UNIVERSITÀ DEL SALENTO FACOLTÀ DI GIURISPRUDENZA

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1 UNIVERSITÀ DEL SALENTO FACOLTÀ DI GIURISPRUDENZA CORSO DI DIRITTO TRIBUTARIO PROF. FABIO SAPONARO 1

2 L ATTIVITÀ FINANZIARIA DEGLI ENTI PUBBLICI E LA SUA REGOLAMENTAZIONE GIURIDICA Alcuni istituti propri della finanza pubblica (imposta, tassa, contributo) sono contraddistinti da un duplice elemento comune: l esercizio di un potere di supremazia (espressione del principio di sovranità); l irrilevanza della volontà del soggetto tenuto all adempimento dell obbligo. 2

3 L ATTIVITÀ FINANZIARIA DEGLI ENTI PUBBLICI E LA SUA REGOLAMENTAZIONE GIURIDICA In ogni contesto sociale (in cui la partecipazione del singolo può essere involontaria), l individuazione delle fonti di copertura delle spese occorrenti per la sussistenza dell organizzazione stessa si rende necessaria senza il concorso dei singoli individui che ne fanno parte. 3

4 EVOLUZIONE STORICA Il ricorso a forme non volontarie di finanziamento delle spese pubbliche ha trovato nel tempo differenti forme di espressione. Nello Stato assoluto, il patrimonio personale del sovrano coincideva con la finanza pubblica ed il tributo era espressione della mera autorità sovrana e, come tale, insindacabile da parte del destinatario dell obbligo. 4

5 EVOLUZIONE STORICA Nelle organizzazioni feudali dello Stato, si giunse ad una prima separazione tra patrimonio del sovrano e finanza pubblica. Tuttavia, il tributo, che si configurava come rendita fondiaria a favore del feudatario, non appariva giuridicamente giustificato e si sostanziava in una forma di liberalità a favore del feudatario. 5

6 EVOLUZIONE STORICA Con l affermarsi dello Stato moderno si comincia a sentire la necessità di una regolamentazione giuridica della funzione impositiva tesa a determinare : - condizioni di regolarità e certezza del gettito; - sistemi basati sulla coattività del prelievo; - realizzazione di finalità solidaristiche. 6

7 EVOLUZIONE STORICA Con l affermarsi dello Stato moderno, quindi, inizia ad emergere un diverso approccio teorico in ordine alla finanza pubblica consistente in: un approfondimento dello studio giuridico del fenomeno impositivo; esigenze di contemperamento degli interessi finanziari dello Stato con la tutela delle posizioni soggettive dell individuo riconosciute dalla legge. 7

8 IL DIRITTO TRIBUTARIO La definizione dell oggetto proprio del diritto tributario ha dato luogo in passato a controversie in ordine a: l estensione del fenomeno tributario e la sua funzione; il metodo di studio del tributo; i rapporti del diritto tributario con la scienza delle finanze e con gli altri rami dell ordinamento giuridico. 8

9 LA SCIENZA DELLE FINANZE E LO STUDIO ECONOMICO DELLA FINANZA PUBBLICA Verso la fine dell ottocento, nello studio dei fenomeni economici inizia a darsi particolare attenzione anche all indagine: delle forme e degli effetti dell attività finanziaria dello Stato; delle modalità di reperimento delle fonti di finanziamento delle spese pubbliche. 9

10 LA SCIENZA DELLE FINANZE E LO STUDIO ECONOMICO DELLA FINANZA PUBBLICA In particolare, sono oggetto di approfondimento: la ricerca di un equilibrio tra esigenze finanziarie pubbliche ed economia privata; l utilizzo della leva fiscale al fine di realizzare finalità di interesse della collettività; gli effetti delle politiche fiscali sulla formazione dei prezzi e dei redditi. 10

11 LA SCIENZA DELLE FINANZE E LO STUDIO ECONOMICO DELLA FINANZA PUBBLICA Si giunge così alla teorizzazione di sistemi impositivi o di singoli tributi idonei a realizzare nella pratica i principi elaborati in sede scientifica. Tuttavia, allo studio della struttura economica del tributo non si accompagna una analisi giuridica del prelievo tributario. 11

12 LA SCIENZA DELLE FINANZE E LO STUDIO ECONOMICO DELLA FINANZA PUBBLICA Lo studio universitario degli aspetti giuridici del tributo avviene ancora nell ambito di un unica materia definita Scienza delle finanze e diritto finanziario, dove all indagine giuridica viene dedicato uno spazio residuale. 12

13 LA SCIENZA DELLE FINANZE E LO STUDIO ECONOMICO DELLA FINANZA PUBBLICA Negli anni '30 del secolo scorso vengono introdotti in Italia i primi contributi, recepiti dall esperienza tedesca, diretti a valorizzare l indagine giuridica degli istituti tributari. Da tale diverso approccio sistematico sorgono discussioni dottrinali circa l autonomia del diritto tributario dalla scienza delle finanze (tra tutte la scuola classica di Tesoro e A.D. Giannini contrapposta alla scuola pavese di Griziotti). 13

14 DIRITTO FINANZIARIO E DIRITTO TRIBUTARIO Attraverso l approfondimento dei principi giuridici generali del prelievo fiscale si giunse ad una importante distinzione tra: DIRITTO FINANZIARIO, avente ad oggetto lo studio giuridico di tutte le entrate pubbliche, ivi comprese quelle derivanti da atti volontari o da gestione di risorse pubbliche; DIRITTO TRIBUTARIO, avente ad oggetto i principi disciplinanti le entrate pubbliche derivanti da atti non ricollegabili ad una manifestazione di volontà del soggetto (obbligatorietà della prestazione). 14

15 DIRITTO FINANZIARIO E DIRITTO TRIBUTARIO Infine, in un periodo successivo, si giunse anche allo studio della c.d. Contabilità dello Stato, quale disciplina diretta ad approfondire: le regole tecniche di redazione dei contratti della pubblica amministrazione; la formazione e gestione del bilancio pubblico; l erogazione delle spese e l acquisizione delle entrate; la responsabilità amministrativa e contabile dei funzionari e dipendenti pubblici. 15

16 LA CLASSIFICAZIONE DEI TRIBUTI Nella manualistica tradizionale di diritto tributario viene proposta una distinzione dei tributi rinviandosi a categorie elaborate dalla scienza delle finanze privilegiandosi un collegamento del tributo a servizi pubblici divisibili o indivisibili, ovvero l esistenza di un corrispettivo o di un vantaggio del privato in connessione al pagamento del tributo. 16

17 LA CLASSIFICAZIONE DEI TRIBUTI La definizione di imposta è stata per lungo tempo influenzata dalla nozione elaborata dalla scienza delle finanze. In tale ottica si colloca la tradizionale distinzione tra: servizi indivisibili (usufruibili dai componenti della collettività uti cives e non uti singuli: es. sanità, difesa nazionale, viabilità); servizi divisibili (utilizzabili individualmente dai consociati: es. l istruzione non di base, lo smaltimento dei rifiuti). 17

18 TASSE E IMPOSTE Specificamente, secondo la scienza delle finanze, la tassa rappresenta l onere imposto ai singoli utenti per far fronte all erogazione di servizi divisibili; per i servizi indivisibili, invece, il mezzo di finanziamento è rappresentato dalle imposte quali prestazioni a carattere genericamente contributivo delle spese pubbliche e, come tali, sganciate da qualsiasi rapporto di scambio di utilità. 18

19 1. LE IMPOSTE La dottrina di diritto tributario ha cercato di fornire una definizione giuridica dell imposta. L Imposta è la prestazione che lo Stato ed altri enti pubblici sono in grado di imporre al fine di procacciarsi un entrata in forza della loro sovranità, al di fuori di un nesso di corrispettività, e giustificata, in via esclusiva sotto il profilo costituzionale (ex art. 53), dalla titolarità da parte del soggetto passivo di situazioni espressive di capacità contributiva. 19

20 2. LE TASSE Secondo la scienza delle finanze: le tasse si distinguono dalle imposte in funzione della diversa tipologia dei servizi che sono destinate a finanziare. 20

21 2. LE TASSE Nell ambito del diritto tributario sono state proposte, invece, diverse definizioni della tassa: - tassa come onere: è una prestazione cui il soggetto si assoggetta volontariamente al fine di conseguire un determinato vantaggio; - tassa come obbligazione ex lege: è un obbligazione che lo Stato può imporre in virtù della sua sovranità in occasione dell espletamento di un servizio pubblico ovvero a seguito dell emanazione di un atto o provvedimento amministrativo. 21

22 2. LE TASSE In tal modo, si è affermata la c.d. natura commutativa della tassa secondo cui il soggetto su cui grava la prestazione è lo specifico e singolo destinatario dell attività dell ente pubblico nell esercizio di un potere sollecitato da una richiesta o da un comportamento del soggetto. 22

23 2. LE TASSE All interno della categoria delle tasse, parte della dottrina ha ulteriormente distinto tra: tasse dovute a fronte dell erogazione di servizi pubblici (es. tassa sui rifiuti solidi urbani); tasse ricollegabili all esercizio di pubbliche funzioni quali reintegrazione dei costi sostenuti dalla PA (ad es. tassa di concessione governativa dovuta in seguito alla richiesta di rilascio del passaporto). 23

24 3. I MONOPOLI FISCALI In forza di legge lo svolgimento di un attività economica può essere riservato in via esclusiva allo Stato o ad altro ente pubblico. Si distingue tra: MONOPOLI DI DIRITTO: giustificati da finalità di utilità generale in relazione a beni e servizi di particolare interesse pubblico (es. autostrade gestite dall Anas); MONOPOLI FISCALI: giustificati dall esigenza di procurare un entrata tributaria (es. tabacchi). 24

25 3. I MONOPOLI FISCALI Art. 43 Cost.: ammette l istituzione di riserve monopolistiche a favore dello Stato o di altri enti pubblici soltanto per fini di utilità generale ed in ipotesi tassative. 25

26 3. I MONOPOLI FISCALI Si ritiene che i monopoli fiscali non contrastino con l ordinamento comunitario purchè: non comportino una discriminazione tra i cittadini degli Stati membri (cfr. Corte di giustizia 7 giugno 1983); le deroghe alle regole della concorrenza siano limitate a quelle indispensabili per procacciare un entrata fiscale. 26

27 4. I CONTRIBUTI Si tratta di entrate di non sempre agevole definizione. Solitamente, si suole distinguere tra: CONTRIBUTI AVENTI NATURA TRIBUTARIA CONTRIBUTI NON AVENTI NATURA TRIBUTARIA 27

28 4.1 CONTRIBUTI AVENTI NATURA TRIBUTARIA Contributo integrativo di utenza stradale previsto dall art. 225, R.D. n. 1175/1931; a carico dei soggetti che, in dipendenza dell esercizio di un industria o di un commercio, cagionavano, col transito di veicoli, un eccezionale logorio delle strade; Contributo di miglioria specifica: era previsto a carico dei titolari di beni contigui a un opera di pubblica utilità in grado di aumentarne il valore; 28

29 4.1 CONTRIBUTI AVENTI NATURA TRIBUTARIA Contributo di miglioria generica: colpiva l incremento di valore delle aree fabbricabili per effetto dell espansione dell abitato e del complesso delle opere pubbliche eseguite dal Comune (categoria intemerdia tra imposte e tasse); Contributo dovuto per il servizio sanitario nazionale: cd. tassa sulla salute, previsto dall art. 31 L. n. 41/1986, era dovuto a prescindere, sia nell an che nel quantum, dalla effettiva fruizione dei servizi; 29

30 4.1 CONTRIBUTI AVENTI NATURA TRIBUTARIA Contributo di urbanizzazione: introdotto dalla legge Bucalossi n. 10/1977. Era dovuto al momento dell edificazione ed era commisurato in parte alle spese di urbanizzazione, in parte al costo di costruzione. 30

31 4.2 CONTRIBUTI NON AVENTI NATURA TRIBUTARIA Rientrano in tale categoria tutti quei contributi non riconducibili nell alveo delle imposte o delle tasse. Trattasi di un fenomeno di estrema incertezza concettuale che la dottrina qualifica con il nome di parafiscalità (es. contributi previdenziali). 31

32 CONCLUSIONI La ripartizione dei tributi riassunta appare di valore meramente descrittivo e, come tale, priva di effetti dal punto di vista sistematico. Ciò risulta ancor più vero a seguito dell emanazione della L. n. 248/05 che, estendendo la competenza giurisdizionale delle Commissioni Tributarie a tutte le controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie comunque denominati, ha attenuato, di fatto, la necessità di operare distinzioni nell ambito dei tributi. 32

33 CONCLUSIONI In tal caso, sembra, dunque, necessario individuare la nozione di tributo, derivando da essa l attribuzione della controversia al sistema di giurisdizione esclusiva tributaria. 33

34 NOZIONE DI TRIBUTO La giurisprudenza di legittimità e la dottrina hanno individuato gli elementi caratterizzanti la nozione di tributo: l irrilevanza della volontà del soggetto obbligato; la destinazione della prestazione pecuniaria al finanziamento delle spese pubbliche; l attribuzione esclusiva all ente pubblico del servizio. 34

35 IL DIRITTO TRIBUTARIO COME DIRITTO DELL IMPOSTA Nell evoluzione del sistema di finanza pubblica, l imposta ha assunto un ruolo sempre più centrale, sino a divenire la forma di tributo cui è ricollegata la gran parte del gettito tributario. Da ciò deriva la centralità, se non l esclusività, dello studio dell imposta nell ambito delle indagini giuridiche. 35

36 LA CODIFICAZIONE TRIBUTARIA Nonostante l evoluzione assunta nel corso degli anni dal diritto tributario, manca a tutt oggi un corpus normativo unitario. La regolamentazione giuridica dei singoli tributi è, infatti, affidata a singole leggi d imposta. Verso la creazione di una forma di codificazione tributaria dovrebbe indirizzarsi il legislatore almeno nel fissare i principi fondamentali della materia tributaria. 36