I dati sul Servizio di Distribuzione e Vendita del Gas Naturale in Italia

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1 I dati sul Servizio di Distribuzione e Vendita del Gas Naturale in Italia A cura di: Lorenzo Bardelli Direttore Utilitatis Angelo Diario Responsabile area ricerca Utilitatis Maria Cristina Colorito Area ricerca Utilitatis Progetto grafico copertina Giorgio Morara Stampa Pubblimedia

2 1 1 INTRODUZIONE E SINTESI DEI PRINCIPALI RISULTATI Utilitatis, pro acqua, energia e ambiente, istituto di ricerca che ha ereditato la tradizione di studio ed approfondimento di CRS-Proaqua, con il sostegno e la collaborazione di FederUtility, Federazione delle imprese energetiche e idriche, ha elaborato lo Yellow Book I dati sul servizio di distribuzione e vendita del gas naturale in Italia, Il volume, giunto alla sua seconda edizione, presenta un sistema di informazioni costituito sulla base di dati tariffari (aggiornati a febbraio 2009), contabili (aggiornati al 31/12/2007) e di quelli inseriti nella documentazione di gara, pubblicati entro la fine dell anno 2008 in grado di delineare le principali caratteristiche economiche, organizzative e gestionali delle attività di distribuzione e vendita del gas naturale in Italia. L edizione 2009 dello Yellow Book esamina dettagliatamente i principali temi su cui è imperniato l attuale dibattito sulla regolazione del settore del gas naturale in Italia, sottoponendo a verifica le evidenze già emerse nell edizione del 2007 ed introducendo alcuni elementi di riflessione originali. Le tariffe applicate ai consumatori finali, nel periodo in esame, hanno registrato una crescita dovuta essenzialmente all incidenza delle materie prime. Le attività downstream, distribuzione a bassa pressione e vendita, evidenziano una incidenza ridotta ed una certa difficoltà a segnalare all utenza i benefici della liberalizzazione del settore. Riguardo alla vendita, si continuano a rilevare tassi di switching estremamente contenuti, che possono essere riconducibili a diverse cause: l attività di regolazione comprime così tanto i margini degli operatori da restringere le possibilità di ingresso per i nuovi entranti (market foreclosure); la concorrenza che si genera attraverso la liberalizzazione della vendita è comunque mitigata dall esistenza di vincoli tecnologici e di integrazione della filiera industriale tali per cui, tra due opzioni apparentemente diverse, la sostanza è la medesima. Per la distribuzione, prevale un sistema di gare parcellizzato, con tempi e modalità assolutamente disomogenei, che utilizza i modelli procedurali più rigidi nell ambito delle direttive sugli appalti e che indirizza la pressione competitiva comunque esistente le gare deserte sono pochissime verso la necessità di sostenere la finanza locale. Infatti, se da una parte si riscontrano distorsioni dovute all impiego di requisiti di ammissione non proporzionati, dall altra parte si rileva il ricorso a criteri di valutazione prevalentemente fondati su aspetti economico-quantitativi, il principale dei quali consiste nel margine di VRD offerto a titolo di canone di concessione. In quest ultimo caso, piuttosto che il noto effetto Taxation by Regulation, se ne registra uno definibile Taxation by Competition. In ogni caso, non è l utilizzatore del servizio il destinatario immediato dei benefici generati dalla concorrenza. Passando ad un livello di dettaglio maggiore sulle gare svolte per la distribuzione, a fronte di stime effettuate dall AEEG e confermate dalle nostre

3 2 rilevazioni, che individuano delle soglie minime per il realizzarsi di economie di scala in 200 mila punti di riconsegna, la dimensione media dei bacini assegnati con gara risulta pari a poco più di 10 mila abitanti, con un numero di casi non trascurabile per i quali l oggetto di gara è costituito da territori in cui risiedono meno di mille abitanti. Pertanto, considerando il solo fattore della delimitazione territoriale delle procedure analizzate, si può ragionevolmente ipotizzare che le offerte presentate non abbiano beneficiato della internalizzazione di economie di scala. I risultati rilevati vanno nella direzione opposta: gli esiti delle gare hanno mostrato come le offerte sul vincolo dei ricavi della distribuzione appaiano eccessivamente elevate. Tale valutazione deriva dall analisi dei bilanci dei gestori, che hanno permesso di esplicitare alcune strutture economiche tipo differenziate per dimensione, considerando le quali sorgono grandi interrogativi relativamente alla sostenibilità finanziaria della gestione del servizio affidato con gara. Infatti, mettendo insieme i risultati ricavati dall analisi della situazione economico patrimoniale degli operatori che ha mostrato come il margine del valore della produzione destinato alla remunerazione del capitale e degli eventuali extra profitti sia pari al 20% del ricavi con quelli emersi dagli esiti delle gare valore medio del vincolo sui ricavi della distribuzione offerto come canone superiore al 50% è ipotizzabile che i nuovi gestori si trovino in condizioni di inadeguatezza rispetto alla remunerazione del capitale, con le connesse ricadute in termini di contrazione della spesa per investimenti. Per di più, i corrispettivi offerti dai gestori rischiano, nei casi più estremi (in una gara, ad esempio, l azienda aggiudicatrice ha presentato un offerta pari al 91% del VRD) di erodere persino i margini sui costi operativi, a meno che non si ipotizzi che il nuovo soggetto affidatario sia in grado di cambiare radicalmente il modo di gestire il servizio, attuando sistemi di gestione nettamente più efficaci di quelli attualmente adottati. Gli straordinari risultati ottenuti tramite le gare in termini di canoni offerti ai comuni introducono un nuovo elemento su cui è necessario soffermarsi. Nell ambito dei criteri di valutazione delle offerte, si rileva come il peso dell offerta economica sia mediamente superiore a quello dell offerta tecnica e come il canone costituisca il principale aspetto economico considerato dagli enti affidanti. Si desume in maniera piuttosto esplicita, quindi, che le amministrazioni locali, al momento della definizione degli obiettivi delle gare, siano state ispirate più dalla necessità di raccogliere il maggior ammontare possibile di risorse finanziarie piuttosto che perseguire un effettivo controllo delle performances del gestore. Quest ultimo, in effetti, appare realizzabile solo per mezzo di una adeguata regolazione per contratto, che potrebbe essere efficacemente implementata nell ambito di bacini di gara di dimensione maggiore. È comprensibile, infatti, che un piccolo comune sia maggiormente attirato dall utilizzare la concessione del servizio per fare cassa, mentre nel caso di un ambito territoriale di dimensioni maggiori le diverse fasi che caratterizzano la regolazione per contratto potrebbero essere amministrate in modo migliore, non soltanto ex ante, mettendo in pratica procedure per l affidamento più efficaci, ma anche ex post.

4 Un altro tema di interesse che è stato oggetto di approfondimento del rapporto riguarda la durata del periodo di affidamento del servizio, attualmente stabilito al massimo in 12 anni per tutte le gare. Alla luce delle considerazioni svolte, appare chiaro che una durata massima uniforme per tutti gli affidamenti avrebbe senso esclusivamente nel caso in cui le gare riguardassero delimitazioni territoriali omogenee, mentre appare poco sensata nella situazione attuale in cui l estrema varietà delle dimensioni dei territori messi a gara, prevalentemente fondati sui confini amministrativi comunali, gioca un ruolo rilevante in termini di complessità tecnica e di tempi di recupero degli investimenti necessari per il mantenimento o il rinnovo delle infrastrutture. Da questo punto di vista, si rileva una sostanziale compatibilità economica tra la durata massima uniforme prevista dalle norme di settore e l attuazione di gare di dimensioni medie estremamente contenute, generando viceversa interrogativi rispetto a bacini di gara più grandi. L esame delle procedure di gara adottate evidenzia la mancata applicazione del dialogo competitivo: nella maggior parte dei casi i comuni hanno assolto alla propria funzione di amministrazione concedente facendo affidamento sugli istituti tradizionalmente previsti dalle direttive appalti (procedure aperte, ristrette o negoziate), senza integrarle con elementi di flessibilità che normalmente emergono in relazione alla valutazione di aspetti complessi, quali ad esempio gli alternativi progetti di sviluppo tecnologico del servizio e i differenti meccanismi di monitoraggio di performances o di standard di servizio. Tra le modalità di affidamento, a seguito dei chiarimenti forniti dall approvazione della riforma dei servizi pubblici locali articolo 23-bis della legge n. 133/2008 emerge la possibilità di integrare i modelli di affidamento tradizionalmente adottati nel segmento della distribuzione del gas con i partenariati pubblico privati. All avvicinarsi di affidamenti che avranno dimensioni significativamente maggiori di quelli analizzati nel volume, tale procedura di diretta derivazione comunitaria può mettere a disposizione utili strumenti per una efficiente gestione dei rischi connessi alla gestione, favorendo la composizione anche delle numerose altre criticità che si possono verificare. Due ulteriori elementi che non appaiono adeguatamente sviluppati nelle esperienze di gara consistono nella quantificazione del valore degli indennizzi da riconoscere ai gestori uscenti proprietari di impianti o reti di distribuzione e in una più appropriata determinazione dei terminal value degli investimenti dei nuovi operatori, che necessitano di un periodo di ammortamento superiore alla durata dell affidamento. A livello decentrato, adottare soluzioni adeguate a questi problemi rappresenta un imprescindibile fattore di efficacia dei nuovi affidamenti. L introduzione di Ambiti minimi può contribuire al superamento di tali criticità: infatti, nel caso in cui l onere di indennizzo gravasse sui comuni, l aggregazione tra enti locali permetterebbe di ripartire l onere in questione tra più soggetti (in alcuni casi proprietari delle opere) ovvero, nell ipotesi in cui lo stesso fosse posto a carico del gestore entrante, consentirebbe un più rapido rientro del capitale investito dovuto ai più elevati flussi di cassa derivanti dalle maggiori dimensioni del territorio messo a gara. Di seguito si riporta la sintesi dei principali risultati presenti nel volume. 3

5 4 Aumenta il fabbisogno di importazioni: +26,2% tra il 2000 e il 2008 Tassi di switching modesti tra il 2000 e il 2008 Sperequazione tra i prezzi praticati in Europa, aumentati del 30% in tre anni Si riduce l incidenza tariffaria della distribuzione e delle imposte e aumenta del 10% il peso della materia prima Nel Capitolo 2 si inquadrano le principali grandezze della filiera del gas. Il crescente fabbisogno di energia, aumentato dal 2000 ad oggi con un tasso di incremento medio annuo del 2,4%, è giunto nel 2008 ad un consumo interno lordo di quasi 85 miliardi di mc standard. Il contestuale ridursi della quota di immissioni in rete soddisfatta dalla produzione nazionale, ha comportato un rapido aumento del ricorso alle importazioni, che alimentano ormai quasi il 90% dei consumi nazionali. Nel 2007, circa il 64% delle forniture estere di gas naturale proveniva da due soli paesi, Algeria e Russia. I consumi di gas per usi distributivi si sono ridotti a 32 milioni di mc, superati per la prima volta, nel 2007, dagli usi termoelettrici. Per quanto riguarda i tassi di switching, i dati resi disponibili dall Autorità per l energia elettrica ed il gas evidenziano (giugno 2008) una media del 3,1% per consumi inferiori a mc/anno, del 14,3% per consumi di livello medio (da a mc/anno) e del 35,6% per consumi superiori a mc/anno. L esiguità dei valori testimonia una scarsa reattività della clientela rispetto ai segnali di prezzo. I dati predisposti da EUROSTAT al luglio 2008 evidenziano significative divaricazioni tra i prezzi praticati nei diversi Stati membri dell Unione Europea. La nazione più onerosa risulta essere la Svezia (26,52 /GJ), mentre il paese dove si spende meno è la Lettonia (8,70 /GJ). La media dell Unione si attesta a 15,35 /GJ, con un incidenza della componente tributaria del 20,5%. Considerando i valori dei prezzi medi nazionali applicati nel II trimestre del 2008 alle utenze con consumi inferiori ai mc/anno, si evidenzia, rispetto al I trimestre del 2005, un aumento del prezzo lordo del 24% con una riduzione del peso percentuale della distribuzione (che passa dal 12,5% a circa il 10,0%) ed un incremento del peso delle materie prime, la cui quota relativa sul valore complessivo della spesa passa dal 25,7% al 36,1% (Capitolo 3). Anche la componente tributaria mostra una diminuzione in termini percentuali, sebbene risulti in lieve aumento in termini assoluti.

6 Spesa media nazionale di per consumi annui di mc, con un incremento del 16,5% nell ultimo anno Profilo industriale del settore: fatturato in crescita (+12% dal 2004 al 2007) e Margine Operativo Lordo costante Effettuando un analisi degli scaglioni tariffari applicati dai distributori locali, nel 2009, si rileva una spesa media annua, per un utenza-tipo che consuma un quantitativo di gas pari a mc/anno, pari a /anno. I valori di spesa più elevati sono quelli registrati nei Comuni del Lazio (con prezzo lordo di /anno), della Sicilia e della Calabria (1.314 /anno). La spesa più bassa è sostenuta nel Trentino Alto Adige (1.124 /anno) e in Abruzzo (circa /anno). Il prezzo medio nazionale del servizio di fornitura del gas naturale risulta composto per il 67% da componenti a copertura dei costi, e per il restante 33% da imposte. Dal 2008 al 2009, si è riscontrato un incremento della spesa media annua delle famiglie pari al 16,5%. Sulla base del requisito della gestione monoutility e di un bacino di utenza servito di almeno abitanti, è stato selezionato, nel Capitolo 4, un panel di 57 aziende che gestiscono il servizio di distribuzione di gas su un territorio in cui risiedono oltre 40 milioni di abitanti (pari al 74% della popolazione residente nei comuni metanizzati). Si è condotta un analisi dei bilanci d esercizio dal 2004 al 2007, organizzata per cluster dimensionali di aziende (suddivise in Top, Grandi, Medie e Piccole). Grazie all estensione dei valori campionari, si è giunti a definire la dimensione del settore stimando, per il 2007, un fatturato totale nazionale pari a circa 4,7 miliardi di Euro e una consistenza patrimoniale di quasi 8,5 miliardi di Euro. I costi di produzione per il comparto distribuzione ammontano a circa 4,1 miliardi di Euro, con una elevata incidenza dei costi per l acquisto di materie prime nel caso delle imprese Piccole e dei costi per il personale e gli ammortamenti nel caso delle Top. Per l intero settore, i livelli di performance economici e finanziari sono sintetizzati da una forza lavoro impiegata superiore ai 14 mila addetti e da un MOL che, nel 2007, è stato pari a 1,6 miliardi di euro. La produttività per addetto del panel di aziende esaminato è espressa da un ricavo medio per addetto di 300 mila euro e da un valore aggiunto medio per addetto superiore ai 155 mila euro. 5

7 6 Le società Top mostrano una situazione finanziaria più solida Investimenti superiori ad 1 mld Le gare studiate sono 342, relative ad una popolazione di 3,5 milioni di abitanti 235 gare per la distribuzione di gas naturale La principale voce dell Attivo di Stato Patrimoniale delle imprese studiate è costituita dagli impianti (oltre il 60% del Capitale Investito) mentre l Attivo Circolante si aggira, mediamente, intorno al 20% (Capitolo 5). L indice di liquidità totale è passato dall 1,8% del 2004 all 1,6% del 2007, il quoziente di indebitamento ha visto un peggioramento dal 47,6% al 59,4%, mentre l indice di indipendenza finanziaria è rimasto stabile per tutto il periodo. Per gli ultimi due indicatori citati (espressione del grado di indebitamento del capitale finanziario), le aziende Top presentano valori significativamente migliori rispetto alle altre. Nel corso del 2007, l ammontare totale degli investimenti effettuati dai gestori esaminati è stato di poco inferiore agli 800 milioni di Euro, che estesi all intera nazione portano ad una stima di 1,1 miliardi di Euro. La quota di ricavi destinati agli investimenti è stata, in media, del 25,3%, evidenziando percentuali inferiori per le classi dimensionali più piccole. Le gare svolte in Italia, esaminate a partire dal Capitolo 6, sono 342, relative a 528 comuni, e si riferiscono ad una popolazione residente di quasi 3,5 milioni di abitanti, per un bacino medio di popolazione da servire in ciascuna gara pari a abitanti. Riguardo ai parametri tecnici, si rileva una densità di erogazione pari a 150,12 mc/km di rete, ed una densità infrastrutturale di 4,90 km rete/abitanti. La ripartizione per macro aree evidenzia una maggiore consistenza del fenomeno, in termini di popolazione, nel Sud e nel Nord Ovest, mentre quella temporale riporta un picco nell anno 2005, con 65 gare bandite. Nel Capitolo 7 si restringe l ambito di indagine alle gare per l affidamento del servizio di distribuzione. Sul totale delle 235 gare raccolte, 128 sono procedure aperte, 82 ristrette e 2 negoziate, con 23 procedure prive di qualificazione giuridica nel bando di gara. Tra le caratteristiche principali, si segnala una incidenza delle cauzioni definitive di circa 7 volte quelle provvisorie, mentre riguardo ai giorni di preavviso, si rileva un valore medio nazionale pari a 49 giorni, con un minimo di 14 giorni ed un massimo di 100 giorni. Il 46% delle gare prevede il riconoscimento di un

8 I criteri di ammissione si concentrano su popolazione servita e certificazioni di qualità Il canone ha un peso rilevante tra i criteri di valutazione Maggiore incidenza dell offerta economica (63%) rispetto all offerta tecnica (37%) Gli esiti studiati sono 140, da cui risulta un canone offerto mediamente pari al 53,8% del VRD indennizzo in favore del gestore uscente, mentre la previsione di investimenti residui non ammortizzati al termine del periodo di affidamento è spesso non ammessa (nel 61% delle gare). Sono concessi finanziamenti pubblici solo nell 8% delle gare e in quasi il 10% dei casi la proprietà delle opere rimarrà, al termine dell affidamento, in capo al gestore uscente. Oltre al possesso di certificazioni e qualificazioni, si rileva nella generalità dei casi la presenza di criteri di ammissione relativi alla popolazione servita e il fatturato realizzato. La verifica statistica relativa all esistenza di una relazione tra le soglie minime richieste per la partecipazione alla procedura e le dimensioni del bacino di utenza non evidenzia una correlazione significativa nel caso del fatturato realizzato. Il Capitolo 8 si sofferma sulla selezione del distributore, analizzando i criteri di aggiudicazione e gli esiti delle gare. Relativamente ai criteri di valutazione, si rileva la presenza di un canone in 148 casi, nei quali assume la forma di corresponsione in percentuale sui ricavi (58 gare) in termini assoluti annuali o una tantum (36 gare) o un mix delle precedenti (54 gare). La percentuale del VRD posta a base di gara si attesta, mediamente, al 16% del VRD, con un valore massimo pari al 50%. Il criterio per l aggiudicazione del servizio a cui si ricorre più frequentemente è quello dell offerta economicamente più vantaggiosa, articolato in base alle componenti tecniche ed economiche. I valori contenuti nella documentazione di gara raccolta portano a quantificare l incidenza media dell offerta tecnica al 37,0% e quella economica al 63,0%. Nell ambito delle componenti economiche, il canone ha un peso del 46,7%, mentre i ribassi tariffari solo dello 0,5%. Dei 140 esiti disponibili, 16 si riferiscono a procedure non andate a buon fine, di cui 14 annullate, una sospesa e una andata deserta. I canoni offerti sono disponibili in 72 casi, 21 in valori assoluti e 51 in percentuale del VRD. In tali procedure, il numero medio di partecipanti si è attestato a 5,8 società con una incidenza crescente all aumentare della popolazione interessata e con una proposta media di canone da parte degli 7

9 8 Dimensione minima ATO di 300 mila punti di riconsegna serviti Le altre gare : sono 106 i relativi bandi disponibili aggiudicatari ammontante al 53,8% del VRD. A seguito dello svolgimento delle procedure di gara, la natura delle gestioni risulta modificata, evidenziando una crescita delle imprese private, di quelle pubbliche e di quelle miste locali, una sensibile riduzione delle gestioni in capo a società miste nazionali e il superamento delle preesistenti gestioni in economia. Seguendo criteri di efficienza e di riduzione dei costi, l AEEG individua nella soglia dei 300 mila punti di riconsegna serviti, la dimensione minima che gli ambiti territoriali posti a gara dovranno avere. Il dimensionamento medio degli ATO nel settore idrico e dell igiene urbana non è dissimile da quello definito come ottimale nel settore del gas (Capitolo 9). In Appendice I sono stati analizzati 106 bandi relativi a tipologie di gare diverse da quelle di sola distribuzione. Ben 89 sono i bandi che si riferiscono al binomio costruzione e distribuzione, 8 quelli con oggetto la dismissione del ramo vendita, 6 relativi al binomio distribuzione e vendita, 3 finalizzati alla selezione di un partner privato. Riguardo alla valutazione delle offerte, per quest ultimo tipo di gara si rileva un maggior peso percentuale volto a valutare le componenti tecniche, mentre nelle altre tipologie è ancora una volta l offerta economica ad avere l incidenza maggiore. Sono disponibili 35 esiti, da cui risulta che il numero medio di offerte pervenute per gara è pari a 3,4 e che la quota di VRD offerto è, in media, pari al 9,4%.