attori collettivi Sistema di welfare: le institutioni Processo decisionale Pubblici Attori di governo (politici eletti, amministrativi settore pubblico) (A) Stato (x) Mercato (C) Modelli di governo Individuo Privati Attori non eletti (imprenditori, ONG, associazioni non-profit, società civile) (B) Famiglia Terzo settore (D) Modelli di governance
9 I sistemi di welfare sono la chiave di volta La moltiplicazione degli attori e il loro ruolo nei vari paesi e i processi di ri-organizzazione territoriale non risultano comprensibili se non si considerano da un lato gli assetti istituzionali, dall altro il contesto culturale che legittima tali assetti. Da un punto di vista istituzionale i modelli presentano un grado di coerenza relativamente alto con i principi di regolazione che li caratterizzano quali la redistribuzione (politiche universalistiche), lo scambio (politiche liberali), la reciprocità (politiche basate su sussidiarietà attiva o passiva). Tale coerenza si riflette da un lato negli esiti del funzionamento istituzionale (e.g. povertà, disoccupazione, ) dall altro nell impatto dei cambiamenti, che dipendono dal sistema di welfare di riferimento (path dependence).
SISTEMI DI WELFARE IN EUROPA UK DK D Italy EU-15 2000 2000 2000 2000 2000 Famiglie monoparentali 19,8 n.a. 10,3 4,1 9,7 Povertà Spesa Lavoro Famiglia Tasso di fertilità Nascite fuori dal matrimonio Divorzi e separazioni Tasso di occupazione (F, 15-64)) Tasso di disoccupazione (M 55-64) Tasso di disoccupazione (G 15-24) Disoccupati di Lungo periodo (15-64) Disoccupati coperti Per capita in PPS % del PIL Famiglia/minori Anziani GMI per singoli+1 figlio PPP 60% mediano pre-transfers 60% mediano post-transfers Indice di Gini 1,64 39,5 2,6 65,1 5,5 12,7 28,0 26,2 6180,7 26,8 6,9 48,7 575,79 29 19 33 1,34 44,9 2,7 72,1 3,9 7,35 20,0 63,8 7671,5 28,8 13,1 38,0 800,11 23 11 23 1,34 23,1 2,4 57,9 12,6 9,1 51,5 72,3 7267,9 29,5 10,5 42,5 534,62 20 10 28 1,25 9,2 0,7 41,1 4,4 30,7 61,3 4,4 5891,4 25,2 3,8 58,5 219,57 21 18 33 1,53 27,2 1,9 53,8 8,0 16,2 45,2 n.a. 6404,9 27,3 8,1 46,6 n.a. 23 15 31 Fonte: Eurostat (varie fonti. Vedi Kazepov 2004)
11 Singoli senza figli I sistemi assistenziali in Europa I poveri abili senza figli sono sempre stati considerati beneficiari non meritevoli. Nel Sud Europa sono spesso esclusi nella pratica dall accesso, a causa dei vincoli di bilancio e della conseguente discrezionalità degli assistenti sociali. L RMI avrebbe colmato il gap con gli altri paesi EU, mentre il RUI tenderebbe a riproporre tale pregiudizio. Single senza figli, 1999 (+stima RUI/2004) Gruppi Paesi Reddito familiare totale netto, Reddito familiare totale netto, PPP Gmi/linea povertà OECD % Tassi di sostituzione su stipendio medio OECD % Tassi di sostituzione su stipendio basso OECD % Social-Democratico Finlandia 579 565 121 48 65 Svezia 721 624 128 45 66 Danimarca 964 832 140 54 75 Germania 544 533 84 55 73 Conservatore Austria 1 Alta Austria Fonte: Kazepov e Sabatinelli, 2001. Cifre arrotondate. (*) Stime. 1 Regione più generosa (Alta Austria) e meno generosa (Carinzia). Massimi livelli possibili, raramente garantiti. 2 Calcolando 310 rimborso affitto/mese (affitto medio per un piccolo appartamento in periferia, non nelle case popolari) per RMI e 155 per MV (prossimo al livello massimo). 3 Migliore ipotesi: 3 mesi MV + 6 mesi borsa-lavoro a tempo pieno. I livelli effettivi sono spesso più bassi. 775 784 126 54 74 Carinzia 667 675 108 46 60 RMI 573 662 105 68 97 Sud Europeo/familistico MV Milano 521 602 96 60 87 Italia 2 Milan effettivo 3 258 298 47 30 44 RUI* 360 415 66 42 60 Spagna Livelli Medi 244 312 63 24 35
12 Coppie con due figli I sistemi assistenziali in Europa Le famiglie con figli sono meglio protette in tutti i paesi. L accesso alla assistenza sociale è più facile, la durata (se limitata) è più lunga, i livelli sono più alti e vi è una serie più o meno ampia di misure accessorie. I paesi sud-eu si confermano deboli. L RMI, avrebbe accorciato le distanze. Coppie con 2 figli, 1999 (+stima RUI/2004) Gruppi Paesi Reddito familiare totale netto, PPP Scala di Equivalenza Gmi/linea povertà OECD % Tasso di sostituzione su 1 stipendio medio OECD % Tasso di sostituzione su 2 stipendi medi OECD %* Tasso di sostituzione su 1 stipendio basso OECD % Social-Democratico Finlandia 1421 3.00 112 84 68 96 Svezia 1431 2.29 109 92 63 119 Danimarca 1951 2.49 122 106 74 124 Germania 1323 2.95 77 86 66 104 Conservatore Alta Austria 1698 2.17 Fonte: Kazepov e Sabatinelli, 2001. Cfr. note nella tabella precedente (Single senza figli) (*) Considerando i costi relativi alla cura dei figli. RUI = stime 101 85 65 107 Austria Carinzia 1537 2.28 91 80 59 95 RMI 1106 2.46 65 113 77 162 Sud Europeo/familistico MV Milano 775 2.53 46 75 50 107 Italia Milano effettivo 417 25 41 27 58 RUI* 650 1.70 39 63 42 90 Spagna Livelli Medi 442 1.42 33 33 25 48
13 Le riforme Il sostegno del reddito in Italia Prima delle riforme, gli schemi di sostegno del reddito erano frammentati, i tassi di sostituzione iniqui e le politiche di soglia minima marginali. Le riforme hanno tentato di muovere da una cittadinanza segmentata verso nuove forme di cittadinanza sociale, più eque e attive, ma... Reddito SMO Effettivo MV PSo IOD Prima delle Riforme Accesso segmentato Area della discrezionalità 80 Mob CIG 60 Effettivo 50 > 65 anni 40 Area della 30 cittadinanza assistita Reddito SMO RMI PSo IOD RMI integra Dopo le Riforme % % Accesso più ampio Area della cittadinanza Contratti di inserimento RMI integra 65 anni 80 60 50 45 40 t 0 t 1 t 2 t 3 t 4 t 5 Tempo t 0 t 1 t 2 t 3 t 4 t 5 Tempo SMO: Salario Medio Operaio CIG: Cassa Integrazione Guadagni Mob: Indennità di mobilità MV: Minimo Vitale IOD: Indennità ordinaria di disoccupazione PSo: Pensione Sociale (ultra65enni con reddito insufficiente) RMI: Reddito Minimo di Inserimento
14 Le riforme assistenziali Il caso Italiano 1977-2000 Post DPR 616/77 Frammentazione legislativa a livello regionale e differenziazione municipale. Criteri di eliggibilità diversi definiscono un sistema di cittadinanza segmentato. Livelli diversi di sussidio per gruppi diversi e in luoghi diversi. Vincoli di bilancio e potere discrezionale degli assistenti sociali nella selezione dei potenziali beneficiari. Nessuna connessione tra sostegno del reddito e progetti di inserimento sociale e professionale. 1998-2002 (test) RMI + LN 328/00 Legislazione omogenea per l RMI e nuova legge-quadro sull assistenza sociale. Criteri di accesso omogenei in tutta Italia, con alcune specificità locali. Livello dei sussidi, scale di equivalenza e criteri di indicizzazione sono unici. In linea di principio, nessun vincolo di bilancio, e quindi minor potere discrezionale. Per ogni beneficiario di sostegno del reddito viene concordato uno specifico progetto di inserimento. 2004? RUI Legislazione diversificata a livello regionale, in particolare nell attuazione. Criteri di accesso solo parzialmente omogenei (per i livelli essenziali?). Livelli dei sussidi e criteri di indicizzazione potenzialmente diversificati. Vincoli di bilancio, reintroduzione di forti elementi di discrezionalità. Nessuna connessione tra sostegno del reddito e progetti di inserimento sociale e professionale.
15 In sintesi I sistemi di welfare locali in Europa y Famiglia Istituzioni, pratiche e misure di Attivazione frammentate. Importante ruolo della famiglia. Reti sociali primarie + - Welfare Locali UK Welfare Locali USA (Mercato) Fonte: Adattamento da Kazepov (2004) Welfare locali sud-europei - Welfare locali dell Europa continentale + Istituzioni di welfare Welfare locali Scandinavi Stato x Frammentazione moderata di istituzioni e pratiche. Misure di attivazione molto differenziate. Forti relazioni individualistiche di mercato. Istituzioni relativamente omogenee. Differenziazione di pratiche e misure di attivazione locali. Importante ruolo dello stato e della famiglia. Istituzioni omogenee, misure locali di attivazione differenziate. Importante ruolo dello stato.
16 Conclusioni Il futuro incerto del Welfare locale La maggior parte dei sistemi di welfare Europei deve affrontare sfide simili che aumentano i rischi di esclusione sociale. la crescente precarietà delle condizioni di lavoro l indebolimento delle reti di reciprocità Questi rischi però vengono filtrati dal sistema di welfare dei singoli paesi, con la conseguenza che sistemi diversi producono istituzionalmente contesti di vulnerabilità differenti. Le trasformazioni dei sistemi di welfare sia dal punto di vista della riorganizzazione territoriale delle politiche (rescaling) sia dal punto di vista della moltiplicazione degli attori (governance) modificano i processi di produzione della vulnerabilità, con qualche potenziale rischio in più. il gap temporale tra le riforme; la frammentazione dei contesti locali.
17 Conclusioni Italia In Italia queste sfide sono filtrate da un inerzia istituzionale, inserita in un quadro politico persistentemente problematico. in cui emergono con forza rischi di: 1) sviluppo della diseguaglianza territorialmente consolidata, con potenziali conflitti crescenti tra regioni; 2) Problemi crescenti di coordinamento tra livelli territoriali diversi; 3) Problemi di trasparenza e accountability del processo decisionale. In alcuni paesi europei (soprattutto scandinavi) questo ha portato a processi di ri-accentramento della maggior parte delle politiche sociali. In Italia i dubbi sull abilità di governare le cause dell esclusione sociale a livello nazionale si stanno rafforzano, rendendo l Italia un paese dove i diritti dipendono da dove si nasce e non dal bisogno.