Deliberazione n. SCCLEG/1/2013/PREV REPUBBLICA ITALIANA. la Corte dei conti. Pietro DE FRANCISCIS, Presidente;

Transcript

1 Deliberazione n. SCCLEG/1/2013/PREV REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti Sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato formata dai Magistrati: Pietro DE FRANCISCIS, Presidente; Claudio IAFOLLA, Presidente di Sezione in soprannumero; componenti: Giovanni DATTOLA, Carlo CHIAPPINELLI, Simonetta ROSA, Ermanno GRANELLI, Alberto GIACOMINI (relatore), Cristina ZUCCHERETTI, Maria Elena RASO, Paola COSA, Giovanni ZOTTA, Luigi CASO, Riccardo VENTRE, Oriana CALABRESI, Laura CAFASSO, Francesco TARGIA, Giuseppe Maria MEZZAPESA, Arturo IADECOLA, Oriella MARTORANA, Josef Hermann RÖSSLER, Paolo VALLETTA. nell adunanza del 17 gennaio 2013 VISTO l art. 100, comma 2, della Costituzione; VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214; VISTA la legge 21 marzo 1953, n.161, concernente modificazioni al predetto Testo Unico; VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni ed integrazioni; VISTI in particolare l'art. 3 della legge 14 gennaio 1994 n. 20 e l'art. 2 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639; 1

2 VISTA la legge 24 novembre 2000, n. 340 ed in particolare l art. 27; VISTO il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei Conti, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14/DEL/2000 del 16 giugno 2000, modificato ed integrato, da ultimo, con provvedimento del Consiglio di Presidenza in data 24 giugno 2011 (in G.U. del 7 luglio 2011); VISTO il decreto del Ministro dello sviluppo economico in data 15 ottobre 2012 (prot. Corte n del 30 ottobre 2012); VISTO il foglio di rilievi n in data 23 novembre 2012, con il quale l Ufficio controllo sugli atti del Ministero dello sviluppo economico e del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali ha mosso osservazioni sul predetto decreto; VISTA la nota di risposta n in data 28 dicembre 2012 (prot. Corte n. 77 del 2 gennaio 2013), e la memoria aggiunta trasmessa via fax il 16 gennaio 2013 (prot. Corte 1271 del 17 gennaio 2013); VISTA la relazione del Magistrato istruttore che, non ritenendo esaustive le argomentazioni svolte dall Amministrazione, ha proposto in data 9 gennaio 2013 di deferire la questione alla Sezione centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato; VISTA la nota n. 521 in data 9 gennaio 2013 di deferimento del Consigliere Delegato al controllo atti del Ministero dello sviluppo economico e del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali; VISTA l Ordinanza Presidenziale, in data 10 gennaio 2013, di 2

3 convocazione per il giorno 17 gennaio 2013 del Collegio della Sezione per l esame e la pronunzia sulla questione proposta; VISTA la nota della Segreteria della stessa Sezione n. 698 in data 10 gennaio 2013, con la quale la predetta ordinanza di convocazione è stata inviata al Ministero dello sviluppo economico - Gabinetto, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica, al Ministero dell economia e delle finanze - Gabinetto, Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato e Ufficio centrale del bilancio presso il Ministero dello sviluppo economico; VISTA l ulteriore memoria dell Amministrazione, trasmessa via fax il 16 gennaio 2013 (prot. Corte n del 17 gennaio 2013); Con l intervento in adunanza dei seguenti rappresentanti dell Amministrazione: MINISTERO PER LO SVILUPPO ECONOMICO Dott. Pierangelo D AMBRA (Gabinetto) Dott.ssa Mirella FERLAZZO, Direttore Generale, e dott.ssa Simonetta NEGRINI, Dirigente (Direz. Affari generali e per le risorse); UFFICIO CENTRALE DI BILANCIO Dott.ssa Flora DE FILIPPIS, Direttore generale Dott.ssa Giuseppina OLIVA, Dirigente Dott. Amerigo SPLENDORI, Dirigente; UDITO il relatore, Cons. Alberto GIACOMINI e, in rappresentanza del Ministero dello sviluppo economico, la dott.ssa Mirella FERLAZZO, Dirigente generale e, dell Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero stesso, la dott.ssa Flora DE FILIPPIS, Dirigente generale; con l assistenza della signora Maria Enrica DI BIAGIO, in qualità di Segretario verbalizzante. Ritenuto in 3

4 F A T T O Con decreto 15 ottobre 2012, portato all esame dell Ufficio controllo sugli atti del Ministero dello sviluppo economico e del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali il successivo 30 ottobre, il Ministro dello sviluppo economico detta disposizioni per il completamento del processo d incorporazione nel Ministero dell Istituto per la promozione industriale (IPI) attraverso l individuazione degli organi e degli uffici dirigenziali competenti a liquidare i debiti dell ex IPI incorporato a suo tempo nel Ministero per effetto dell art. 7, comma 20, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n. 122 e con l indicazione del capitolo di spesa (n. 2248) da utilizzare per i debiti dell Istituto esistenti al 31 maggio ed al 31 dicembre Con rilievo istruttorio del 23 novembre 2012 il predetto Ufficio solleva dubbi di legittimità sul provvedimento rassegnato al controllo in quanto, da una interpretazione complessiva dello stesso, risulterebbe che la finalità perseguita non sia limitata alla gestione della liquidazione dei debiti dell IPI, ma riguardi pure le competenze delle Direzioni generali interessate alla liquidazione, le quali surrettiziamente sarebbero subentrate nelle competenze già attribuite all IPI (cfr., in particolare, il c.v. 7 della pag. 2 del provvedimento e l art. 2). Si appaleserebbe, quindi, ininfluente l emanazione di apposito regolamento che individui le articolazioni ministeriali (generali) competenti all assolvimento dei compiti e delle funzioni trasferiti, previsto invece espressamente dal decreto 8 giugno 2010 del Ministro 4

5 pro-tempore e richiamato dalla Corte dei conti nella deliberazione di questa Sezione Centrale di controllo n. 20/2011/PREV, adottata nell adunanza del 5 settembre Prosegue l Ufficio che non appare corretto impegnare somme su apposito capitolo di bilancio, senza conoscerne l esatta entità. Con foglio del 28 dicembre 2012, pervenuto all Ufficio di controllo il 2 gennaio 2013 (prot. Corte n. 77), l Amministrazione replica al rilievo escludendo espressamente la necessità di addivenire all emanazione del regolamento di organizzazione previsto nel citato D.M. 8 giugno 2010, sul presupposto che tutte le attività dell IPI sono riconducibili a specifiche sfere di competenza del Ministero. E ciò, in quanto tale decreto già affida al Direttore generale dell ufficio per gli affari generali e per le risorse la gestione delle attività volte all incorporazione dell IPI, ponendo così la (presente) direttiva del 15 ottobre 2012, la quale si limita ad una specificazione dei compiti già attribuiti, in piena continuità con quanto in precedenza statuito. Infine, per quanto riguarda l utilizzo delle disponibilità esistenti sul capitolo 2248, denominato Spese connesse allo svolgimento di tutte le funzioni e le attività già svolte dal soppresso IPI, incluse quelle relative alle risorse umane e strumentali, l Amministrazione replica precisando che la direttiva non modifica la destinazione dei fondi stanziati sul predetto capitolo, atteso che ne prevede l utilizzo nei limiti delle disponibilità di bilancio esistenti. Il Magistrato istruttore, non ritenendo idonea la risposta dell Amministrazione a superare l insorto dissenso, con nota del 9 5

6 gennaio 2013, propone che la questione venga sottoposta all esame di questa Sezione Centrale di controllo. E ciò, in quanto il richiamato D.M. 8 giugno 2010, adottato dalla medesima Amministrazione procedente, prevede espressamente l emanazione di apposito regolamento che individui le articolazioni ministeriali (generali) competenti all assolvimento dei compiti e delle funzioni trasferiti dall IPI, come sottolineato da questa stessa Sezione Centrale di controllo con deliberazione n. 20/2011/PREV adottata nell adunanza del 5 settembre La ratio di tale regolamento sarebbe quella di favorire il corretto trasferimento di competenze, sulla base di una valutazione funzionale di corrispondenza tra i compiti svolti dall IPI e le attribuzioni delle varie Direzioni generali. Peraltro, gli artt. 1, 2, 5 e 6 del provvedimento all esame, pur facendo riferimento al completamento dell incorporazione non detterebbero alcun criterio utile a comprendere le modalità per individuare le Direzioni generali presso le quali far confluire competenze del soppresso Istituto ed il relativo personale. In sostanza prosegue il Magistrato istruttore le competenze dell ex Istituto trasferite al Ministero sarebbero un valore aggiunto, da individuare ed attribuire alla Direzione generale competente ratione materiae previo approfondito esame delle funzioni svolte e non già delle specifiche questioni di volta in volta oggetto di convenzione. In ordine, poi, alla questione relativa alla spesa, viene ribadita la necessità di conoscere l esatto importo dei debiti dell Istituto, al fine di 6

7 verificarne sia la disponibilità sul capitolo di spesa che la capienza. Il Consigliere delegato, in adesione a quanto sopra, con nota del 9 gennaio 2013, deferisce la questione al Presidente della Sezione Centrale del controllo di legittimità perché venga discussa e deliberata in sede collegiale. Con Ordinanza Presidenziale del 10 gennaio 2013 viene convocato il Collegio per l adunanza del 17 gennaio 2013 e dato ordine di comunicazione dell Ordinanza stessa alle Amministrazioni interessate, ai sensi della normativa vigente. Con ulteriore memoria, pervenuta alla Corte in data odierna, l Amministrazione reitera le proprie argomentazioni facendo presente, tuttavia, che il provvedimento si presenterebbe legittimo indipendentemente dall emanazione del previsto regolamento di organizzazione, sia per ratio che per finalità ed ambito di applicazione. Alla predetta memoria è allegata una tabella ove vengono analiticamente individuati i debiti residui del soppresso Istituto, accertati alla data del 16 gennaio La ricostruzione dei fatti viene illustrata in adunanza dalla rappresentante del Ministero dello sviluppo economico che, nel ribadire le argomentazioni formulate in sede di controdeduzioni, conferma la richiesta di ammissione del provvedimento al visto di legittimità. Considerato in DIRITTO E all esame della Sezione il decreto del Ministro dello sviluppo economico, indicato in epigrafe - con il quale vengono dettate 7

8 disposizioni per il completamento del processo d incorporazione nel Ministero dell Istituto per la promozione industriale (IPI) iniziato in virtù dell art. 7, comma 20, del D.L. n. 78 del 2010, convertito dalla Legge n. 122 del 2010 attraverso l individuazione degli organi e degli uffici dirigenziali competenti a liquidare i debiti dell IPI e l indicazione del capitolo di spesa del bilancio, da utilizzare per i debiti esistenti al 31 maggio ed al 31 dicembre L Ufficio di controllo dubita che il provvedimento sia legittimo sotto due profili: l uno, in quanto surrettiziamente tenderebbe anche ad attribuire ad uffici dirigenziali del Ministero competenze dell ex IPI, senza la previa emanazione di apposito regolamento di riorganizzazione previsto dalla stessa Amministrazione con decreto del Ministro protempore 8 giugno 2010, richiamato da questa medesima Sezione nella deliberazione del 5 settembre 2011, adottata per la risoluzione di una fattispecie analoga; l altro, perché l Amministrazione, non indicando l ammontare dei debiti, avrebbe rese incerte e la disponibilità e la capienza nel pertinente capitolo di spesa. Di contro, l Amministrazione afferma che - anche a volere ammettere la necessità dell adozione del regolamento che individui gli uffici dirigenziali destinatari delle competenze dell ex IPI trasferite al Ministero per effetto del processo d incorporazione - il provvedimento all esame, per sua natura, avrebbe finalità ed ambito di applicazione che prescindono dalla riorganizzazione degli uffici. Trattandosi, poi, di provvedimento avente caratteristiche di direttiva, non verrebbe modificata la destinazione dei fondi stanziati nel capitolo di spesa, ma 8

9 statuito solo l utilizzo nei limiti delle disponibilità esistenti in bilancio. Il Collegio ritiene che la questione, come sopra rappresentata, debba essere risolta attraverso una corretta interpretazione del provvedimento rassegnato al controllo, che tenga conto non solo del senso letterale delle parole usate, ma anche della finalità da perseguire: e ciò, per accertare, attraverso un processo logico-giuridico, l esatto oggetto del provvedimento stesso, unitamente alla motivazione che ha indotto l Amministrazione a procedere nel senso indicato. E fuor di dubbio che con il provvedimento in questione l Amministrazione intende proseguire il processo d incorporazione dell IPI, già iniziato in via legislativa attraverso il richiamato decretolegge n. 78 del 2010, con l emanazione di apposite istruzioni, dettate dal Ministro, al fine di attivare la procedura di liquidazione dei debiti contratti dall ex IPI e di accertare, con determinate scansioni temporali, la situazione debitoria dell Istituto stesso. Se tale è la prevalente funzione del provvedimento, di certo necessita poi che nel dispositivo dell atto vengano indicati come, in effetti, avviene gli organi e gli uffici legittimati ad accertare tali passività pregresse, attraverso una azione di coordinamento che coinvolga le strutture dell Amministrazione a vario titolo in ragione della propria competenza istituzionale. Trattasi, quindi, di un articolato procedimento, non organizzativo in senso proprio o comunque non normativo, d indirizzo per la gestione e definizione di residue pendenze giuridiche e contabili dell Istituto, riconducibile ad una funzione ordinaria meramente operativa che non comporta, per le finalità che intende perseguire, mutamenti di 9

10 competenze degli uffici interessati. Così definito l atto, le disposizioni censurate dall Ufficio di controllo, pur apparentemente attributive di competenze aggiuntive agli uffici dirigenziali, vanno intese ed interpretate nell ambito dell attività gestionale dell Amministrazione, in cui ogni ufficio, secondo la propria competenza istituzionale determinata anche dalla legittimazione ricevuta in passato a stipulare apposite convenzioni con società partecipate in house (nella fattispecie: l IPI) svolge una funzione propedeutica al processo di riorganizzazione del Ministero. Processo iniziato con l incorporazione dell Istituto ed in fase di continua evoluzione per l acquisizione di ulteriori competenze provenienti dalla soppressione in via legislativa di ulteriori società partecipate, vigilate dal Ministero (es. l Istituto per il commercio con l estero). Una diversa interpretazione dell atto, tendente a perseguire due finalità, non può trovare ingresso nell ordinamento, venendo nella fattispecie a difettare in radice da parte dell organo procedente la competenza a modificare, costituire o estinguere funzioni di uffici dirigenziali riservate, in linea generale, al potere legislativo (art. 97 della Costituzione). Similmente, non può trovare accoglimento la tesi dell Amministrazione secondo la quale le competenze dell ex IPI già risulterebbero intestate al Dicastero in virtù del richiamato D.M. 8 giugno 2010 con il quale, tra l altro, viene affidato al Direttore generale per gli affari generali e per le risorse la gestione delle attività volte all incorporazione dell IPI, in quanto la finalità di tale disposizione 10

11 attiene alla legittimazione dell organo procedente, mentre quella del regolamento di riorganizzazione attiene alla titolarità delle competenze, ancora da individuare e collocare nelle singole strutture del Ministero per effetto della devoluzione per legge delle stesse nel loro complesso. La giusta collocazione del provvedimento, quindi, quale direttiva dell azione amministrativa, nel rendere conformi a legge in linea generale le istruzioni ivi contenute, in quanto limitate a definire una fase procedimentale del complesso processo d incorporazione dell IPI, non esime tuttavia l Amministrazione dal dover adottare, quanto prima, il regolamento di riorganizzazione degli uffici dirigenziali (generali) previsto dalla stessa Amministrazione con il più volte menzionato decreto 8 giugno 2010, e prescritto dallo stesso legislatore (cfr. l art. 4 del citato D. L.vo n. 300 del 1999, emanato in attuazione dell art. 11 della legge n. 59 del 1997 sulla riforma dell organizzazione del Governo) ogniqualvolta si è in presenza, come nel caso all esame, di un processo di organizzazione coinvolgente uffici dirigenziali generali. Non procedere al previsto riassetto significherebbe aver incrementato con l avvenuta incorporazione dell ex IPI la sola dotazione organica del Ministero, con perdita di competenza e professionalità del personale transitato, in difformità rispetto all intento del legislatore che, con la recente normativa in tema di contenimento della spesa pubblica, è volta a sopprimere gradualmente le società partecipate e le dotazioni organiche delle figure soggettive riconducibili nell alveo della Pubblica Amministrazione. Se, quindi, la natura di direttiva dell atto non può incidere sulle 11

12 competenze degli organi e degli uffici, le disposizioni di cui all art. 5 del provvedimento si presentano comunque illegittime e, di conseguenza vanno espunte dal testo, in quanto, nell attribuire al Direttore generale per gli affari generali e le risorse anche in collaborazione con le competenti Direzioni generali e, ove necessario, d intesa con l Ufficio di Gabinetto del Ministro poteri d indirizzo vincolanti e di rappresentanza del Ministero e del soppresso Istituto, si pongono in contrasto con l art. 4 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni ed integrazioni, il quale, invece, riserva agli organi di Governo le funzioni di indirizzo politico-amministrativo e la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa ai dirigenti, mediante autonomi poteri di spesa. Trattandosi, pertanto, di competenza inderogabile viene esclusa in radice la possibilità da parte del Ministro di abdicare alle proprie funzioni attraverso deleghe tacite o espresse. Va comunque precisato che l espunzione dal testo del citato art. 5 non sminuisce la natura di direttiva del provvedimento, a motivo proprio della disposizione contenuta nell art. 3, comma 2, secondo la quale alla liquidazione dei debiti riconducibili a contratti stipulati a suo tempo dalle Direzioni generali firmatarie provvedono le stesse Direzioni: ponendosi, di tal guisa, l atto nella fisiologica funzione di indirizzo dell azione amministrativa, in posizione prioritaria al processo di riorganizzazione del Ministero. Circa il secondo profilo concernente l imputazione della spesa e l entità della stessa, la Sezione ritiene che la censura formulata dall Ufficio di controllo possa essere superata sia per la riconosciuta 12

13 natura di direttiva del provvedimento, non consistente ex se atto accertativo di passività né atto d impegno, sia in quanto l Amministrazione ha prodotto, da ultimo, una scheda riepilogativa aggiornata della situazione debitoria dell ex Istituto che, per la sua analiticità, si pone già come presupposto di fatto e di diritto per il perseguimento del fine indicato in direttiva P.Q.M. la Sezione ammette al visto e alla conseguente registrazione il provvedimento in esame, con esclusione dell art. 5 che dal testo deve essere espunto. Il Presidente Pietro De Franciscis L estensore Alberto Giacomini Depositata in Segreteria il 12 febbraio 2013 IL DIRIGENTE Dott.ssa Paola Lo Giudice 13