DIRITTO AMMINISTRATIVO GLOBALE

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1 scarsa attenzione degli studiosi poteva essere giustificata dalla prevalenza di regole non giuridiche e di controlli non giurisdizionali; ma la distanza tra buona amministrazione e diritto amministrativo si colma facilmente, e si moltiplicano le forme giuridiche di integrazione amministrativa. Vi sono dunque le premesse per uno studio di questo tipo, e già esistono settori sufficientemente definiti, come il diritto dei procedimenti composti, ed i principi generali di diritto comunitario che coprono anche le procedure nazionali, le forme integrate di tutela. Completare l individuazione delle molte forme di integrazione amministrativa e dare sistemazione a questo originale corpo di diritto è il compito degli amministrativisti europei. Bibliografia MARIO P. CHITI I. Le opere richiamate nel testo sono: 1. B. BEUTLER et alii, L Unione europea, Istituzioni, ordinamento e politiche, Bologna, Il Mulino, 1998; 2. M.P. CHITI, Diritto amministrativo europeo, II ed., Milano, Giuffrè, 2004; 3. J. SCHWARZE, European Administrative Law, London, Sweet & Maxwell, 1992 (adattamento dell edizione tedesca del 1988). II. Altre opere generali di riferimento: 1. Trattato di diritto amministrativo europeo, a cura di M.P. Chiti e G. Greco, Milano, Giuffrè, 1997, voll. 3. Numerosi e «seminali» i contributi di S. CASSESE, in parte raccolti nei volumi: 2. La crisi dello Stato, Bari, Laterza, 2002; 3. Lo spazio giuridico globale, Bari, Laterza, Di S. CASSESE si v. inoltre: 4. Il diritto amministrativo europeo presenta caratteri originali?, inriv. trim. dir. pubbl., 2003, p. 35 ss. Si cfr. altresì: 5. E. PICOZZA, Diritto amministrativo e diritto comunitario, Torino, Giappichelli, 1999; 6. M.P. CHITI, Mutazioni del diritto pubblico nello spazio giuridico europeo, Bologna, Clueb, III. Gli argomenti qua trattati sono oggetto di una letteratura che sta divenendo vastissima, specie ovviamente negli Stati membri dell Unione europea. Tra i più recenti contributi si cfr. in particolare: 1. Il procedimento amministrativo nel diritto europeo, a cura di F. Bignami e S. Cassese, Milano, Giuffrè, 2004; 2. Il diritto amministrativo dei Paesi europei tra omogeneizzazione e diversità culturali, a cura di G. Falcon, Padova, Cedam, 2005; 3. Der Europaische Verwaltungsverbund, a cura di E. Schmidt-Assman e B. Schondorf-Haubold, Mohr Siebeck, Tubingen, 2005; 4. E. CHITI ec. FRAN- CHINI, L integrazione amministrativa europea, Bologna, Il Mulino, DIRITTO AMMINISTRATIVO GLOBALE SOMMARIO: 1. Nozione e caratteri. 2. L origine settoriale. 3. La pluralità dei soggetti. 4. La mancanza di una base costituzionale. 5. Le garanzie. 6. Diritto amministrativo globale e diritto amministrativo nazionale. 7. La scienza del diritto amministrativo globale. 1. Nozione e caratteri. Verso la fine del ventesimo secolo, la scienza giuridica statunitense ha iniziato a usare sempre più spesso l espressione «Global administrative law» [B. KINGSBURY, R.B. STEWART e N. KRISCH (I.1)]; in Italia, tale formula è tradotta con la locuzione «diritto amministrativo globale» [S. CASSESE (I.2)], mentre, in Francia, si predilige il termine «mondial» [J.-B. AUBY (I.9)]. Il vocabolo «globale» richiama, non casualmente, il concetto di globalizzazione, formatosi nel contesto economico [sui legami tra la globalizzazione economica e quella giuridica, nella letteratura italiana, M.R. FERRARESE (I.11)]. Proprio lo sviluppo e l intensificazione della velocità degli scambi e dei mercati finanziari su scala mondiale, infatti, hanno contribuito in misura determinante a creare sistemi regolatori dove gli Stati non figurano più come soggetti sovrani unitari secondo le forme classiche del diritto internazionale e si delineano vere e proprie pubbliche amministrazioni globali [sulle ragioni alla base della diffusione di sistemi regolatori globali, con particolare riferimento alla esigenza di controllare la globalizzazione, S. CASSESE (I.8), p. 15]. Del resto, è ormai possibile rintracciare numerosi casi che mostrano il verificarsi di questo fenomeno. A volte, vi sono regole fissate a livello globale che incidono sui procedimenti amministrativi na- 1944

2 zionali, per esempio garantendo ai cittadini il diritto di partecipazione. In campo ambientale, la Dichiarazione di Rio de Janeiro (1992) ha stabilito che «a livello nazionale ogni individuo dovrà avere idoneo accesso alle informazioni riguardanti l ambiente in possesso delle autorità pubbliche, comprese le informazioni su materiali e attività pericolose nelle loro comunità, e dovrà avere la possibilità di partecipare ai processi decisionali» (Principio 10). Sulla base di questa disposizione, la Convenzione di Aarhus (1998) ha sancito il principio di «public participation» (art. 1.1), riconoscendo il diritto di accesso alle informazioni ambientali (art. 6) e prevedendo idonee garanzie partecipative ai procedimenti (art. 7 e 8). Oppure esistono casi in cui istituzioni globali prevedono forme di intervento dei privati nei propri procedimenti, «superando» il filtro delle amministrazioni degli Stati a cui tali privati appartengono: si v., con riferimento allo sport, il codice mondiale in materia anti-doping, in base a cui si garantisce alle parti coinvolte il diritto di essere ascoltati non solo di fronte alle autorità anti-doping nazionali, ma anche davanti al Comitato Olimpico Internazionale o alle Federazioni internazionali (art. 8 World Anti-Doping Code). In altre ipotesi, analoghe forme di partecipazione sono previste per gli Stati: per es. le linee guida per l attuazione della World Heritage Convention, nel dettare regole sulla compilazione della lista di beni appartenenti al patrimonio culturale mondiale, stabilisce modalità di coordinamento e consultazione tra Stati e Segretariato dell Unesco World Heritage Centre (art e ). In altri casi ancora, possono esservi regole globali che garantiscono tra gli Stati, in procedimenti nazionali, il principio del contraddittorio o forme di notice and comment per la formazione di atti normativi: ciò avviene, per es., nell ambito della Wto, con riguardo sia all Accordo sull applicazione di misure sanitarie e fitosanitarie (Agreement on the Application Sanitary and Phitosanitary Measures), sia all Accordo per le limitazioni tecniche al commercio (Agreement on Technical Barriers to Trade-Tbt). Le origini di questo fenomeno si comprendono agevolmente se si considera l attività stessa svolta dalle pubbliche amministrazioni. Poiché queste debbono perseguire un fine pubblico, laddove tale fine raggiunga una dimensione extrastatale, diviene necessario intervenire ad un livello di azione internazionale. Ecco perché le amministrazioni nazionali, talvolta, sono assoggettate a regole emanate da organismi internazionali o possono operare in un contesto sopranazionale o mondiale (è il caso degli organismi di controllo della borsa e dei mercati finanziari, associati nell International Organization of Security Commissioners-Iosco). In queste ipotesi, l attributo «globale» non comporta necessariamente una trasformazione della nozione tradizionale di diritto amministrativo ossia quella parte di ordinamento giuridico relativa alle pubbliche amministrazioni e ai rapporti tra queste e i privati (si v. Diritto amministrativo) ma indica un contesto, di livello internazionale, in cui intervengono amministrazioni nazionali [secondo quanto verificatosi, peraltro, già alla fine del diciannovesimo secolo, con le «unioni internazionali amministrative», in cui le amministrazioni nazionali, sotto il profilo organizzativo, pertengono ad uno Stato, mentre dal punto di vista funzionale agiscono per la realizzazione di interessi propri anche di cittadini di altri Stati: sul punto, si v. S. BATTINI (I.5), p. 17 ss.]. Quando, però, l interesse da tutelare presenta caratteri globali, può risultare insufficiente una negoziazione tra gli Stati, e occorre agire con un sistema di regole più ampio. Il caso dell ambiente è particolarmente significativo al riguardo: finché si è di fronte a fenomeni di inquinamento transfrontaliero, è sufficiente il ricorso a semplici accordi tra Stati; quando si hanno eventi su scala mondiale, è necessario provvedere a livello globale con sistemi più complessi (come quelli previsti dal Protocollo di Kyoto). La dimensione globale degli interessi pubblici, quindi, può avere la conseguenza di richiedere la presenza di un amministrazione internazionale che operi in un ordine giuridico extra-statale (uno dei casi più emblematici è offerto dall Organizzazione mondiale del commercio, il Wto; sul «problema» dell amministrazione internazio- 1945

3 nale, si v. Amministrazioni internazionali). In questo caso, la globalità si riferisce anche agli elementi che compongono la nozione classica di diritto amministrativo, in modo particolare la pubblica amministrazione [come osservano B. KINGSBURY, R.B. STEWART en.krisch (I.1), p. 8, «the conceptualization of global administrative law presumes the existence of global or transnational administration»; sui rapporti tra «Global Governance», «Administrative Law» e «administrative structures», si v. anche D.C. ESTY (IV.7)]. L evoluzione dei caratteri originari del diritto amministrativo, primo fra tutti la «nazionalità», unitamente ai fenomeni correlati alla globalizzazione, ha avviato dunque la formazione di un sistema giuridico globale, che inizia a presentarsi con alcune caratteristiche definite: la settorialità, cui si collega una frammentazione organizzativa, bilanciata però da una forte connessione reciproca tra i diversi settori; la commistione tra regolatori e regolati, legata ai processi decisionali congiunti tra pubblico e privato e tra livello globale e livello nazionale; la mancanza di una base costituzionale, cui si connettono le problematiche sulla legittimazione e sull accountability delle amministrazioni globali; la presenza di un sistema di garanzie fondate su principi generali, procedimenti, competenze tecniche, appositi organi giurisdizionali [un analisi di questi caratteri è in S. CASSESE (1.2), mentre una ricostruzione di principi, strumenti e istituti del «Global administrative law» èin B. KING- SBURY, R.B.STEWART en.krisch (I.1)]. 2. L origine settoriale. Il diritto amministrativo globale si caratterizza innanzitutto per essere un diritto settoriale. In quest ambito, infatti, si stenta a individuare istituti e regole a finalità generale. Ma questo si spiega agevolmente perché il diritto amministrativo globale nasce e si forma seguendo l esigenza pubblica che richiede un intervento ultrastatale. La settorialità delle funzioni si riflette, inevitabilmente, sui profili organizzativi: vi è una frammentazione di organismi internazionali, creati sia direttamente dagli Stati che da altre organizzazioni internazionali [sulla proliferazione degli organismi internazionali, N.M. BLOKKER e H.G. SCHERMERS (III.1), e A. CAFFARENA (III.2); si v. Organizzazioni internazionali]. Non vi è un solo modello, perché l ordine giuridico globale «si adatta alle funzioni da svolgere settore per settore»; inoltre, «variano, a seconda dei bisogni, le funzioni, l organizzazione, l equilibrio interno dei poteri, i rapporti pubblicoprivato» [così S.CASSESE (I.2), p. 342, il quale usa, al riguardo, la formula ad-hoccrazia; sull unità e sulla dispersione delle istituzioni globali, si v. Amministrazioni internazionali]. Tuttavia, la settorialità è attenuata dalle reciproche connessioni che si determinano sul piano organizzativo, procedurale, giurisdizionale. Talora, infatti, gli organismi internazionali costituiscono, a loro volta, altri organi globali. Per esempio, la Commissione del Codex Alimentarius è stata costituita dalla Fao e dalla Organizzazione Mondiale per la Sanità-Oms. Oppure vi sono i casi del Financial Stability Institute-Fsi e dell International Trade Committee: il primo istituito dalla Bank for International Settlements e dal Comitato di Basilea; il secondo dal Wto e dall United Nations Conference on Trade and Development- Uunctad. Altre volte, si instaura una fitta rete di accordi tra i diversi organismi. Ev quanto si verifica, per esempio, tra Wto e Organizzazione mondiale per la proprietà intellettuale, la Wipo. Così comesihauna complessa serie di agreements tra Office International des Epizooties-Oie, Fao, Wto, Commissione del Codex Alimentarius e Oms; oppure tra Universal Postal Union-Upu, International Civil Aviation Organization-Icao, International Telecommunication Union-Itu e Wto [sulle reti create dai sistemi regolatori globali, K. JA- YASURIYA (IV.1), 439 ss., A.M. SLAUGHTER (IV.2), p. 183 ss., e K. NICOLAIDIS e G. SHAFFER (IV.4); sulla cooperazione tra i diversi organismi globali (c.d. inter-agency cooperation) e sul carattere prevalentemente amministrativo di tale cooperazione, C. TIETJE (IV.5), p. 501 ss.]. Altre volte ancora vi sono giudici globali cui sono affidate anche controversie di altri settori. Per esempio il Wipo Arbitration and Mediation Center, al 1946

4 quale spetta il compito di dirimere le controversie in materia di proprietà intellettuale, è anche tra gli organi arbitrali accreditati per risolvere eventuali conflitti nell assegnazione di nomi a dominio Internet (secondo regole procedurali e sostanziali adottate dall Internet Corporation for Assigned Names and Numbers- Icann). Il diritto amministrativo globale, quindi, si afferma e si sviluppa tramite governi di settore, ma si estende attraverso interconnessioni tra i diversi campi di intervento. Tali connessioni, peraltro, divengono sempre più frequenti e intense, a causa della continua evoluzione del processo di globalizzazione socio-economica e del costante emergere di interessi la cui cura necessita un intervento su scala globale. 3. La pluralità dei soggetti. Un altro carattere del diritto amministrativo globale è legato ai soggetti che lo compongono. Gli Stati, attorno ai quali il diritto amministrativo è nato e si è costruito, perdono centralità. Da un lato, essi partecipano alla fissazione delle regole ed esercitano i propri poteri, ma, dall altro, essi divengono, a loro volta, regolati, destinatari delle regole che hanno contribuito a formare [sulle diverse concezioni di Stato nella prospettiva del diritto amministrativo globale, J. MCLEAN (III.5)]. Il ruolo svolto dagli Stati nell arena globale costituisce un importante elemento di differenziazione con il diritto internazionale, dove gli Stati operano come soggetti unitari prevalentemente tramite accordi (si v. Principi generali del diritto internazionale). Nel diritto amministrativo globale, invece, gli Stati agiscono nell ambito di sistemi regolatori governati da organismi internazionali ad hoc e muniti di appositi giudici per garantirne l effettività (si pensi al Wto). Ciò, peraltro, determina una trasformazione delle finalità di alcuni tradizionali principi e istituti del diritto amministrativo nazionale (si v. par. 5). Ulteriore elemento di commistione è fornito dal fatto che il livello globale e il livello nazionale non sono rigidamente separati, ma sono in costante interazione tra loro sotto tutti i profili: organizzativo, procedimentale, giurisdizionale. In aggiunta, spesso non sono individuati in modo chiaro i partecipanti alle organizzazioni internazionali, per cui nell arena globale la distinzione tra pubblico e privato tende a sfumare. Abbondano, infatti, le ipotesi di organismi che ammettono la partecipazione di organizzazioni non governative (si v. par. 1). Avviene frequentemente, inoltre, che si applichino ad amministrazioni nazionali standards fissati da organismi internazionali privati: si pensi al caso degli standards Iso oppure all Agenzia mondiale anti-doping, la Wada [sul punto, B. KINGSBURY, R.B.STEWART e N. KRISCH (I.1), p. 14, mentre, in una prospettiva più ampia, sugli aspetti legati ai «private governance regimes», H. SCHEPEL (V.6), p. 11 ss.]. La complessità delle forme di «global administration» è stata del resto evidenziata dalla scienza giuridica, che ha tentato di fornire alcune classificazioni. In particolare, sono stati individuati cinque tipi principali, che tra loro si combinano e sovrappongono: «administration by formal international organizations; administrations based on collective action by transnational networks of governmental officials; distributed administration conducted by national regulators under treaty regimes, mutual recognition arrangements or cooperative standards; administration by hybrid intergovernmentalprivate arrangements; and administration by private institutions with regulatory functions» [così B. KINGSBURY, R.B. STEWART en.krisch (I.1), p. 11]. 4. La mancanza di una base costituzionale. Tra le obiezioni circa la possibilità di riconoscere o meno l esistenza di un diritto amministrativo globale vi è la rilevata assenza del principio della divisione dei poteri (si v. par. 6). Gli Stati, infatti, operano a livello internazionale mediante i loro esecutivi nazionali o le loro amministrazioni, ma manca un equivalente dei Parlamenti nazionali: non vi sono organi elettivi globali. Tuttavia, la mancanza di una netta separazione dei poteri non ha impedito in alcun modo la formazione di sistemi am- 1947

5 ministrativi anche extrastatali: si pensi a quanto avvenuto nel contesto comunitario (su cui si v. Amministrazione europea e Diritto amministrativo europeo). In aggiunta, in prospettiva storica, non deve comunque essere enfatizzata in misura eccessiva la connessione tra principio della divisione dei poteri e formazione di un diritto amministrativo [secondo quanto già osservato da M.S. GIANNINI (II.5), p. 861]. In ogni caso, diversamente dai diritti amministrativi nazionali, il diritto amministrativo globale si mostra disancorato da una base costituzionale. Ciò è legato all assenza di un governo unico e alla presenza di più sistemi settoriali di governance. Peraltro, comincia a manifestarsi un processo di costituzionalizzazione del diritto internazionale, riconducibile al riconoscimento di alcuni diritti fondamentali o alla disciplina delle fonti [sulle problematiche relative a costituzionalismo e diritto internazionale, C. JOERGES, I.-J. SAND eg.teubner (V.4)eA. VON BO- GDANDY (V.5); sul processo di costituzionalizzazione del diritto internazionale, B.-O. BRYDE (V.6), p. 61 ss., e T. SCHILLING (V.7)]. Correlati all assenza di una base costituzionale, vi sono alcuni dei problemi più dibattuti in merito al diritto amministrativo globale, ossia quello della legittimazione e dell accountability delle amministrazioni internazionali [sul tema, si leggano R.O. KEOHANE ej.s.nye JR. (V.1), S.A. SHAPIRO (V.2) e A. VON BOGDANDY (V.3), nonché J.H.H. WEILER (I.3)]. 5. Le garanzie. L assenza di una base costituzionale e i dubbi sulla legittimazione democratica e sull accountability delle amministrazioni internazionali non impediscono, però, che il diritto amministrativo globale sia munito di un complesso sistema di garanzie e altre forme e fonti di legittimazione. In primo luogo, vi è una legittimazione fornita sul piano procedimentale [sul ruolo della «proceduralizzazione» nell ordinamento globale, A. VON BO- GDANDY (VI.1)]. La disciplina dei procedimenti e dei relativi principi costituisce uno dei più significativi strumenti di garanzia. Questi principi sono a volte dettati direttamente dai trattati internazionali o dagli atti che regolano le istituzioni globali: è il caso dell art. 6 dell Antidumping Agreement, attuativo dell Articolo VI dei General Agreement on Tariffs and Trade- Gatt del 1994, in cui si sanciscono il principio del contraddittorio e il diritto di difesa; oppure si prenda l art. 7 del Sanitary and Phitosanitary Agreement, che riconosce il principio di trasparenza prevedendo apposite misure di pubblicità. Altre volte, invece, questi principi sono riconosciuti da decisioni di giudici globali: basta considerare, per esempio, i numerosi casi discussi dal Dispute Settlement Body del Wto. In secondo luogo, vi è una legittimazione tecnica. Molte decisioni globali, infatti, sono validate dalle competenze specifiche dei soggetti che le adottano (appositi organismi internazionali). La fissazione di standards che operano sulle amministrazioni nazionali rappresenta uno dei modi in cui si manifesta il diritto amministrativo globale [questo aspetto è stato già evidenziato nei primi anni Novanta del ventesimo secolo, con riguardo alla globalizzazione giuridica nel suo complesso, da M. SHAPIRO (VI.4), p. 59 ss.]. In terzo luogo, a livello globale si vanno sempre più imponendo principi generali, come il diritto di partecipare alla formazione degli atti normativi, il diritto di essere ascoltati, il diritto d accesso ai documenti amministrativi, l obbligo di motivazione [un elenco di principles e requirements del «Global administrative Law» è in B. KINGSBURY, R.B.STEWART e N. KRISCH (I.1), p. 34 ss.]. Tali principi sono spesso mutuati dagli ordinamenti nazionali, ma, elevati in sede extrastatuale, acquisiscono altri caratteri. Ciò è dovuto sia alla settorialità del diritto amministrativo globale, che comporta spesso una differente portata e una diversa applicazione dei principi, in funzione delle esigenze dello specifico settore, sia alla pluralità dei soggetti e alla presenza degli Stati quali attori nell arena globale. Si prenda, per esempio, la partecipazione, che a livello globale non è vista unicamente come mezzo di difesa dei privati verso i pubblici poteri, ma anche come strumento di «accusa» degli Stati nell arena globale: «la comunità internazio- 1948

6 nale ha bisogno di ascoltare il punto di vista di ciascuno Stato, per tenere sotto controllo collettivo l azione degli Stati nel loro complesso» [come rileva S. CASSESE (VI.3), p. 677 s.]. In quarto luogo, vi è un sempre più cospicuo numero di giudici internazionali, cui è affidata la funzione di operare un sindacato giurisdizionale sulle regole globali: basti menzionare, oltre ai citati Dispute Settlement Body del Wto e Wipo Arbitration and Mediation Center, l International Tribunal for the Law of the Sea, il World Bank Inspection Panel o i Nafta Dispute Settlements Panels [sulla proliferazione dei tribunali e delle corti internazionali, A.M. SLAUGHTER (IV.3), p. 65 s., T. TREVES (VI.7) ea.del VECCHIO (VI.8)]. La crescente diffusione di tribunali e corti in ambito ultrastatale conferma il carattere settoriale del diritto amministrativo globale. Inoltre, la previsione di organi giurisdizionali rappresenta una forma di rimedio avverso uno dei principali limiti di questo diritto: la sua effettività. In conclusione, l elevata quantità di regole, l affermazione di principi (principalmente procedimentali) e l istituzione di appositi giudici conferiscono al sistema amministrativo globale «un alto tasso di istituzionalizzazione», che determina una «legalizzazione» delle amministrazioni globali e va nella direzione di configurare una rule of law universale [in questi termini, si v. S. CASSESE (I.2), p. 349 ss.; sul punto, si v. G. SILVERSTEIN (VI.4), p. 429 ss., e D. DYZENHAUS (VI.5)]. Del resto, tra le ragioni dello sviluppo di un diritto amministrativo globale è spesso indicata quella di colmare il vuoto di legittimazione che caratterizza le amministrazioni internazionali. Perciò tale diritto è definito come il sistema di «mechanisms, principles and supporting social understandings that promote or otherwise affect the accountability of global administrative bodies, in particular by ensuring they meet adequate standards of transparency, participation, reasoned decision and legality, and by providing effective review of the rules and decisions they make» [così B. KINGSBURY, R.B. STEWART e N. KRISCH (I.1), p. 6]. 6. Diritto amministrativo globale e diritto amministrativo nazionale. Con l espressione diritto amministrativo globale, si allude quindi ad un sistema che supera le caratteristiche tipiche dell ordine giuridico internazionale, dove tradizionalmente gli Stati operano in prevalenza tramite accordi e la posizione dei privati non rileva se non tramite il «filtro» degli Stati stessi [si v. Principi generali del diritto internazionale e Stato (soggettività internazionale); sulla formazione di un diritto amministrativo globale, invece, si legga S. BATTINI (I.5), per il quale esso «si avvia a divenire componente essenziale del diritto che governa un sistema di relazioni ultrastatali e transnazionali caratterizzato da una crescente disomogeneità e diversificazione strutturale dei soggetti e degli interessi che vi sono rappresentati» (p. 281)]. Questa concezione, però, ha importanti conseguenze sulla nozione tradizionale di diritto amministrativo, dando luogo ad alcune obiezioni. Innanzitutto, l aggettivo «globale» attribuisce al diritto amministrativo una dimensione che, in apparenza, si pone in contraddizione con uno dei caratteri originari di tale diritto, ossia la «nazionalità», se non addirittura con la sua stessa ragion d essere, vale a dire l essere un diritto degli Stati [per una risposta a tale obiezione, si v. G. DELLA CANANEA (VI.2), p. 563 ss., che si sofferma sulla concezione del diritto amministrativo come province of the State e sul suo superamento; si v. anche Diritto amministrativo e Diritto amministrativo comparato]. Al di fuori degli Stati, poi, sarebbe impossibile rinvenire alcuni principi come la divisione dei poteri o la legalità dell azione amministrativa senza i quali il diritto amministrativo non potrebbe esistere; in aggiunta, il sistema amministrativo globale sarebbe privo di un impalcatura costituzionale (si v. par. 4). Per poter riconoscere la globalità del diritto amministrativo, inoltre, occorrerebbe rintracciare, a livello ultrastatale, la presenza sia di una pubblica amministrazione internazionale che di un ordinamento giuridico. E se la prima inizia ad assumere contorni sufficientemente definiti, il secondo sarebbe ancora lontano 1949

7 dall assumere una forma precisa [una classificazione delle diverse tipologie di organismi internazionali che configurano un amministrazione transnazionale è in B. KINGSBURY, R.B. STEWART e N. KRISCH (I.1), p. 11 ss.; sui caratteri dello spazio giuridico globale e di un New World Order, A.M.SLAUGHTER (IV.3)]. Infine, poiché a livello internazionale unici soggetti legittimati sono tradizionalmente solo gli Stati, non potrebbe ammettersi l esistenza di un sistema di regole globali applicabili direttamente ai privati, che disciplini i rapporti tra questi e le amministrazioni internazionali [secondo la nota concezione «dualistica», per cui Stato e individuo non possono essere soggetti del medesimo ordinamento giuridico: vi è un diritto interno degli Stati, i cui soggetti sono gli individui, e un diritto internazionale tra gli Stati, i cui soggetti sono soltanto gli Stati; per una ricostruzione di tale teoria e le prospettive del suo superamento, si v. S. BATTINI (I.4), p. 359 ss.]. A queste obiezioni, può rispondersi innanzitutto osservando che la globalità spesso comporta non un assenza dei caratteri o dei principi del diritto amministrativo, bensì una loro trasformazione. In questo senso, essi sono garantiti sotto l aspetto funzionale, anche se formalmente appaiono diversi da come si presentano in ambito nazionale: si pensi al principio di legalità, il cui ruolo è svolto, nell ordine giuridico globale, dalla rule of law (fenomeno ormai rintracciabile, peraltro, anche negli ordinamenti domestici; si v. par. 5). Alla presunta impossibilità di configurare un diritto amministrativo oltre lo Stato, può opporsi l esperienza già realizzatasi in ambito comunitario, con l affermazione di un diritto amministrativo europeo (si v. Amministrazione europea e Diritto amministrativo europeo). Inoltre, sono ormai sempre più diffuse le ipotesi in cui regole stabilite a livello globale, fissate da organismi internazionali, si applicano direttamente a privati. Si considerino, per esempio, gli standards internazionali sulla sicurezza alimentare approvati dalla Commissione del Codex Alimentarius; oppure, in materia di vigilanza bancaria, l elenco dei 25 Core Principles for Effective Banking Supervision approvato dal c.d. Comitato di Basilea (Basel Committee on Banking Supervision); o, infine, la Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work sulla tutela dei lavoratori, approvata dall Organizzazione internazionale del lavoro, l Ilo. In questi casi, le regole internazionali riescono a penetrare negli ordinamenti interni, applicandosi anche agli individui [un approfondita analisi di tutti questi aspetti è in S. BATTINI (I.4), p. 359 ss.]. Infine, dato ancor più significativo, molti degli istituti che si stenta a trovare in ambito extrastatale sulla base delle esperienze domestiche sono, in realtà, profondamente mutati innanzitutto a livello nazionale [al riguardo è sufficiente leggere le riflessioni di S. CASSESE (II.2), p. 27 ss., di J.-B. AUBY (II.1), p. 912 ss., nonché di R.B. STEWART (II.4), p. 22 ss., dove si trattano i profili internazionali della regolazione e del diritto amministrativo]. Sarebbe pertanto poco utile provare ad applicare meccanicamente i caratteri tradizionali del diritto amministrativo al diritto amministrativo globale, sia perché nemmeno a livello nazionale essi sono ormai nettamente individuabili, sia perché la dimensione ultrastatale comporta necessariamente ulteriori trasformazioni (si v. par. 5). Proprio quest ultimo aspetto costituisce la prospettiva attraverso cui poter comprendere il significato stesso e l origine del diritto amministrativo globale. Esso non è un corpus estraneo al diritto amministrativo nazionale: è il risultato delle sue trasformazioni. Sarebbe un errore, infatti, «ritenere che il diritto amministrativo globale sia composto soltanto dalla sfera (o livello) di norme ed organismi superiori agli Stati. Questa interagisce con la sfera (o livello) inferiore, la influenza, o la lascia libera, salvo ragguantare il comando in casi eccezionali» [così, ricostruendo le tendenze e i problemi del diritto amministrativo, S. CASSESE (II.3), p. 904]. 7. La scienza del diritto amministrativo globale. In definitiva, quando si considera il diritto amministrativo globale, si rileva una trasformazione dei ca- 1950

8 ratteri del diritto amministrativo, da un lato, e la comparsa di nuovi e ulteriori caratteri, dall altro. Si è, quindi, in una fase di piena evoluzione e costanti mutamenti e, pertanto, solo il tempo potrà rispondere all interrogativo se si stia realmente procedendo verso un universalità del diritto oppure la resistenza opposta dagli Stati nel conservare la propria soggettività impedirà la piena affermazione di un ordine giuridico globale [sull universalizzazione del diritto e sulle leggi che regolano questo processo, S. CASSESE (I.13), mentre sul «paradosso» della globalizzazione («Needing More Government and Fearing It»), si v. A.M. SLAUGHTER (IV.3), p. 8 ss.]. Parte della scienza giuridica è intenta da alcuni anni a ricostruire le linee portanti di questo fenomeno. Ciò avviene sia in Europa, dove vi è già stata l esperienza della formazione di un diritto amministrativo sopranazionale (si v. Diritto amministrativo europeo e Diritto amministrativo comparato), sia negli Stati Uniti, dove la teorizzazione di un modello d amministrazione fondato sull «interest representation» ben si adatta al contesto transnazionale [sulle connessioni tra il diritto amministrativo statunitense e quello globale, R.B. STEWART (III.6); rappresenta, invece, i rischi derivanti da un «imperialismo giuridico americano», U. MATTEI (III.7)]. Sotto questo profilo, dunque, sembrerebbero non esservi una discrasia o un ritardo tra il diritto amministrativo globale visto come parte dell ordinamento giuridico, da un lato, e quello inteso come scienza, dall altro [sui rapporti tra il diritto amministrativo e la sua scienza, M.S. GIANNINI (II.5), p. 867 ss.]. Non mancano, però, alcune perplessità, dovute a diversi fattori. Innanzitutto, vi sono le «resistenze» concettuali nel riconoscere e nel comprendere le evoluzioni se non addirittura il superamento di alcuni istituti tradizionali del diritto amministrativo (si v. par. 6). Permangono, poi, alcune rigidità culturali correlate alla limitata interconnessione tra i due settori disciplinari maggiormente dedicati allo studio di questo «nuovo» campo: da una parte vi è la scienza del diritto internazionale, che tende a difendere la propria competenza esclusiva nell affrontare le problematiche ultrastatali e si mostra, quindi, scettica verso la rilevanza amministrativa dei fenomeni globali [anche se vi sono segnali di attenzione verso le implicazioni amministrative del diritto internazionale, come emerge in R. WOLFRUM ev. ROEBEN (VI.6)]; dall altra, vi è la scienza del diritto amministrativo, che punta lo sguardo oltre lo Stato, seguendo il percorso compiuto dall oggetto del proprio studio: le pubbliche amministrazioni e il loro diritto. Infine, è la natura stessa del diritto amministrativo globale, dominato dalla frammentazione e dalla settorialità, che rende difficile ricostruire in termini unitari tale diritto: non a caso, per descrivere il variegato spazio amministrativo globale, sono stati richiamati i quadri di Jackson Pollock [la figura è usata e ricorre negli scritti di R.B. STEWART, da ultimoin(i.6), p. 637]. Bibliografia LORENZO CASINI I. Per una trattazione generale, 1. B. KINGSBURY, R.B.STEWART e N. KRISCH, The Emergence of Global Administrative Law, IILJ Working Paper 2004/1, 2. S. CASSESE, Il diritto amministrativo globale: una introduzione, in Riv. trim. dir. pubbl., 2005, p. 331 ss., 3. J.H.H. WEILER, The Geology of International Law Governance, Democracy and Legitimacy, in ZaöRV, 2004, 64, n. 3, p. 547 ss., 4. S. BATTINI, Organizzazioni internazionali e soggetti privati: verso un diritto amministrativo globale?, inriv. trim. dir. pubbl., 2005, p. 359 ss., 5. ID., Amministrazioni senza Stato. Profili di diritto amministrativo internazionale, Milano, Giuffrè, 2003, e 6. R.B. STEWART, Il diritto amministrativo globale, inriv. trim. dir. pubbl., 2005, p. 633 ss. In precedenza, 7. S. CASSESE, Lo spazio giuridico globale, Roma-Bari, Laterza, 2003, 8. ID., La crisi dello Stato, Roma-Bari, Laterza, 2002, 9. J.-B. AUBY, La globalisation, le droit, l Etat, Paris, Montchrestien, 2003, e 10. E.D. KINNEY, The Emerging Field of International Administrative Law: Its Content and Potential, inadm. Law Rew., 2002, p. 415 ss. Sui legami tra globalizzazione e ordinamenti giuridici, nella letteratura italiana, 11. M.R. FERRARESE, Le istituzioni della globalizzazione. Diritto e diritti nella società transnazionale, Bologna, Il Mulino, 2000, mentre sul ruolo dei pubblici poteri nell era della globalizzazione, 12. G. DELLA CANANEA, I pubblici poteri nello spazio giuridico globale, in Riv. trim. dir. pubbl., 2003, p. 1 ss. Inoltre, si leg- 1951

9 gano i contributi pubblicati nell ambito del Project on the Adminitsrative Law Frontier in Global Governance, diretto da B. Kingsbury, R. Stewart e N. Krisch, consultabili on line ( Infine, in una prospettiva più ampia, con riguardo alla universalità del diritto, 13. S. CASSESE, Universalità del diritto, Napoli, Editoriale Scientifica, II. Sui caratteri e sulle trasformazioni del diritto amministrativo, 1. J.-B. AUBY, La bataille de San Romano. Réflexions sur les évolutions récentes du droit administratif, inajda, 2001, p. 912 ss., 2. S. CASSESE, Le trasformazioni del diritto amministrativo dal XIX al XXI secolo, inriv. trim. dir. pubbl., 2002, p. 27 ss., 3. ID., Tendenze e problemi del diritto amministrativo, ivi, 2004, p. 901 ss., e 4. R.B. STEWART, Il diritto amministrativo nel XXI secolo, ivi, p. 1ss.; sulla formazione del diritto amministrativo, 5. M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo, inenc. dir., XII, Milano, Giuffrè, 1964, p. 855 ss. Si v., inoltre, Diritto amministrativo, Diritto amministrativo comparato, Diritto amministrativo europeo, e la bibliografia ivi citata. III. Sulla settorialità e sulla proliferazione delle organizzazioni internazionali, 1. N.M. BLOKKER eh.g.schermers, Proliferation of International Organizations, The Hague, Kluwer Law International, 2001, 2. A. CAFFA- RENA, Le organizzazioni internazionali, Bologna, Il Mulino, 2001, nonché, per una completa raccolta di dati e statistiche, 3. Yearbook of International Organizations , Muenchen, Si v., inoltre, Amministrazioni internazionali, e la bibliografia ivi menzionata. Sulle difficoltà di distinguere tra livello statale e livello globale e sul ruolo di Stati e privati nell arena globale, 4. S. SASSEN, The Participation of States and Citizens in Global Governance, in Indiana Journal of Global Legal Studies, 2003, p. 8 ss. Sulle diverse concezioni di Stato nella prospettiva del diritto amministrativo globale, 5. J. MCLEAN, Divergent Legal Conceptions of the State: Implications for Global Administrative Law, IILJ Working Paper 2005/2. Infine, sulle connessioni tra diritti amministrativi nazionali e diritto amministrativo globale, con riferimento agli Stati Uniti, 6. R.B. STEWART, U.S. Administrative Law: A Model for Global Administrative Law?, inlaw and Contemporary Problems, 2005, 68, n. 3, summer 2005, p. 55 ss.; sull «imperialismo giuridico» degli Stati Uniti, 7. U. MATTEI, A Theory of Imperial Law: A Study on U.S. Hegemony and the Latin Resistance, inindiana Journal of Global Legal Studies, winter 2003, p. 383 ss. IV. Sui sistemi regolatori globali, 1. K. JAYASURIYA, Globalization, Law, and the Transformation of Sovereignty: The Emergence of Global Regulatory Governance, inindiana Journal of Global Legal Studies, 1999, p. 439, 2. A.M. SLAUGHTER, The Real New World Order, inforeign Affairs, 76 (1997), p. 183 ss., 3. ID., A New World Order, Princeton, Princeton University Press, 2004, e 4. K. NICOLAIDIS eg. SHAFFER, Managed Mutual Recognition Regimes: Governance without Global Government, IILJ Working Paper 2005/6. Sulla cooperazione tra i diversi organismi globali (c.d. interagency cooperation), 5. C. TIETJE, Global Governance and Inter-Agency Co-operation in International Economic Law, injournal of World Trade, 2002, p. 501 ss. Sulle ipotesi di «private governance regimes», 6. H. SCHEPEL, The Constitution of Private Governance. Product Standards in the Regulation of Integrating Markets, Oxford, Hart Publishing, Infine, sui rapporti tra «Global Governance», «Administrative Law» e «Administrative structures», 7. D.C. ESTY, Toward Good Global Governance: The Role of Administrative Law, paper presentato alla NYU Law School «Global Administrative Law Conferente» (22-23 aprile 2005). V. In merito alle tematiche connesse alla carenza di una base costituzionale nel diritto amministrativo globale, alla assenza di accountability e al problema della democrazia nell ordinamento internazionale, 1. R.O. KEOHANE e J.S. NYE JR., Between Centralization and Fragmentation: the Club Model of Multilateral Cooperation and Problems of Democratic Legitimacy, Working Paper of the Kennedy School of Government, 2001, 2. S.A. SHAPIRO, International Trade Agreements, Regulatory Protection, and Public Accountability, inglobal Administrative Law Symposium, inadministrative Law Review, 2002, p. 438 ss., 3. A. VON BOGDANDY, Demokratie, Globalisierung, Zukunft des Völkerrechts - eine Bestandsaufnahme, inzeitschrift für ausländisches Recht und Völkerrecht, 2002, p. 853 ss. Sui rapporti tra diritto internazionale e costituzionalismo, 4. C. JOERGES, I.-J. SAND e G. TEUBNER (eds.), Transnational Governance and Costitutionalism, Portland, Hart Publishing, 2004, e 5. A. VON BOGDANDY, Constitutionalism in International Law: Comment on a Proposal from Germany, inharvard Int LJ, 2005, mentre, sul processo di costituzionalizzazione del diritto internazionale, 6. B.-O. BRYDE, Konstitutionalisierung des Völkerrechts und Internationalisierung des Verfassungsrechts, in Der Staat, 2003, p. 61 ss., e 7. T. SCHILLING, On the Constitutionalization of General International Law, Jean Monnet Working Paper 06/2005. VI. Sul sistema delle garanzie, con riferimento ai principi del procedimento, oltre ai contributi citati al I.1, siv.1. A. VON BO- GDANDY, Legitimacy of International Economic Governance: Interpretative Approaches to WTO law and the Prospects of its Procedura- 1952

10 DIRITTO COSTITUZIONALE lization, ins.griller (a cura di), International Economic Governance and Non-Economic Concerns - New Challenges for the International Legal Order, Wien-New York, Springer, 2003, p. 128 ss., e, con riguardo all influenza dei principi del procedimenti globali sui diritti amministrativi nazionali, 2. G. DELLA CANANEA, Beyond the State: the Europeanization and Globalization of Procedural Administrative Law, ineur. Publ. Law, 2003, p. 563 ss. Sulla fissazione di standards globali applicati dalle amministrazioni nazionali, 3. S. CAS- SESE, Gamberetti, tartarughe e procedure. Standards globali per i diritti amministrativi nazionali, inriv. trim. dir. pubbl., 2004, p. 657 ss., e, in precedenza, con riferimento in generale alla globalizzazione giuridica, 4. M. SHAPIRO, The Globalization of Law, inglobal Legal Studies Journal, 1, 1993, p. 59 ss. Sull applicazione della «rule of law» nell ordine giuridico globale, 5. G. SILVERSTEIN, Globalization and the Rule of Law: «A Machine that runs of itself?», ininternational Journal of Constitutional Law, 2003, p. 429 ss., e 6. D. DYZENHAUS, The Rule of (Administrative) Law in International Law, IILJ Working paper 2005/1. Sui giudici globali, si leggano 7. T. TREVES, Judicial Lawmaking in an Era of «Proliferation» of International Courts and Tribunals: Development or Fragmentation of International Law?, in R. WOLFRUM ev.roeben (eds.), Developments of International Law in Treaty Making, Berlin, Springer, 2005, e 8. A. DEL VECCHIO, Giurisdizione internazionale e globalizzazione. I tribunali internazionali tra globalizzazione e frammentazione, Milano, Giuffrè, 2003, e i contributi raccolti nel Symposium; Globalization, Courts, and Judicial Power, in Indiana Journal of Global Legal Studies, 11, 20004, p. 57 ss., mentre, in una prospettiva più ampia, si v. 9. A. GARAPON ec.guarnieri, La globalizzazione giudiziaria, in Il Mulino, 2005, p. 165 ss. DIRITTO COSTITUZIONALE SOMMARIO: 1. Nascita del diritto costituzionale. 2. L insegnamento del diritto costituzionale. 3. Contenuti e partizioni del diritto costituzionale. 4. Un cenno al metodo. 1. Nascita del diritto costituzionale. Per diritto costituzionale possiamo intendere «il commento e l esegesi del diritto positivo, il quale era scritto nella Costituzione» [G.B. UGO (I.1), p. 920]. L idea di un diritto chiamato «costituzionale» nasce in Francia alla fine del diciottesimo secolo, quando, a seguito dell emanazione delle prime Costituzioni, per come noi le intendiamo oggi (si v. Costituzione), si pensò ad una disciplina che studiasse specificamente i contenuti di queste carte, di stampo, come diremmo oggi, liberal-democratico. Questa collocazione cronologica è stata criticata almeno per due ordini di ragioni. Da un lato, si è sostenuto che il diritto costituzionale, soprattutto se inteso in senso materiale, sia nato molti secoli prima, in quanto i problemi dell organizzazione suprema dello Stato hanno formato oggetto di profonda speculazione sia nell antichità classica, sia nel medioevo [C. MORTATI (I.4), p. 947]. Dall altro, si è rilevato che l attribuzione della dignità di scienza discende dal raggiungimento di un certo grado di maturità del pensiero riflesso, per cui la nascita del diritto costituzionale andrebbe spostata ad un epoca comunque posteriore al sorgere delle prime costituzioni liberali [C. MORTATI (I.4), p. 947], anche in ragione della iniziale difficoltà di liberare la scienza del diritto costituzionale «dalle nebbie filosofiche, dalle deformazioni politiche, dalle divagazioni di ogni genere» [sono parole di Santi ROMANO (I.8), p. 259]. Si tratta di profili critici degni di attenta considerazione, in quanto recano entrambi elementi di indubbia veridicità. Ad ogni modo, ci sembra non solo suggestivo, ma anche sostanzialmente corretto ritenere che il diritto costituzionale, per come lo intendiamo attualmente, sia venuto fuori da quel terreno politico che, dopo la rivoluzione francese, ha portato a diffondersi in Europa statuti e carte costituzionali nei quali si consacravano rappresentanze politiche di stampo tendenzialmente democratico e un catalogo di libertà politiche e civili [si cfr. P. CHIMIENTI (I.2), p. 988]. 1953