L ENERGIA ELETTRICA NELLA LEGGE COSTITUZIONALE N. 3/2001 * di Sabino Cassese (Professore ordinario, Facoltà di Giurisprudenza, Università La Sapienza, Roma) 1 luglio 2002 Sommario 1. Premessa 2. Il nuovo riparto di competenze 3. Produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell energia 4. I limiti della potestà legislativa concorrente 5. La potestà regolamentare e quella amministrativa 6. La posizione dell Autorità per l energia elettrica e il gas-aeeg 7. Gli effetti immediati della legge costituzionale n. 3/2001 8. Considerazioni conclusive * Relazione alla giornata di studio su La riforma del Titolo V della Costituzione organizzata dalla Rassegna giuridica dell energia elettrica il 1 luglio 2002
1. Premessa Un Parlamento moribondo ha votato e un Paese disattento ha confermato, con referendum, una modificazione costituzionale che non riguarda solo i rapporti tra Stato e regioni, ma anche altre materie: ad esempio, la disciplina della concorrenza, che viene costituzionalizzata. Tra le altre scelte della nuova Costituzione, vi è quella di attribuire alla legislazione concorrente dello Stato e delle regioni la disciplina di grandi servizi a rete, economici e non economici, come l istruzione, la sanità, i porti ed aeroporti, i trasporti e la navigazione, le telecomunicazioni, l energia. Questa nuova dislocazione di compiti pone problemi non piccoli non solo per ragioni tecniche (strutture finora unitarie vengono sottoposte a legislazione differenziata), ma anche per ragioni più generali e politiche, in quanto le regioni costituiscono il polo debole delle nostre istituzioni. Senza una tradizione alle spalle, con un trentennio soltanto di esperienza (dal 1970), le regioni non si sono dotate di efficaci apparati amministrativi ed hanno vertici politici precari. Infatti, le regioni avrebbero dovuto essere solo enti di legislazione e di pianificazione; solo successivamente sono divenute enti di amministrazione. Hanno una forma di governo presidenziale, che vorrebbero mutare, senza, però, sapere come. Deboli come enti di legislazione e di amministrazione, le regioni sono, però, importanti centri di pressione nei confronti dello Stato centrale. In via informale o attraverso la Conferenza Statoregioni, esse negoziano la maggior parte delle leggi nazionali. Ne conseguono una forte e progressiva regionalizzazione di compiti statali, ma, nello stesso tempo, una auto-centralizzazione dell attività regionale. In questo contesto, è importante esaminare il nuovo assetto costituzionale e considerare il posto della disciplina dell energia elettrica, con la distribuzione dei compiti legislativi, regolamentari e amministrativi in ordine all energia elettrica. 2. Il nuovo riparto di competenze La nuova disciplina costituzionale ha invertito quella del 1948, per quanto riguarda i rapporti Stato-regioni. Prima le regioni avevano compiti legislativi e amministrativi in materie elencate; gli altri spettavano allo Stato. Ora lo Stato ha compiti legislativi in materie espressamente riservate. Le regioni dispongono dei compiti legislativi in tutte le altre materie. Sono attribuite alle regioni e allo www.federalis mi.it 2
Stato le funzioni legislative concorrenti in materia determinate. Le funzioni amministrative sono, in principio, attribuite ai comuni. In questo sistema, è importante, innanzitutto, stabilire se l energia elettrica è menzionata dal nuovo art. 117. Ora, questo, all art. 117 co. 3, menziona produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell energia tra le materie su cui si esercita la potestà legislativa concorrente di Stato e regioni. C è da chiedersi se questa espressione includa l energia elettrica e quali siano i limiti della legislazione nazionale nella materia. 2. Produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell energia L espressione produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell energia sicuramente include l energia elettrica. Questa, infatti, è indifferentemente indicata dalle norme come energia e come fonte di energia. D altra parte, l inserimento della espressione dopo ordinamento della comunicazione indica l intento del legislatore costituzionale di affidare alla legislazione concorrente la materia dell energia elettrica come parte dei servizi di pubblica utilità. D altra parte, va considerato che l energia elettrica non è elencata nel co. 2 dell art. 117 tra le materie di legislazione esclusiva dello Stato. Qui le materie vicine sono quelle degli enti pubblici (ma l Enel non è più tale), quella della tutela della concorrenza (che include l attività dell Autorità garante della concorrenza e del mercato, non il processo di liberalizzazione aperto dal d.lgs. n. 79/99 e posto sotto il controllo dell Autorità dell energia elettrica e del gas) e quella dei livelli essenziali delle prestazioni, che, però, non riguardano i diritti economici, bensì solo quelli civili e sociali. Non essendo elencata tra le materie riservate alla legislazione statale esclusiva, se non fosse tra le materie di legislazione concorrente, l energia elettrica sarebbe riconducibile, per esclusione, alla piena competenza legislativa delle regioni. Si deve concludere che produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell energia includa l energia elettrica e vada intesa come riferita all intera materia alla quale ora si estende il d.lgs. n. 79/99. Va solo aggiunta una riserva, derivante dall uso dell aggettivo nazionale, che va inteso come riferito alla distribuzione. Infatti, il d.lgs. n. 79/99 ha individuato aree di distribuzione locale, affidate ad enti locali di distribuzione, per cui le regioni potrebbero forse rivendicare una potestà legislativa piena sulla distribuzione non nazionale. www.federalis mi.it 3
Colpisce l assenza, nell elenco, dell importazione, dell esportazione e dello stoccaggio di energia, che non possono, evidentemente, essere lasciati, con la nuova tecnica di ripartizione, alla competenza legislativa residuale (o, meglio, esclusiva) delle regioni. Va, infine, aggiunto che l art. 28 del d.lgs. n. 112/98, che ha provveduto al conferimento di funzioni amministrative alle regioni prima della modifica della Costituzione, va inteso come implicitamente abrogato dalla nuova disciplina costituzionale, perché quest ultima contiene un diverso criterio di ripartizione della materia. 3. I limiti della potestà legislativa concorrente Accertato che la materia indicata è affidata alla legislazione concorrente, vanno individuati i limiti di tale potestà. Essi sono: a. la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato (art. 117.3); il disegno di legge per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla nuova norma costituzionale prevede (art. 1.3 e 4) che le regioni esercitano la potestà legislativa nell ambito dei principi fondamentali espressamente determinati dallo Stato o, in difetto, quali desumibili dalle leggi statali vigenti e che, in sede di prima applicazione, il governo provvede, con decreto legislativo, alla ricognizione dei principi fondamentali che si traggono dalle leggi vigenti ; b. i vincoli derivanti dall ordinamento comunitario (art. 117.1). Questi sono particolarmente rilevanti non solo perché la normativa comunitaria in materia di energia elettrica è particolarmente importante, ma anche perché il nuovo art. 120.2 prevede un potere sostitutivo del governo nei confronti delle regioni in caso di mancato rispetto... della normativa comunitaria ; c. il vincolo della tutela dell unità economica (art. 120.2), per la garanzia del quale è previsto un potere sostitutivo del governo nei confronti delle regioni; d. il vincolo della libera circolazione delle persone e delle cose (art. 120.1), che va inteso come applicantesi anche all energia, in quanto servizio (infatti, se così non fosse, la libertà di circolazione sarebbe garantita in sede comunitaria e non in sede nazionale, con un evidente squilibrio). www.federalis mi.it 4
4. La potestà regolamentare e quella amministrativa L art. 117.6 dispone che la potestà regolamentare, salvo che nelle materie di legislazione esclusiva spetta alle regioni. Queste, dunque, mentre sono sottoposte al principio della competenza ripartita per l esercizio della funzione legislativa, hanno competenza regolamentare piena anche nelle materie attribuite alla legislazione concorrente. L art. 118.1 attribuisce, infine, le funzioni amministrative ai comuni, salvo che, per assicurare l esercizio unitario, siano conferite a province, città metropolitane, regioni e Stato. Peraltro, il disegno di legge di attuazione della norma costituzionale, già citato, all art. 5.1, prevede che non vengano assegnate ai comuni, oltre a quelle per cui occorra unitarietà di esercizio, anche quelle non esercitabili in sede locale per motivi di buon andamento, efficienza e efficacia dell azione amministrativa, per motivi funzionali o economici, e per esigenze di programmazione o di omogeneità territoriale. Così l elenco dei compiti amministrativi che possono essere conferiti a livelli sovracomunali di governo è stato ampliato. 5. La posizione dell Autorità per l energia elettrica e il gas-aeeg La disciplina dell Aeeg è riservata esclusivamente allo Stato dall art. 117.2 lett. f ( organi dello Stato ) e g ( ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali ). Se la disciplina relativa all Aeeg spetta allo Stato, però, l Aeeg, nel dettare la disciplina che ad essa compete, deve tener conto della ripartizione della materia produzione, trasporto e distribuzione nazionale di energia tra le competenze legislative concorrenti dello Stato e delle regioni. Da questo assetto discende una posizione ambigua dell Autorità: essa è sottoposta alla disciplina statale sotto il profilo soggettivo, ma, quando si passa all attività, essa deve sottostare alla duplice legislazione, quella statale e quelle regionali. 6. Gli effetti immediati della legge costituzionale n. 3/2001 L assetto disposto muta la Costituzione del 1948 e i tre trasferimenti disposti nel 1972, nel 1977 e nel 1997. Dunque, perché le nuove disposizioni costituzionali possano essere applicate, occorre che venga approvata una legislazione nazionale di trasferimento (e/o conferimento) delle nuove funzioni di spettanza delle regioni. www.federalis mi.it 5
Lo stesso atto o altro atto dovrebbe, poi, disporre i principi fondamentali dentro i quali può svolgersi la potestà legislativa regionale. In sintesi, quindi, prima che le nuove disposizioni costituzionali vengano applicate, occorrono una legge di trasferimento/conferimento delle funzioni amministrative ed una legge che detti i principi fondamentali. Per questa ultima, però, bisogna fare due avvertenze: essa potrebbe essere assorbita nella prima; oppure, di essa si potrebbe fare a meno, come è spesso accaduto nel passato, traendosi i principi dalla preesistente legislazione (con le conseguenti contraddizioni). Tra queste soluzioni, il governo, con il recente disegno di legge, ha scelto quella - già indicata - del rispetto dei principi che si traggono dalla legislazione vigente, in attesa di norme nazionali di principio. 7. Considerazioni conclusive La disciplina di servizi di dimensione nazionale, come le telecomunicazioni e l energia elettrica è sottoposta, come si è notato, ad un sistema di legislazione ripartita o concorrente Stato-regioni che è suscettibile di porsi in contraddizione con le esigenze di ordinamento e gestione unitari delle materie indicate. La gestione delle reti è tecnicamente indivisibile, mentre attività idroelettriche locali e fonti rinnovabili potrebbero essere gestite dalle regioni o, comunque, non in sede nazionale. L energia elettrica (come gli altri servizi a rete) è, dunque, su un letto di Procuste. Potrebbe essere divisa tra ventidue regolatori (diciannove regioni, le due province autonome della ventesima, lo Stato). Così attività unitarie vengono frammentate. Ma questo non è l unico inconveniente. Vi è anche quello, già indicato, di essere soggetta a corpi amministrativamente e politicamente deboli. Per superare la contraddizione vi sono solo due soluzioni: a. cogliere l occasione della (possibile) ulteriore riforma dell art. 117, per trasferire le materie indicate dalla legislazione concorrente a quella esclusiva; b. ampliare l ambito dei principi fondamentali posti dallo Stato. A favore di questa soluzione stanno sia la circostanza che così è stato frequentemente fatto nel passato; sia la circostanza che la materia dell energia è sottoposta a forti vincoli derivanti dall ordinamento comunitario. www.federalis mi.it 6