E-public procurement. Le innovazioni dei processi di acquisto mediante l utilizzo della rete di Maria Fiore*

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1 E-public procurement. Le innovazioni dei processi di acquisto mediante l utilizzo della rete di Maria Fiore* Il contesto ed il ruolo dell e-public procurement L e-procurement fa riferimento all insieme di tecnologie, procedure e modalità organizzative che, attraverso l uso di internet e del mercato elettronico, consente l acquisto di beni e servizi on line. L e-public procurement consiste nell adozione da parte delle pubbliche amministrazioni (PA) delle tecnologie dell informazione e della comunicazione (ICT) nella gestione dei rapporti con i fornitori per l acquisizione di forniture, servizi ed oggi, in base alla più recente normativa comunitaria e nazionale, anche di lavori. Si tratta di una delle molteplici forme di implementazione dell e-government. Non a caso, il suo sviluppo viene espressamente previsto tra i sette obiettivi delle Linee strategiche del sistema italiano di e-government, presentate dal Ministro per le Riforme e l Innovazione nella pubblica amministrazione, Luigi Nicolais, nel mese di gennaio 2007, dalle quali dovrà essere elaborata una specifica direttiva 1. I sistemi di e-government sono finalizzati a migliorare l efficacia, l efficienza, la trasparenza e la democraticità dei servizi pubblici e delle relative procedure attraverso l uso di tecnologie informatiche, hanno un elevata diffusione e permettono un grado sempre più avanzato di interattività fra l amministrazione e l utente del servizio. Nel campo delle applicazioni dell e-government, l e-procurement si distingue per un inversione del rapporto sopra descritto in quanto è l amministrazione a richiedere i servizi del settore privato. Gli effetti positivi dell utilizzo di nuove tecnologie si manifestano anzitutto in una migliore allocazione delle * Formez. 1 Obiettivo 3: Migliorare la trasparenza della spesa pubblica Utilizzare l informatica al servizio della finanza pubblica Sarà pienamente attuata l informatizzazione dei pagamenti, della PA e verso la PA, per un effettivo monitoraggio dei conti pubblici. Con la Legge Finanziaria 2007 sono state introdotte innovazioni di processo in vari ambiti (sanità, lavoro, contabilità economica, fisco) che consentiranno, con maggiore efficacia, di contenere la spesa pubblica e controllare le entrate. Accrescere l uso della rete per l acquisto di beni e servizi Saranno resi trasparenti i processi di acquisizione di beni e servizi della PA attraverso l incremento significativo dell utilizzo degli strumenti elettronici di acquisto di beni e servizi da parte delle amministrazioni (e-procurement).

2 460 risorse pubbliche. L uso di mezzi elettronici permette la riduzione dei costi di transazione degli acquisti nel settore pubblico attraverso l automazione e la centralizzazione degli adempimenti amministrativi richiesti. Ciò a sua volta permette una riallocazione delle risorse umane dell amministrazione a favore delle unità organizzative destinate alla effettiva prestazione di servizi ai cittadini. I vantaggi finanziari per le PPAA possono derivare da minori costi unitari di acquisto per i beni e i servizi richiesti. Questo sia perché attraverso la centralizzazione delle commesse è possibile operare su volumi maggiori, sia per un migliore funzionamento dei meccanismi della concorrenza e del mercato. Infatti, le modalità elettroniche di gestione dei processi di acquisto, se implementate correttamente dal punto di vista tecnico e supportate da un appropriato regime normativo, sono in grado di rendere tali processi più trasparenti, di ampliare la base dei fornitori partecipanti (sia geograficamente sia dal punto di vista delle dimensioni delle imprese potenzialmente interessate) e di migliorare la circolazione delle informazioni. Sono, queste, condizioni essenziali per il funzionamento della concorrenza della quale l amministrazione ed il sistema economico nel suo complesso possono avvantaggiarsi. Le motivazioni principali per cui le PPAA implementano programmi di e-procurement partono in genere da considerazioni di natura finanziaria, connesse al perseguimento di economie di scala e di riduzione della spesa pubblica. I cittadini godono indirettamente di tali benefici, che si manifestano in un migliore utilizzo del denaro pubblico. L attuazione di un programma di e-procurement, in verità, trova la sua ragione anche nel raggiungimento di obiettivi più difficili da quantificare ma, probabilmente, più importanti. L automazione dei processi è, infatti, un eccellente strumento per promuovere la trasparenza nelle procedure degli appalti pubblici. Per esempio, un sistema di e-auction (asta telematica) registra le offerte in modalità automatica e non ne permette la consultazione prima dei termini previsti. La minimizzazione dell intervento umano dà luogo ad una precisa identificazione delle risorse umane che gestiscono il processo agevolandone la responsabilizzazione. Queste sono caratteristiche che rendono l e-procurement una soluzione particolarmente valida in realtà nelle quali il fenomeno della corruzione è molto diffuso e vizia gravemente il funzionamento dei mercati nei quali operano le pubbliche amministrazioni. Come in tutte le forme di e-government, le applicazioni pratiche dell e-procurement si differenziano soprattutto per il grado di coinvolgimento delle ICT nelle diverse fasi del processo. Nelle applicazioni più semplici il mezzo elettronico è usato soltanto per le funzioni relative alla pubblicità e può limitarsi alla pubblicazione on line del bando. Un infrastruttura tecnologica più avanzata è necessaria per l accettazione telematica delle offerte economiche da parte dei potenziali fornitori. Crescendo nel grado di complessità, troviamo i sistemi di gestione

3 informatizzata delle forniture aggiudicate, che richiedono standard comuni di interscambio dei dati per la comunicazione elettronica di ordini, fatturazione, contabilizzazione e pagamento. Ovviamente la validità del sistema aumenta man mano che si passa dalla gestione telematica di singole fasi del processo ad un processo gestito completamente in maniera informatizzata (si pensi alle possibilità di monitorare, valutare e migliorare i processi, all accelerazione dei pagamenti, alla maggiore trasparenza degli stessi e del sistema nel suo complesso). L introduzione di nuove modalità di gestione degli acquisti pubblici offre l occasione per riorganizzare i flussi di lavoro in un ottica che può essere perfino di qualità totale laddove la riorganizzazione comporti interventi coordinati tra la PA ed i fornitori. Si è detto che l ICT consente di velocizzare e ottimizzare le procedure perseguendo gli obiettivi di semplificazione normalmente associati ai programmi di e-government, consentendo o di allocare risorse su funzioni e servizi pubblici a maggior valore aggiunto o di migliorare i servizi pubblici offerti. In tal senso la riforma delle politiche pubbliche di acquisto sottende un duplice approccio, basato non solo sulle economie di scala ma anche di scopo. La riforma tecnologica mira, infatti, a facilitare l adozione di complessi servizi integrati attraverso la costruzione di reti e partnariati; la sua attuazione comporta flessibilità organizzativa e gestionale, quindi l esigenza di riqualificare le competenze e le capacità delle risorse umane preposte a tale compito anche attraverso il decentramento delle decisioni di acquisto e la valutazione delle prestazioni (Lyne, 1996; Parker, Hartley, 2002). In tal senso, l obiettivo del cambiamento tecnologico consiste nel poter produrre e sfruttare le economie di velocità, permettendo alle amministrazioni di accelerare i tempi di acquisto e di rendere più rapido l intero processo di produzione di beni e servizi pubblici. Ma attraverso l e-procurement è possibile anche acquisire servizi integrati, come ad esempio, la gestione degli spazi degli immobili o le forniture per le attività di ricerca e sperimentazione scientifica, che permettono di ottenere incrementi di produttività ed erogare prestazioni complesse, di interesse generale, ad alto valore aggiunto e continuative nel tempo. Ad esempio, dotandosi di un sistema informatico all avanguardia, un ospedale è in grado di realizzare una pluralità di prestazioni diagnostiche e terapeutiche anche molto diverse tra loro. Lo stesso dicasi per un università impegnata nella didattica e nella ricerca o per un laboratorio dedicato ad esempio alla sperimentazione di metodiche cliniche per debellare il cancro o per decodificare la struttura umana del DNA V. M. Marra, Centralizzazione e innovazione tecnologica nella riforma degli acquisti della PA, pubblicazione internet della versione preliminare del paper presentato alla XVII Conferenza della Società Italiana di Economia Pubblica Servizi pubblici. Nuove tendenze nella regolamentazione, nella produzione e nel finanziamento, Pavia, settembre 2006.

4 462 L implementazione di sistemi di e-procurement trova anche la sua motivazione come politica di sviluppo per la promozione del commercio elettronico e più in generale dell informatizzazione del settore privato. L amministrazione che automatizza le proprie forniture incoraggia il settore privato ad investire in ICT per partecipare alle commesse pubbliche; introduce e diffonde standard di comunicazione e protocolli di scambio di documenti che possono essere in seguito utilizzati anche per transazioni fra imprese private; crea, in pratica, un mercato elettronico nel quale i benefici di efficienza e trasparenza dell e-procurement si trasferiscono anche nel settore privato. 3 In Italia, lo sviluppo dell e-public procurement si inserisce in un processo di rinnovamento e di modernizzazione della PA che risale agli anni novanta. Le innovazioni in questo settore sono spesso ancora poco diffuse e ad uno stadio iniziale, passibile di ulteriori sviluppi. Notevoli sono le sfide in gioco, i problemi da affrontare, sia di tipo organizzativo che politico/economico. Dal punto di vista organizzativo, si registrano molte manifestazioni di interesse ma anche resistenze al cambiamento da parte degli utenti, sia interni alla Pa che esterni (fornitori); inoltre, vanno considerate le questioni relative alla capacità operativa e professionale. L e-procurement è un sistema che funziona solo se affiancato dalla costruzione delle capacità e delle competenze necessarie per il suo sviluppo ed, in quanto tale, è un innovazione che comporta molti sforzi in termini di formazione, di ridefinizione dei ruoli e delle capacità che intervengono nel processo di organizzazione dell approvvigionamento elettronico. Dal punto di vista politico/economico le principali sfide da affrontare sono le seguenti: Costruire un processo corretto di e-procurement ed adeguare il quadro normativo al fine di aumentare lo sviluppo economico nei singoli paesi. Costruire uno scenario tecnologico diverso. Realizzare una riforma strutturale che consenta di disporre un mercato dei servizi privati competitivi. Avviare un processo di educazione e di diffusione dell alfabetismo in materia. Molti sono anche gli aspetti tecnologici da affrontare. Infine, rilevanti, soprattutto dal punto di vista economico/politico, sono gli aspetti connessi agli appalti, al loro monitoraggio ed ai benefici del sistema. Si tratta di aspetti trattati in maniera standard nella letteratura economica ma che presentano risvolti non adeguatamente considerati nel dibattito economico e politico 4. 3 G. Pennella, E-procurement in an Euro-Mediterranean comparative context, in E-procurement for Good Governance and Development in Italy, North Africa and the Middle East, Atti del convegno Formez-Caimed-OECD High Level Seminar on e-procurement, Napoli, 30 e 31 gennaio M. Corsi, Una panoramica su e-procurement e governance, in E-procurement for Good Governance and Development in Italy, North Africa and the Middle East, op. cit.

5 2. Modelli e strumenti di e-procurement (cenni) 2.1 Modelli I modelli di gestione degli acquisti pubblici, sia in modalità telematica che tradizionale, si suddividono in modelli basati sull attività e modelli basati sull organizzazione. Tra i primi si annoverano il modello di approvvigionamento indiretto (Indirect Procurement System IPS ), in cui è un ente diverso dalle amministrazioni richiedenti a gestire gli acquisti, ed il modello di approvvigionamento diretto, in cui le aministrazioni gestiscono direttamente i propri acquisti (Direct Procurement System DPS ). I modelli basati sull organizzazione si dividono essenzialmente in modelli centralizzati, in cui gli acquisti di tutta l amministrazione nel suo complesso sono gestiti da un unico ufficio, e modelli decentrati, in cui sono le singole unità organizzative a gestire in proprio il processo di approvvigionamento nei limiti del proprio budget. Nei modelli indiretti il soggetto appaltante non coincide con l ente ordinante, viceversa nel secondo caso. Le differenze procedurali sono ovviamente rilevanti. Naturalmente, ciascun modello comporta una serie di vantaggi e svantaggi Strumenti Tra gli strumenti di e-procurement si annoverano anzitutto le gare telematiche ed il marketplace. Le gare telematiche costituiscono la versione on line delle gare tradizionali. Si tratta di una procedura di scelta del contraente basata su sistemi di negoziazione informatizzata per l acquisto di beni e servizi, valida per importi sia superiori che inferiori alla soglia comunitaria. Tale modalità prevede l abilitazione dei fornitori alla procedura di gara e l espletamento della stessa attraverso una piattaforma telematica a supporto della ricezione delle offerte e della loro valutazione automatizzata. Lo strumento in questione è stato disciplinato in modo esaustivo per la prima volta nel nostro ordinamento con il D.P.R. 101/2002; oggi sta subendo un evoluzione, che probabilmente si avvertirà in modo più netto nel prossimo futuro, in conseguenza dell applicazione del diritto comunitario (v. infra). Il D.P.R. configura la gara telematica come tertium genus rispetto alle tradizionali procedure di gara disciplinate dalla normativa comunitaria e nazionale. La differenza, infatti, non è solo formale; non si tratta soltanto di un ulteriore

6 464 strumento di presentazione di documenti o di un nuovo mezzo di trasmissione, ma si prevede un vero e proprio nuovo genere di procedura negoziale per procedere all acquisto di beni e servizi, con fasi e tempistiche ben determinate e garantendo il pieno rispetto dei principi generali dei procedimenti ad evidenza pubblica. I principi di pubblicità, trasparenza e par condicio sono espressamente ribaditi dall art. 2, co. 2: le procedure telematiche d acquisto assicurano la parità di condizioni dei partecipanti, nel rispetto dei principi di trasparenza e di semplificazione delle procedure. Vengono garantiti i più generali principi di tutela della privacy e di accesso ai documenti amministrativi; viene prevista la figura del responsabile del procedimento (art. 8), distinta da quella del gestore tecnico del sistema informatico di negoziazione, che può anche essere un soggetto esterno alla PA (art. 7). Nella prassi, accanto alla procedura delineata dal citato regolamento, alcuni enti locali, nell ambito della propria autonomia e nel rispetto della c.d. evidenza pubblica, hanno fatto ricorso alle gare telematiche apportandovi significative varianti procedurali giustificate da bisogni di semplificazione e di adeguamento alle proprie esigenze procedurali. Il marketplace (o meglio l e-marketplace) è un luogo virtuale a disposizione di fornitori e clienti nel quale mettere in relazione domanda ed offerta di beni e servizi. Caratteristica principale del marketpalce è rappresentata dalla compresenza di più fornitori (più o meno concorrenti sulle medesime tipologie di beni e servizi) e dalla possibilità di creare una fitta rete di relazioni fra fornitori e potenziali clienti. Al suo interno è possibile ritrovare proposte di prodotti simili e/o complementari tra loro (ad es. quelli necessari per una determinata filiera produttiva), consultare i cataloghi dei partecipanti, attivare forme di contrattazione innovative (quali ad esempio le aste on line), acquistare e pagare direttamente on line per arrivare sino alla vera e propria integrazione fra sistemi informativi dei partecipanti. Per quanto riguarda le PPAA (ed in base a quanto previsto nel Piano d azione per l e-government), il marketplace può avere una notevole importanza nell ambito delle iniziative legate all e-procurement, in quanto contribuisce ulteriormente a ridurre i costi di acquisto, rendere più agevole il confronto di offerte diverse, ridurre i tempi necessari per la definizione degli acquisti, snellire e semplificare le procedure, aumentare la trasparenza nella formazione, gestione e conclusione degli appalti. In definitiva, può contribuire a migliorare la qualità delle commesse pubbliche. Altri strumenti come il sistema delle convenzioni, le centrali di acquisto, gli accordi quadro, possono essere gestiti sia in modalità tradizionale che telematica. Altri strumenti ancora, introdotti dalla più recente normativa nazionale e comunitaria, sono il dialogo competitivo ed i sistemi dinamici di acquisizione.

7 Le convenzioni sono contratti quadro con i quali le imprese fornitrici prescelte, individuate tramite le procedure previste dalla normativa vigente in materia di scelta del contraente, si impegnano ad accettare, alle condizioni e ai prezzi stabiliti, ordinativi di fornitura emessi dalle amministrazioni, che spesso agiscono in forma associata, per ottenere maggiori economie di scala. Un esempio è nel Programma per la Razionalizzazione degli Acquisti nella PA che prevede, tra i suoi ambiti di intervento, la stipula di convenzioni da parte della Consip S.p.A. per conto del Ministero dell Economia e delle Finanze, così come stabilito dall art. 26 della Legge Finanziaria 2000 (L. 488/99). L elenco dei prodotti e/o servizi disponibili, così come tutte le informazioni tecniche, le condizioni di fornitura e le indicazioni sui prezzi, sono disponibili in rete. Gli ordinativi di fornitura possono essere emessi tramite fax ma vanno inviati in modalità elettronica laddove sono disponibili i negozi elettronici. Una definizione di centrale di acquisto si rinviene nell art. 1, co. 10, della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, in cui si dispone che una centrale di committenza è un amministrazione aggiudicatrice che acquista forniture e/o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici, o aggiudica appalti pubblici o conclude accordi quadro di lavori, forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatici. Non esiste un unico modello organizzativo di centrale di acquisto; ogni singola realtà si differenzia dalle altre per una differente combinazione dei seguenti aspetti: Forma di gestione. La gestione viene condotta da strutture interne all amministrazione pubblica (Germania, Svezia) oppure attraverso la costituzione di apposite società con struttura azionaria a totale o parziale partecipazione pubblica statale o degli enti locali (Danimarca, Olanda, Italia). Missione istituzionale. Da questo punto di vista, possiamo distinguere due categorie di centrali di acquisto, quelle che, in qualità di agenti delle amministrazioni pubbliche, svolgono le procedure di appalto per la scelta del contraente concludendo le relative convenzioni e fornendo alle amministrazioni stesse assistenza, intermediazione e supporto (Portogallo, Danimarca, Inghilterra, Italia) e quelle che invece agiscono direttamente come acquirenti per rivendere, in un momento successivo, i beni e servizi acquistati (Francia, Finlandia). Livello di specializzazione, a seconda che la centrale di acquisto concentri la propria opera solo su una o più categorie merceologiche. Ambito del servizio - ovvero se opera per l intero settore pubblico, comprendente anche le autonomie regionali e locali (Inghilterra, Italia) o gestisce la spesa di un singolo ministero e/o organizzazione statale o ancora si rivolge anche al settore privato (Olanda). 465

8 466 Nonostante le differenze rilevate, si possono evidenziare elementi comuni negli gli obiettivi perseguiti - ovvero la razionalizzazione della spesa nell impatto economico - determinato dall aggregazione della domanda e da una maggiore competizione tra i fornitori e negli strumenti utilizzati ovvero il ricorso alle nuove tecnologie informatiche ed il conseguente maggiore sviluppo e diffusione del commercio elettronico. L accordo quadro è un contratto, o meglio un programma di contratti, tra l amministrazione aggiudicatrice ed uno o più operatori avente ad oggetto una pluralità di prestazioni protratte per un certo periodo di tempo. Con esso le parti fissano le condizioni generali e le modalità di determinazione di successivi rapporti negoziali, consentendo così ai committenti di gestire le proprie commesse ripetute nel medio periodo beneficiando dell evoluzione dei prodotti e dei prezzi. Un sistema dinamico di acquisizione (DPS, ex art. 33 Dir. 18/2004/CE) è un processo interamente elettronico, per acquisti di uso corrente le cui caratteristiche, generalmente disponibili sul mercato, soddisfano le esigenze dell amministrazione aggiudicatrice. Si tratta di un sistema di acquisizione che rispetta le regole della procedura aperta, limitato nel tempo (max quattro anni), aperto per tutta la sua durata a qualsivoglia operatore economico che soddisfi i criteri di selezione e che abbia presentato un offerta indicativa conforme al capitolato d oneri, di un sistema, basato su una forma di prequalificazione, e cioè sulla creazione di un elenco non chiuso di offerenti già accetti al quale può accedere l amministrazione. Si configura, quindi, come un sistema aperto e flessibile che dovrebbe assicurare una maggiore efficienza della commessa pubblica e stimolare un continuo confronto competitivo sempre nel rispetto dei principi e delle norme della direttiva. È, inoltre, possibile un utilizzazione congiunta dei due strumenti di e-procurement, nel senso che è possibile ricorrere alle aste elettroniche in occasione dell indizione di gare per appalti da aggiudicare nell ambito del sistema dinamico di acquisizione. In questa ipotesi, tutte le regole concernenti le aste elettroniche si applicano alle aste tenute nell ambito di un DPS. Il dialogo competitivo, di cui all art. 29 Dir 18/2004/CE è uno strumento in parte ristretto ed in parte negoziato che, attraverso una lungo iter procedimentale, cerca di preservare i principi di trasparenza e imparzialità assicurando il soddisfacimento delle necessità dell amministrazione aggiudicatrice in relazione ad appalti particolarmente complessi. La nozione di appalto particolarmente complesso è ravvisabile in rapporto a quelle fattispecie in cui l amministrazione aggiudicatrice non è oggettivamente in grado di definire autonomamente i mezzi tecnici necessari per la realizzazione dell opera, oppure non è in grado di valutare autonomamente le soluzioni tecniche, giuridiche o finanziarie che possono essere reperite sul mercato.

9 Normalmente gli strumenti di e-procurement possono essere gestiti da e per singole amministrazioni ovvero per più amministrazioni. È importante sottolineare che la dimensione della centralizzazione e della gestione associata è quella che, in Italia, più si sta affermando in vari contesti territoriali (nazionale, regionale e subregionale), con accenti che vanno da forme caratterizzate da una maggiore obbligatorietà per gli enti partecipanti, a forme che prevedono modalità meno stringenti e più volontaristiche di cooperazione. In particolare la gestione associata e le forme parziali di centralizzazione degli acquisti che si stanno sviluppando in contesti regionali e subregionali, in cui lerichiedenti determinano in autonomia i propri fabbisogni e la relativa domanda, sembrano al momento porsi come risposta operativa e naturale ad un problema centrale della gestione degli acquisti pubblici, soprattutto per quanto concerne le amministrazioni locali, il binomio accentramento v/s decentramento (v. infra) Il percorso di innovazione normativa in ambito nazionale e comunitario I principi generali che guidano il percorso di innovazione normativa in materia di e-government e di e-procurement si rinvengono nella nascita della Società dell Informazione, ovvero nell affermarsi di nuovi modelli di rapporto tra PA e cittadini ed, in particolare, nell affermarsi dei nuovi modelli amministrativi basati sulla semplificazione e sull efficienza legate all impiego delle tecnologie informatiche 5. Il percorso di innovazione comunitario, come già accennato, è finalizzato a creare un mercato unico degli appalti e mette le modalità telematiche di acquisto allo stesso livello di quelle tradizionali partendo dalla considerazione della diffusione delle esperienze in corso e del loro impatto sulla concorrenzialità del mercato, sulla qualità, efficacia ed efficienza della commessa pubblica. A tali esigenze si accompagna quella, altrettanto rilevante, di garantire sul piano tecnologico la piena interoperabilità e interconnessione tra i sistemi esistenti negli Stati membri per impedire eventuali distorsioni della concorrenza. Va peraltro sottolineato che, con la clausola di rinvio ai sistemi nazionali, si è deciso di rimettere agli Stati membri la facoltà (e non l obbligo) di prevedere la possibilità per le amministrazioni aggiudicatrici di ricorrere agli strumenti di 5 C. Lacava, Dall attuazione della direttiva europea al Codice dei contratti pubblici, in Gare telematiche e processi di innovazione, Collana Materiali Formez, 2007 (in fase di stampa); L. Fiorentino, Verso un codice unico degli appalti, in Astrid Rassegna, 23, 2006.

10 e-procurement. Il legislatore ha così tenuto conto del differente livello di avanzamento e di diffusione del sistema di e-procurement in Europa, lasciando all autonomia di ciascuno Stato la possibilità di aderirvi o meno. 468 Il D.P.R. 101/2002 In Italia, l adozione del D.P.R. 101/2002 sulle gare telematiche, di cui si è già parlato nel paragrafo precedente, segna un momento di svolta. Esso rappresenta il compimento di un percorso intrapreso dal legislatore nazionale con largo anticipo rispetto a quello comunitario, in recepimento delle tendenze e delle esperienze innovative sperimentali avviate da diverse PPAA negli anni precedenti alla sua emanazione, pur senza un preciso supporto normativo. Le nuove direttive comunitarie sugli appalti pubblici A livello comunitario, un passo fondamentale di tale percorso è costituito dall adozione e dalla successiva attuazione delle direttive europee sugli appalti pubblici (n. 17 e 18 del 2004). Esse introducono a livello europeo un sistema di appalti pubblici elettronici nel tentativo di rendere più competitivo tale importante mercato, pari nel 2001 al 16% del PIL dell Unione europea. Entrambe le direttive, che dovevano essere adottate dagli Stati membri entro il 31/1/2006, sono state recepite nell ordinamento italiano attraverso il Decreto Legislativo n. 163 del 12 aprile 2006 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 2 maggio. Delle due quella che maggiormente interessa in questa sede è la direttiva n. 18/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, di servizi e di lavori. Essa persegue, in particolare, tre finalità principali: 1. La semplificazione e il rafforzamento della normativa tramite l unificazione delle discipline relative ai tre settori degli appalti pubblici (lavori, servizi e forniture) e il riassetto e miglioramento delle relative disposizioni La modernizzazione con la piena applicazione al settore degli appalti dell utilizzo delle nuove tecnologie informatiche e telematiche (e-procurement) e la disciplina di strumenti quali le aste elettroniche, il sistema dinamico di acquisizione, il dialogo competitivo. 6 Tra gli esempi più significativi di semplificazione vi è la nuova determinazione delle soglie al di sopra delle quali si applicano le regole di aggiudicazione degli appalti pubblici previste dalle direttive comunitarie. Solo nel caso in cui il valore dell appalto non superi le soglie comunitarie (riviste ogni due anni), gli Stati membri possono definire regole interne differenti. Rispondono invece più prettamente a esigenze di rafforzamento della normativa, da un lato, le modifiche alla disciplina delle specifiche tecniche in modo da garantire la massima apertura alla concorrenza e la maggiore partecipazione degli operatori; dall altro lato, il rafforzamento delle disposizioni relative sia ai criteri di aggiudicazione, sia ai criteri di selezione. Si deve inoltre sottolineare, quale sostanziale novità, il riferimento espresso alle caratteristiche ambientali e sociali.

11 3. La flessibilità, attraverso l introduzione o il rafforzamento di procedure e istituti innovativi che riconoscano una maggiore libertà di azione ai committenti pubblici nella costruzione dei contratti (dialogo competitivo ed accordo quadro). Il Piano di azione per l e-procurement In attuazione delle direttive sugli appalti pubblici e degli obiettivi di occupazione, crescita e competitività indicati dal Consiglio europeo di Lisbona nel marzo del 2000, la Commissione europea ha adottato, con una comunicazione del 13 dicembre 2004, un Piano di azione per l e-procurement denominato Action Plan. Il documento indica precisi obiettivi da perseguire e individua una serie di interventi che la Commissione e gli Stati membri possono attuare nel periodo per garantire che entro il 2010 le procedure elettroniche per gli appalti pubblici siano effettivamente adottate e diventino una realtà operativa in tutto il territorio dell Unione. Il Piano d azione persegue le finalità di garantire una tempestiva, omogenea e corretta attuazione del nuovo contesto normativo e di prevenire eventuali problemi di interoperabilità tra le diverse soluzioni di e-procurement in modo da evitare la costruzione di nuove barriere elettroniche. Ciò attraverso la programmazione di azioni, interventi e progetti congiunti e coordinati della Commissione e degli Stati membri da attuare nel triennio ed interventi rivolti non solo agli Stati e alle amministrazioni aggiudicatrici ma anche al mercato e alle imprese (in un ottica di semplificazione, erogazione elettronica dei certificati e delle informazioni relative alle imprese) per migliorare la governance e rafforzare la competitività. Il Piano si fonda su tre assi principali: 1) Garantire un mercato interno ben funzionante quando si effettuano appalti pubblici elettronici Per quanto concerne il primo asse si segnalano alcune iniziative, quali: la pubblicazione nel 2005 di un documento interpretativo sulle nuove direttive; l aggiornamento dei moduli per i bandi e la predisposizione di moduli standard elettronici facilmente integrabili in tutti gli Stati membri e facilmente traducibili; le iniziative per il completamento e la diffusione del Common Procurement Vocabulary (CPV); gli inviti agli Stati membri a realizzare entro il 2007 sistemi interamente elettronici di pubblicazione dei bandi; l avvio da parte della Commissione del programma IDA (Interchange of Data between Administrations), un progetto volto a chiarire i requisiti 469

12 470 funzionali per i sistemi elettronici di appalto pubblico (CTS) risultanti dalle specifiche disposizioni delle direttive, progetto finalizzato ad impedire l emergere di barriere elettroniche; la decisione di porre agli Stati membri il termine del 31 gennaio 2006 per l introduzione delle firme elettroniche abilitate avanzate e l avvio di un progetto per assistere gli Stati membri a coordinare l attuazione dell uso delle firme elettroniche abilitate per risolvere i problemi di interoperabilità. 2) Conseguire una maggiore efficienza negli appalti pubblici e migliorare la governance In questo secondo asse si segnalano alcune iniziative, quali: L assistenza agli Stati membri da parte della Commissione per realizzare una programmazione di interventi integrata e coerente in ambito nazionale ed europeo e per agevolare la diffusione e la condivisione delle informazioni e delle esperienze innovative e delle good practices realizzate nei vari trimestri (vedi in tal senso iniziative quali il Public Procurement Network creato a Copenhagen nel gennaio Gli incentivi all automazione di tutte le fasi della transazione, in particolare delle fatture, degli ordinativi e dei pagamenti (vedi incentivi all utilizzo delle carte di acquisto elettroniche), per consentire una maggiore efficienza ed una migliore qualità delle procedure di appalto pubblico oltre che l attivazione di un più valido processo decisionale e monitoraggio, aumentando la fiducia delle imprese nell equità delle procedure di appalto. La valutazione dei requisiti standard e la predisposizione di linee guida sulle fatture elettroniche. Il progetto IDA per lo sviluppo di schemi per gli ordinativi e le fatturazioni internazionali. Le misure volte alla riduzione delle formalità burocratiche ed alla semplificazione, standardizzazione ed informatizzazione dei certificati e dei documenti aziendali richiesti dalle autorità appaltatrici nell ambito di una gara d appalto. L avvio da parte della Commissione e degli Stati membri di progetti di studio dui cataloghi elettronici nei sistemi di acquisto dinamici e negli accordi quadro elettronici per arrivare modalità uniformi e meno costose di realizzazione degli stessi da parte delle imprese, soprattutto le piccole e medie imprese. 3) Impegnarsi per realizzare un contesto internazionale per gli appalti pubblici elettronici In questo ambito si segnala l impegno della Commissione per monitorare gli sviluppi per garantire che l attuazione del nuovo regime di appalto in

13 Europa e le applicazioni pratiche rispettino appieno gli obblighi internazionali dell Unione europea e, nel contempo, l avvio di iniziative per adattare le discipline internazionali in base alle esigenze comunitarie. Nel documento interpretativo elaborato in attuazione dell Action Plan, l analisi si concentra sugli aspetti principali e sui nodi maggiormente problematici relativi all utilizzo in concreto delle aste elettroniche e dei sistemi dinamici di acquisizione (DPS), in modo da fornire alcune linee guida per gli Stati, ma soprattutto per le singole amministrazioni aggiudicatrici che intendano ricorrere a tali strumenti. In particolare, le aste elettroniche, realizzate al ribasso o in base al criterio dell offerta economicamente più vantaggiosa, sono configurate dal legislatore comunitario come una tecnica o una fase utilizzabile dalle amministrazioni aggiudicatrici, nel rispetto dei principi di trasparenza e concorrenza, a condizione che le caratteristiche oggetto di valutazione possano essere stabilite in modo preciso, per stimolare un ulteriore fase competitiva, all interno delle ordinarie procedure ad evidenza pubblica per l aggiudicazione di forniture, servizi ed ora anche di lavori già previste e disciplinate dall ordinamento comunitario. Tale disciplina rimanda alla necessità di rivedere il D.P.R. 101/2002 che, invece configura lo strumento come procedura a sé stante. 471 L attuazione delle direttive in Italia: il Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture L opera di recepimento delle nuove direttive è stata realizzata attraverso la compilazione di un unico testo normativo: il Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture (D.Lgs. n. 163 del 12 aprile 2006). Esso enuclea le disposizioni comuni e disciplina in capi separati gli aspetti non comuni, individua un nucleo di principi e disposizioni comuni a tutti i contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, sia sopra che sotto soglia, sia nei settori ordinari che nei settori speciali. Il puntuale recepimento delle direttive nel codice non ha comportato innovazioni radicali per i servizi e le forniture, mentre ha determinato significative innovazioni per i lavori, per i quali il legislatore nazionale si era in più punti scostato dal diritto comunitario. Il codice è composto di 257 articoli e 22 allegati. Per quanto riguarda la struttura del codice, essa si articola in cinque parti e persegue in linea generale gli stessi obiettivi indicati dalle direttive comunitarie: semplificazione e rafforzamento della disciplina; modernizzazione e flessibilità dei contratti pubblici. In particolare, la modernizzazione del settore viene perseguita dal codice attraverso l introduzione della più ampia possibilità di ricorrere agli strumenti telematici in tutte le fasi della gara e tramite l introduzione delle nuove modalità di acquisto telematiche (sistemi dinamici di acquisizione e aste elettroniche).

14 472 La maggiore flessibilità viene realizzata attraverso la previsione di nuovi strumenti organizzativi e contrattuali (centrali di committenza, dialogo competitivo, sistema dinamico di acquisizione, accordo quadro esteso dai soli settori speciali ai settori tradizionali). Il codice recepisce in modo integrale e completo il sistema di e-procurement configurato nelle direttive comunitarie 17 e 18, in particolare per quanto concerne le aste elettroniche, i sistemi dinamici di acquisizione e le centrali di committenza. Di qui deriva l esigenza, cui si è già fatto cenno in precedenza, di adeguamento del D.P.R. 101/2002 sulle gare telematiche. La definizione adottata dal Codice per le centrali di committenza è ampia, flessibile e generica. Ampia in quanto comprende non solo i settori tradizionali (servizi e forniture), ma anche i settori dei lavori pubblici; flessibile perché fa riferimento a diversi possibili modelli organizzativi, comprendendo le strutture che agiscono direttamente come acquirenti ovvero che svolgono una funzione di assistenza alle Pa nelle procedure di gara e nella conclusione delle relative convenzioni; generica per tener conto della possibilità e delle esperienze concrete di istituzione di centrali di acquisto anche a livello regionale. L e-procurement nella L. n. 296/2006 (finanziaria 2007) In Italia, la L. n. 296/2006 (finanziaria 2007) cerca di perseguire un ulteriore razionalizzazione del sistema degli acquisti pubblici mediante il potenziamento di processi integrati e coordinati di centralizzazione, anche parziali, in ambito nazionale, regionale ed interregionale, mediante la promozione degli strumenti di e-public procurement e dei sistemi informativi comuni. In essa si conferma l obbligo, già sancito nelle precedenti leggi finanziarie, per le amministrazioni statali, ad esclusione delle scuole, istituzioni educative ed universitarie, di utilizzare lo strumento delle convenzioni quadro per l acquisizione di una serie di beni e servizi individuati annualmente. Le restanti PA possono ricorrere alle suddette convenzioni, ovvero devono utilizzarne i parametri di prezzo-qualità come limiti massimi per la stipulazione dei contratti. Gli enti del Servizio sanitario nazionale sono tenuti ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di riferimento (co. 449). In particolare si segnala l obbligo, dal 1 luglio 2007, per le stesse amministrazioni di cui sopra, di fare ricorso al mercato elettronico della PA di Consip per gli acquisti di beni e servizi al di sotto della soglia di rilievo comunitario (co. 450) e l obbligo di utilizzare la rete telematica per le convenzioni che hanno attivo il negozio elettronico, tranne che per cause non imputabili all amministrazione procedente e sussistano ragioni di imprevedibile necessità e urgenza certificata dal responsabile dell ufficio (co. 452).

15 Viene avviata in via sperimentale l introduzione della carta di acquisto elettronica per i pagamenti di limitato importo relativi agli acquisti di beni e servizi (co. 451). Si avvia un programma per l adozione di sistemi informativi comuni alle amministrazioni dello Stato a supporto della definizione dei fabbisogni di beni e servizi e per la definizione di un insieme di indicatori sui livelli di spesa sostenibili per le categorie di spesa comune, da utilizzare nel processo di formazione dei relativi capitoli di bilancio (co. 454). In particolare, si segnala l incentivo alla costituzione delle centrali regionali e/o interregionali di acquisto per i lavori, i servizi e le forniture in favore delle amministrazioni ed enti regionali, degli enti locali, degli enti del Servizio sanitario nazionale e delle altre pubbliche amministrazioni aventi sede nel medesimo territorio (co. 455). Esse devono essere integrate con il sistema Consip in un ottica complessiva di razionalizzazione della spesa. Nel quadro del patto di stabilità interno, la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano approva annualmente i programmi per lo sviluppo della rete delle centrali di acquisto della PA e per la razionalizzazione delle forniture di beni e servizi, definisce le modalità e monitora il raggiungimento dei risultati rispetto agli obiettivi (co. 457) Le tendenze emergenti da alcune esperienze italiane Molte amministrazioni italiane nazionali e locali stanno da tempo realizzando progetti di riorganizzazione degli acquisti e di modernizzazione del processo attraverso l introduzione degli strumenti telematici, di forme di centralizzazione parziale degli acquisti sia all interno delle singole organizzazioni che tra le amministrazioni. Tali esperienze contribuiscono ad indirizzare il percorso di innovazione normativa e procedurale in atto, evidenziando i problemi da affrontare e le esigenze da perseguire (e tra queste ultime si denota una sempre maggiore consapevolezza da parte delle PPAA soprattutto locali dell importanza di agire in un ottica di buona governance anche con il settore privato). In particolare, si segnalano: A livello centrale, il Programma di razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi della PA gestito dalla Consip S.p.a. su direttiva del Ministero dell Economia. Esso, in estrema sintesi, ha favorito senza dubbio la riduzione della spesa e l introduzione di strumenti di e-procurement, quali le gare on line, il marketplace e le convenzioni gestite anche in modalità telematica. Ora, si sta passando da un approccio basato prevalentemente sul criterio del command and control ad un approccio basato sulla tendenza alla colla-

16 474 borazione ed all integrazione con le autonomie locali, con i sistemi regionali di acquisto e con il mondo dell impresa. Da più parti, si ritiene importante ridefinire il ruolo e la mission di Consip nel quadro di una migliore razionalizzazione e modernizzazione del sistema 7. A livello regionale, le esperienze di centralizzazione delle regioni Lombardia, Piemonte ed Emilia Romagna. In relazione a quest ultima, in particolare, si evince una tendenza verso forme di centralizzazione obbligatorie per gli enti regionali ma facoltative per le PPAA locali e, più recentemente, una tendenza all integrazione delle esperienze con il livello centrale. In realtà, la tendenza in esame è ormai diffusa in tutte le regioni, anche se non ad un elevato livello di realizzazione. A livello locale, oltre alle esperienze innovative di singole amministrazioni (Comuni di Siena, Rimini), si segnala una forte tendenza alla centralizzazione interna ed all associazionismo in ambito provinciale (Comune di Torino, delle Province di Salerno, Napoli, Pisa, Crotone). In alcuni casi queste tendenze si realizzano più velocemente e con buoni risultati, in altri subiscono rallentamenti spesso di natura politica, più che connessi a problemi effettivi. 5. Criticità, problemi di implementazione e forme di sostegno I vantaggi derivanti dall uso dei sistemi elettronici di appalto pubblico possono essere notevoli, anche se di difficile quantificazione. Secondo alcune stime, in circostanze idonee il loro utilizzo può portare a una riduzione dei prezzi del 10-20% e a riduzioni dei costi di transazione anche del 50-80% 8. Una stima per difetto indica che ogni anno i risparmi che si potrebbero realizzare nell Unione europea con l introduzione dei sistemi elettronici di appalto pubblico ammonterebbero a un totale di 19 miliardi di euro 9. L attuazione delle direttive europee offre straordinarie opportunità di semplificazione e modernizzazione del processo di appalto. Si tratta di un importante passo avanti. È però fondamentale distinguere tra l attuazione formale del contesto normativo e l applicazione pratica delle soluzioni elettroniche per gli appalti 7 L. Fiorentino, Appalti e concorrenza nel Codice unico sugli appalti pubblici, Relazione al convegno Regole e strategie per gli acquisti pubblici nel nuovo contesto normativo, Università di Roma Tor Vergata Consip, Roma, 31 marzo Rapporto della Banca Mondiale sulla strategia degli appalti pubblici elettronici. 9 Rapporto Conclusivo della Valutazione d Impatto Esteso sul Piano d Azione per gli appalti pubblici elettronici richiesto dalla Commissione, 2005.

17 pubblici. Al fine di sfruttare a pieno tutte le potenzialità dei mezzi elettronici nelle procedure di appalto si rendono necessarie delle riforme concrete nei singoli Stati che vanno ben oltre il semplice recepimento del contesto normativo. Le autorità pubbliche devono investire in infrastrutture tecniche adeguate e devono riconsiderare l assetto istituzionale e organizzativo, mentre si devono adeguare le procedure e i sistemi amministrativi ristrutturando e modernizzando la gestione degli acquisti di beni e servizi nelle pubbliche amministrazioni. Il contesto normativo e operativo dovrebbe offrire agli acquirenti e ai fornitori i giusti incentivi per passare dagli appalti in modalità cartacea a quelli in modalità elettronica. Si dovrebbe in tal senso procedere rapidamente, in Italia come negli altri paesi, ad approntare, secondo quanto previsto dall Action Plan, programmi e piani nazionali per la definizione, il coordinamento e la realizzazione, a tutti i livelli di governo del territorio, di obiettivi e azioni per l attuazione dei sistemi di e-procurement Il binomio decentramento amministrativo/accentramento degli acquisti Il fenomeno dell accentramento degli acquisti pubblici è in controtendenza nei confronti degli attuali orientamenti in materia di allocazione delle responsabilità nell amministrazione 11. Negli ultimi venti anni si è affermato un deciso orientamento al decentramento amministrativo che ha notevolmente accresciuto le aree di competenza delle amministrazioni periferiche. Si pone il problema di quanto amministrazioni locali economicamente indipendenti siano disposte ad adottare un sistema che in pratica accentra la procedura di appalto e facilita il controllo dell amministrazione statale. Questo è una delle motivazioni che gli analisti hanno dato, ad esempio, al fatto che il pur eccellente sistema di e-procurement danese abbia, nel primo anno di adozione (2002), operato per un totale di 0,01 miliardi di corone danesi a fronte di un potenziale stimato in 8 miliardi di corone. In genere, anche nelle esperienze italiane di centralizzazione regionale le resistenze delle amministrazioni locali a cedere competenze proprie hanno indotto all adozione di forme non del tutto impositive si veda l esperienza della Regione Emilia Romagna). 10 C. Lacava, Dall attuazione della direttiva europea, op. cit. 11 G. Pennella, E-procurement in, op cit.

18 476 Al contrario, le esperienze di gestione associata degli acquisti, anche con modalità e-procurement, mediante accordi pluriennali o convenzioni (quindi strumenti volontaristici), avviate da parte di alcune amministrazioni locali italiane (es.: Comune di Torino), possono essere considerate un primo interessante modo per cercare di conciliare gli obiettivi di riduzione dei costi perseguiti con le esigenze delle amministrazioni locali di mantenere livelli elevati di autonomia. Queste considerazioni portano a concludere che la progettazione di una piattaforma di e-procurement preveda una precisa distinzione fra responsabilità ed esecuzione del processo di appalto pubblico. Le amministrazioni decentrate devono conservare la responsabilità manageriale, programmatoria ed economica mentre l operatività relativa al processo di acquisto può essere centralizzata per motivi di efficienza. In questo modo le varie istituzioni mantengono l autonomia riguardo a quando e cosa acquistare, avvantaggiandosi al contempo di un servizio centralizzato per quanto riguarda dove e come acquistare e, se lo si vuole, 12 di affiancamento per le funzioni rispetto alle quali spesso si ha minore capacità (es.: analisi dei fabbisogni, analisi di mercato). 5.2 L impatto sul mercato Come si è già detto, gli strumenti di e-public procurement hanno potenzialmente impatti positivi sulla concorrenzialità e sull apertura del mercato. L oggettività dei criteri di valutazione delle procedure elettroniche di acquisto (massimo ribasso o offerta economicamente più vantaggiosa), la riduzione dell intervento umano e la responsabilizzazione del processo riducono le possibilità di corruzione e rendono possibile una maggiore competitività degli appalti. L uso della rete facilita la circolazione delle informazioni e riduce le asimmetrie informative. Per le imprese, i vantaggi sono connessi alla possibilità di partecipare a procedure di gara caratterizzate da un più elevato grado di trasparenza, ad una maggiore visibilità sul mercato ed alla riduzione dei costi del processo di vendita mediante il contenimento dei costi di intermediazione. È soprattutto per garantire la concorrenzialità e la trasparenza del mercato unico europeo che le istituzioni comunitarie stanno procedendo verso una disciplina comune dell e-procurement pubblico. Per le stesse ragioni, in Italia, Accrescere l uso della rete per l acquisto di beni e servizi costituisce uno degli obiettivi specifici, il terzo, delle Linee strategiche del sistema nazionale di e- 12 Henriksen, Mahnke, Hansen, Public procurement adoption: economic and political rationality, 37 th International Cenference on System Sciences, 2004.

19 government. In questo documento si afferma, però, che la diffusione di tali strumenti in ambito pubblico nel nostro paese è ancora limitata; quindi, le azioni di sostegno proposte dal governo italiano sono finalizzate anche a: risolvere le problematiche relative alla presenza di asimmetrie informative nel mercato dei beni e servizi pubblici, prevalentemente relative alla trasparenza delle informazioni per le unità di controllo delle amministrazioni pubbliche e per i partecipanti al sistema di gara. Per ovviare a questi problemi va migliorata la pubblicizzazione della domanda della PA, attraverso una comunicazione dei bandi più tempestiva, che salvaguardi la concorrenza e renda più facile l accesso delle piccole e medie imprese (PMI) alla domanda pubblica; favorire la completa automazione delle procedure d acquisto, mediante l utilizzo delle componenti essenziali del processo (es. la posta certificata) e la rimozione degli ostacoli (come l eccesso di vincoli in fase di presentazione dell offerta) che, attualmente, impediscono di svolgere l intero processo in digitale L introduzione di modelli di e-public procurement deve tener conto dell effettiva capacità tecnologica, culturale ed organizzativa di molte piccole e medie imprese e di molte pubbliche amministrazioni e deve limitare al massimo le barriere all ingresso; ciò per motivi di equità e soprattutto di efficienza. Anche rispetto ai fornitori è necessario ripensare alle forme di coordinamento adottate. I fornitori tradizionali della PA hanno lamentato la centralizzazione dei processi di acquisto e la rigidità delle procedure di offerta a danno delle PMI. Si è richiesto, quindi, che Consip sperimentasse forme di coordinamento più informali ed interpersonali per limitare o segmentare le forniture troppo onerose se previste solo su base nazionale, che offrisse maggiori informazioni sui requisiti necessari per partecipare alle convenzioni, alle aste telematiche o al marketplace, e che favorisse consorzi o raggruppamenti temporanei d impresa per soddisfare la domanda aggregata della PA. Gli studi di public procurement affermano che il costo di un offerta tecnica ed economica conforme alle norme vigenti può essere proibitivo per i piccoli distributori a causa dell ingente investimento iniziale. I processi di accreditamento e di certificazione imposti per partecipare al marketplace e alle aste telematiche possono rappresentare un ulteriore ostacolo per le piccole imprese 14. In genere, la disinformazione iniziale di molti imprenditori aumenta i costi iniziali. 13 Dal documento Verso il sistema nazionale di e-government Linee strategiche del governo italiano. 14 M. Marra, Centralizzazione e innovazione tecnologica nella riforma degli acquisti della PA, op. cit.; L. Fiorentino, Appalti e concorrenza nel Codice unico, op. cit.

20 478 In caso di aggiudicazione, le PPAA italiane pagano, nel migliore dei casi, i contratti alla consegna e senza anticipi, ma molto più spesso con un considerevole ritardo, il che riduce il numero di potenziali partecipanti al mercato delle forniture pubbliche. Tali considerazioni confermano che la concorrenza affrontata dalle imprese in grado di partecipare ai bandi pubblici è più ristretta di quanto si pensi. In Italia, nell attuale sistema decentrato, sia le convenzioni che il marketplace elettronico offrono l opportunità di aprire il mercato del settore pubblico, tradizionalmente segmentato a livello locale o a livello di singole amministrazioni. Tuttavia, si ritiene che per evitare un eccessiva concentrazione di mercato nei grandi contratti le convenzioni dovrebbero prevedere forniture di limitate dimensioni e, soprattutto, consentire ad associazioni di piccole imprese di partecipare alle gare. Per il marketplace elettronico, esiste la possibilità di ampliare la competizione tra i piccoli e i grandi fornitori, anche se i costi di trasporto, i tempi di consegna e i rapporti di fiducia esistenti tra le amministrazioni e i fornitori locali possono, inevitabilmente, riproporre il problema dell efficienza. In relazione alla possibilità di favorire la partecipazione dei raggruppamenti temporanei di imprese (RTI) agli appalti pubblici ed, in particolare, agli appalti telematici, si segnala la posizione dell Autorità Garante della Concorrenza e dei Mercati (AGCM) che propone di limitare tale partecipazione alle RTI che svolgono una reale funzione antimonopolistica e che non fanno un uso collusivo delle imprese aderenti. Per la stessa ragione si propone di non consentire la partecipazione alle RTI alle imprese che dispongono singolarmente dei requisiti tecnici e finanziari per partecipare alle gare. In generale, l AGCM ritiene opportuno privilegiare i criteri volti ad individuare le effettive capacità tecniche delle imprese quali criteri di selezione la partecipazione alle gare. Altro aspetto delicato nel rapporto tra appalti e concorrenza è rappresentato dalle modalità prescelte dagli enti pubblici per l affidamento di servizi, lavori e forniture. Qui, il legislatore ed il giudice comunitario sono favorevoli alle procedure aperte. Per quanto attiene la possibilità di far partecipare alle gare organizzazioni partecipate dalla Pa in modo totalitario o parziale, si ritiene utile l adozione di un duplice approccio: da un lato l AGCM ritiene opportuno invertire la tendenza di utilizzare strumenti privatistici solo formalmente (S.p.A. a totale partecipazione pubblica) per compiti che possono essere affidati a privati o svolti all interno del settore pubblico; dall altro, l Autorità concorda con la posizione del giudice comunitario e della commissione relativamente alle concessioni quando entrambi affermano che, il ricorso alla gara dovrebbe essere consentito anche alle concessioni sebbene ad esse non sia astrattamente applicabile la normativa in materia di appalti pubblici; ciò nel rispetto dei principi generali di non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento e proporzionalità.