12. L interpretazione dei trattati

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1 1 12. L interpretazione dei trattati L attività interpretativa dei trattati, che consente di comprendere le volontà espresse nel testo dell accordo, ha portato all abbandono del metodo subbiettivistico per il quale, sulla scorta della disciplina dei contratti nel diritto interno, ha rilievo la volontà effettiva delle parti come contrapposta a quella dichiarata. Ora la regola generale si rifà al metodo obbiettivistico, per il quale si deve attribuire al trattato il senso che appare palese nel testo, dalla sua costruzione logica, in armonia con l oggetto e con la funzione dell atto. In tal senso, a differenza del primo metodo, i lavori preparatori assumono un importanza sussidiaria. Ad essi si ricorre solo per comprendere un testo ambiguo e lacunoso e per rafforzare interpretazioni già desumibili generalmente dal testo del trattato. In pratica, vanno risolte le contraddizioni che derivano dai compromessi tra le parti, accettate per arrivare ad un accordo, spesso presenti, oltre che nel testo, anche nei lavori preparatori. Vienna 69 si pronuncia a favore del metodo obbiettivistico nei seguenti articoli. art. 31 Un trattato deve essere interpretato in buona fede, secondo il normale significato dei termini del testo, alla luce dell oggetto e dello scopo del trattato stesso; si fa eccezione quando ad un termine può attribuirsi un significato particolare, se è certo che tale era l intenzione delle parti. art. 32 art. 33 I lavori preparatori sono un mezzo supplementare di integrazione, quando il testo ha un significato ambiguo e o- scuro e quando dall esame dello stesso deriva un significato assurdo e irragionevole. Nel caso di trattati redatti in più lingue, se la comparazione dei testi porta a differenze di significato ineliminabili attraverso gli strumenti interpretativi suddetti e se non è prevista la prevalenza di un testo, va comunque adottato il significato che meglio concilia le varie versioni, tenuto conto dell oggetto e dello scopo del trattato. Valgono poi quelle regole di teoria generale dell interpretazione vigenti in quasi tutti gli ordinamenti e considerate, nell ordinamento internazionale, principi generali del diritto, con lo scopo di favorire, più che impedire, l incontro tra le volontà degli Stati. Rispetto al passato ha preso piede il criterio dell interpretazione estensiva e di un aspetto particolare di essa come l analogia. In definitiva si va verso la ricerca del senso letterale del testo e quasi mai verso l idea di sovranità dello Stato che, invece, porterebbe ad un interpretazione restrittiva.

2 2 Un applicazione di questi principi è ravvisabile nella teoria dei poteri impliciti, applicata dalla Corte Internazionale di Giustizia in fase di interpretazione della Carta dell Onu. Secondo la Corte, il trattato istitutivo dell Onu, più che come accordo va visto come costituzione, per cui ogni organo dell istituzione dispone non solo dei poteri espressamente attribuitigli dalle norme costituzionali, ma anche di tutti i poteri necessari per l esercizio di tali poteri. Questa teoria, considerando la generalità e l indeterminatezza di molti fini dell organizzazione, ha spesso portato ad ampliare notevolmente i poteri degli organi delle Nazioni Unite. La teoria dei poteri impliciti, spesso utilizzata nei diritti interni, ha assunto grande importanza anche nella Comunità Europea. Nel trattato istitutivo, l art. 308 ammette che quando un azione della Comunità, non prevista dall accordo, è necessaria per raggiungere uno degli scopi prefissati dell organizzazione, il Consiglio, su parere del Parlamento, può votare all unanimità le disposizioni del caso, ampliando i poteri degli organi interessati. Tuttavia, questa norma sembra non accogliere la teoria degli organi impliciti, poiché l ampliamento dei poteri viene fatto non su base interpretativa, ma con una deliberazione ad hoc dell organo rappresentativo di tutti gli Stati. Di fatto, la Corte di Giustizia ha invece scavalcato l art. 308, ricavando i poteri impliciti direttamente dalle norme del trattato. Secondo il Conforti, questa teoria è eccessivamente estensiva. Bisogna essere cauti nel trasferire per analogia sul piano internazionale le norme di diritto interno. E vero che spesso la sua applicazione consente l efficace funzionamento di organi, nelle more del trattato i- stitutivo, ma è anche vero che ampliare eccessivamente questa pratica può rivelarsi poco opportuno politicamente e portare a contrasti tra gli Stati membri di un trattato istitutivo di organizzazioni internazionali. Contraria alle interpretazioni unilateralistiche, cioè che una norma di diritto internazionale possa assumere significati diversi a seconda dello Stato contraente, è Vienna 69. Abbiamo visto come l art. 33 si preoccupa di conciliare i testi di uno stesso trattato redatto in più lingue. Inoltre, l art. 31 afferma che nell interpretare un trattato occorre tenere conto delle altre norme internazionali in vigore tra le parti e di ogni altra regola di diritto internazionale pertinente al caso. E significativo che, nel novero di queste norme richiamate come ausilio interpretativo, Vienna 69 non includa le norme di diritto interno (cosa che avveniva frequentemente in passato). Una prova in più, questa, per capire come si sia ormai lontani dall interpretazione dei trattati in modo unicamente conforme al proprio diritto. Insomma, per favorire l incontro delle volontà degli Stati contraenti, va rifiutata ogni interpretazione unilateralistica che non sia autorizzata dall accordo stesso e va invece ricercato per ogni clausola un significato unico.

3 3 L esigenza di evitare interpretazioni unilateralistiche, soprattutto di termini tecnico-giuridici suscettibili di avere significati diversi nei vari ordinamenti, è stata ultimamente avvertita in sede di stipulazione dei cosiddetti accordi di diritto uniforme, ossia quelle intese con cui gli Stati si impegnano a regolare allo stesso modo settori del diritto privato, del diritto privato internazionale e del diritto processuale. Nel caso di lacune nel significato delle parole, l interprete o il giudice interno dovranno evitare di rifarsi ai significati più vicini al proprio diritto, se non autorizzati dagli accordi stessi, per cercare di far prevalere i principi generali e i principi comuni agli Stati contraenti. 13. La successione degli Stati nei trattati. La successione nel diritto internazionale avviene quando uno Stato, che si sostituisce per i motivi più vari ad un altro nel governo effettivo di una comunità territoriale, assume i vincoli derivanti dai trattati stipulati dal precedente regime. La sostituzione può avvenire nelle seguenti maniere: 1. Cessione: la parte del territorio di uno Stato viene consegnata e passa sotto la sovranità di un altro Stato già esistente. 2. Conquista: la parte del territorio di uno Stato passa sotto la sovranità di un altro Stato già esistente che ne prende possesso. 3. Distacco consensuale: la parte del territorio di uno Stato si costituisce in Stato indipendente con l accordo delle parti. 4. Rivoluzione: la parte del territorio di uno Stato si costituisce in Stato indipendente in seguito a rivolgimenti politici. 5. Incorporazione: l intero territorio di uno Stato è soggetto ad inglobazione in un altro Stato. 6. Fusione: l intero territorio di uno Stato si unisce ad un altro Stato, per formare un entità del tutto nuova. 7. Smembramento o secessione: dal territorio di uno Stato si formano più Stati nuovi. 8. Radicale cambiamento di regime: in seguito a rivolgimenti politico-sociali un nuovo Governo si sostituisce in toto a quello esautorato. (Ipotesi non riconosciuta da tutta la dottrina).

4 4 In tutti questi casi bisogna risolvere se obblighi e diritti pattizi (dato che quelli consuetudinari si rivolgono a tutti gli Stati) passino allo Stato subentrante. All argomento è dedicata la Convenzione di Vienna 1978, entrata in vigore nel 1996, sulla successione degli Stati nei trattati, predisposta dalla Commissione di diritto dell Onu. La Convenzione si applica a tutte le successioni intervenute dopo l entrata in vigore della stessa, ma uno Stato successore può chiederne l applicazione ad una successione avvenuta precedentemente. La Convenzione per alcune parti si differenzia dal diritto internazionale generale e questo dà vita ad una disciplina particolare. Un principio della prassi, comunemente accettato, anche da Vienna 78, è res transit cum suo onere, per cui uno Stato che si sostituisce ad un altro è vincolato dai precedenti trattati localizzabili, ovvero accordi e clausole di accordi di natura reale che riguardano l uso di determinate parti del territorio (servitù attive e passive, affitti di parti di territorio, navigabilità dei fiumi, smilitarizzazione di aree, costruzione di opere sui confini). Di solito si fanno rientrare in questa categoria anche gli accordi che fissano le frontiere (anche Vienna 78), ma, per il Conforti, queste intese esauriscono i loro effetti nel momento in cui la frontiera viene determinata, dopo di che a dover esser rispettato non è l accordo, ma il principio consuetudinario, riconosciuto da tutti, del rispetto del diritto di sovranità che ciascun Paese esercita all interno dei propri confini. Questo principio in linea di massima è stato rispettato anche dagli Stati nati dalla decolonizzazione. Ad esempio, in America Latina si è applicato il principio dell uti possidetis, in base al quale i nuovi Stati hanno ereditato le frontiere delle circoscrizioni dell impero coloniale spagnolo. Questa prassi ha evitato di mettere a rischio la stabilità e l indipendenza dei nuovi Stati con lotte nate dalla contestazione sulle frontiere. La Corte Internazionale di Giustizia risolse a favore del Ciad, ex Stato coloniale francese, una controversia sui confini contestati dalla Libia, innescata proprio da Tripoli che nel 1955 li aveva stabiliti con un accordo di buon vicinato stipulato con la Francia. Un limite alla successione nei trattati localizzabili è stabilito dal diritto internazionale per quegli accordi di natura politica, cioè strettamente legati al regime precedente (in tal senso anche Vienna 78 art. 12). In realtà si tratta, più che di un limite, dell applicazione del principio generale rebus sic stantibus, in base al quale un trattato, o determinate sue clausole, si estingue, se mutano in modo radicale le circostanze esistenti al momento della conclusione. Per quanto riguarda, invece, i trattati non localizzabili la maggioranza della dottrina, e la prassi lo conferma, è concorde nell applicare la regola della tabula rasa, in base alla quale lo Stato che subentra non è vincolato dagli accordi conclusi dal predecessore.

5 5 Assai particolare la scelta fatta da Vienna 78, che distingue tra Stati di nuova indipendenza, nati dalla decolonizzazione, ai quali applica il principio della tabula rasa, dalle altre ipotesi di subentro per le quali invece assume il principio della continuità dei trattati. Questa scelta non trova applicazione nella prassi nella quale è generalizzato il principio della tabula rasa. Facendo riferimento ai casi di successione prima elencati, si possono definire i seguenti casi di applicazione del principio della tabula rasa. Distacco: Cessione / Conquista Secessione: allo Stato formatosi su parte del territorio, si applica la tabula rasa per gli accordi non localizzabili. gli accordi vigenti nello Stato che subisce il distacco non hanno più vigore nel territorio distaccato. A quest ultimo si applicano automaticamente gli accordi vigenti nello Stato che acquista il territorio. La dottrina parla di mobilità delle frontiere dei trattati. Questa regola è accolta da Vienna 78, che la applica a tutti i casi, accogliendo così la disciplina prevista dal diritto consuetudinario. da uno Stato si creano nuovi Stati per i quali cessano di aver vigore i precedenti trattati. Da queste regole si differenzia il caso della Siria, che nel 58 costituì con l Egitto la Repubblica Araba Unita e se ne staccò nel 61. Dopodiché, Damasco, così come gli altri componenti della Rau, continuarono ad applicare i trattati conclusi tra il 1958 e il Il problema della successione non influenza affatto i cosiddetti accordi di devoluzione, ovvero quelle intese tra nuovo Stato ed ex madrepatria, con cui il primo acconsente a subentrare nei trattati già conclusi dalla seconda. Dato che questi accordi non hanno efficacia per gli altri contraenti dei trattati, spetta poi al nuovo Stato rinnovare le intese con essi. Il rinnovo può anche avvenire tacitamente e risultare da fatti incontrovertibilmente concludenti. Per Vienna 78, limitatamente agli Stati ex coloniali, la pratica del rinnovo è necessaria per i trattati bilaterali, che il nuovo Stato voglia continuare ad osservare, e per i trattati multilaterali chiusi. Per i trattati multilaterali aperti, invece, il nuovo Stato, anziché aderire, può procedere alla notificazione di successione, atto col quale la partecipazione al trattato retroagisce al momento dell acquisto

6 6 dell indipendenza. L adesione, invece, avrebbe efficacia ex nunc. Una prassi, questa, applicata agli Stati sorti dalla decolonizzazione e ora diventata consuetudine (es.: Unione Sovietica, Jugoslavia, Cecoslovacchia). Anche in tal caso, però, Vienna 78 si discosta dalla consuetudine e applica la regola della notificazione ai soli Stati ex coloniali, mentre per gli altri prevede il principio della successione automatica. Un discorso particolare va fatto per lo smembramento, ipotesi affine alla secessione, ma, mentre quest ultima non causa l estinzione dello Stato originario, lo smembramento causa la nascita di due o più Stati nuovi, nessuno dei quali conserva, sia pure approssimativamente, la stessa organizzazione di governo, lo stesso regime, la stessa costituzione materiale dello Stato preesistente. Ad esempio, la formazione delle due Germanie dopo il Terzo Reich; gli Stati nati dalla dissoluzione dell Unione Sovietica o della Jugoslavia e della Cecoslovacchia. Per il diritto generale, quanto alla successione nei trattati, lo smembramento è assimilabile al distacco. Ai nuovi Stati (sempre per i trattati non localizzabili) si applica il principio della tabula rasa, prevedendo per i trattati multilaterali aperti la facoltà di aderirvi con la clausola di successione. Anche Vienna 78 (art. 34) unifica le ipotesi del distacco e dello smembramento, sottoponendole, tuttavia, al principio della continuità dei trattati; come già detto, la Convenzione riserva la tabula rasa ai soli Stati ex coloniali. Alcuni sostengono che il principio della tabula rasa applicata allo smembramento non trova riscontro nella prassi in cui spesso si registra la tendenza dei nuovi Stati ad accollarsi, dividendo pro quota, le obbligazioni pattizie dello Stato smembrato con altri Stati e organizzazioni internazionali. Questa tesi è smentita dal fatto che l accollo dei debiti risulta di solito da nuovi accordi tra i nuovi Stati, motivati, più che dalla volontà di aderire ai principi del diritto internazionale, dal desiderio di non interrompere il flusso dei crediti a proprio favore. Inoltre, il gran numero di notificazioni di successione presentate nei casi succitati, dimostra che nella prassi è vigente il principio della tabula rasa. Non vi sarebbe stato bisogno delle notificazioni, infatti, se la successione fosse stata automatica. Molti Stati, poi, non procedono alla notificazione per i trattati a cui non desiderano partecipare. Opposte allo smembramento sono le seguenti ipotesi: Incorporazione: uno Stato si estingue e passa a far parte di un altro Stato, del quale prevale l organizzazione di governo. (Es.: formazione del Regno d Italia; riunificazione delle due Germanie).

7 7 Fusione: due o più Stati si estinguono e danno vita ad uno Stato nuovo, con organizzazione diversa da quelle degli Stati precedenti (Es.: fusione nel 1990 tra Yemen del Nord e Yemen del Sud). L applicazione dei trattati nell ipotesi di incorporazione, prevede che gli accordi dello Stato accolto cessino di aver vigore, ad eccezione di quelli localizzabili, mentre ad esso si applicano i trattati dello Stato incorporante (regola della mobilità delle frontiere nei trattati principio della tabula rasa). Così anche, lo Stato sorto dalla fusione (sempre che non abbia alcuna continuità con uno degli Stati preesistenti) nasce libero da impegni pattizi (sempre con esclusione degli accordi localizzabili). Eccezione a quanto detto, si verifica quando tra gli Stati nati da incorporazione o fusione, si instauri un rapporto di tipo federale, che si ha quando lo Stato incorporato o gli Stati che si sono fusi, pur estinguendosi come soggetti internazionali, conservano un notevole grado di autonomia nell ambito delle nuove formazioni nazionali. In tal caso, la prassi, pur con qualche eccezione, si è orientata nel senso della continuità degli accordi con efficacia limitata alla regione incorporata o fusa, sempre che una simile limitazione sia compatibile con l oggetto e con lo scopo dell accordo. La disciplina di Vienna 78 (artt ), che si discosta dal diritto generale, è orientata al principio della continuità dei trattati per gli Stati che si uniscono a seguito di incorporazione o fusione, entro i limiti territoriali a cui si riferivano gli accordi. Eventuali estensioni del trattato a tutto il nuovo Stato vanno realizzati mediante accordi successivi o notificazioni di successione. La Convenzione estende, quindi, a livello generale la prassi relativa ai vincoli di tipo federale. Discorso a parte va fatto quando, senza che si verifichi alcuna modificazione di territorio, lo Stato subisce un radicale mutamento di governo. In tal caso deve ritenersi che muti la persona di diritto internazionale. In quest ipotesi, nonostante molti governi abbiano preteso l applicazione del principio della tabula rasa, si applica il criterio della successione del nuovo Governo nei diritti e negli obblighi contratti dall esecutivo precedente, ad eccezione dei trattati di natura politica, strettamente legati al governo preesistente e incompatibili col nuovo regime. Per il Conforti questa, più che un eccezione al principio della tabula rasa, costituisce un applicazione del principio rebus sic stantibus, per cui gli accordi si estinguono se mutano radicalmente le circostanze al momento della loro conclusione. Si discute se il diritto internazionale imponga una successione anche in situazioni giuridiche di diritto interno, come proprietà dei beni pubblici, rispetto delle concessioni amministrative, assunzione del

8 8 debito pubblico. Per quest ultimo aspetto è di rilievo il fatto che, di solito, il debito è contratto con l emissione di titoli di credito sottoscritti da persone fisiche e giuridiche nazionali o estere. Ma è possibile è questo il caso per noi rilevante che il debito scaturisca da un accordo internazionale con altri Stati o con organizzazioni internazionali. In questo caso il principio generale applicabile è quello della tabula rasa ad eccezione dei debiti localizzabili (con esclusivo riguardo al territorio: finanziamento di opere pubbliche o di contratti con autorità pubbliche locali). E pur vero che la prassi recente (smembramento dell Unione Sovietica e della Cecoslovacchia) ha portato i nuovi Stati ad assumersi equamente, tramite accordi basati sul numero degli abitanti e dimensione dei territori, i debiti del regime passato, ma questo più allo scopo di continuare a godere del credito estero, che nel rispetto di norme internazionali. Non è escluso, tuttavia, che il ripetersi di questo atteggiamento possa portare alla formazione di una prassi nuova, limitatamente agli accordi di mutuo, che impone l accollo dei debiti dello Stato predecessore. 14. Cause di invalidità e di estinzione dei trattati. Le cause di invalidità e di estinzione dei trattati sono analoghe a quelle dei contratti e, in generale, dei negozi giuridici di diritto interno. Vi sono poi cause tipiche di diritto internazionale. Tra le cause di invalidità generali, trattate anche da Vienna 69, si ricordano i vizi della volontà, ovvero: errore essenziale frode (dolo) corruzione violenza (art. 48) errore circa un fatto o una situazione che lo Stato credeva esistente al momento della conclusione del trattato e che era base essenziale del consenso dello Stato. (art. 49) indurre un altro Stato a concludere un trattato attraverso una condotta cosciente tesa ad occultare l esistenza di un motivo di invalidità. (art. 50) da parte dell organo stipulante che convince l organo omologo a concludere un trattato attraverso la concessione di favori economici o materiali. (art. 51) fisica o morale esercitata nei confronti dell organo stipulante.

9 9 Vienna 69, tra le cause di invalidità inserisce anche la violenza esercitata sullo Stato, che si manifesta nella minaccia o nell uso della forza. L art. 52 afferma che è nullo il trattato concluso attraverso l uso o la minaccia della forza in violazione dei principi della Carta dell Onu (che ammette l uso della forza solo per respingere un attacco armato altrui). Questa norma rispecchia il diritto consuetudinario affermatosi dopo il secondo conflitto mondiale, che si ispira alla volontà della comunità internazionale di mettere al bando la guerra come modo di risoluzione delle questioni internazionali. Precedentemente si riteneva che la violenza sullo Stato fosse irrilevante, considerando che anche i trattati di pace, tra vincitori e vinti in posizione nettamente sbilanciata, sono considerati validi. Per il Conforti non si può sostenere questa teoria, dato che i trattati di pace intervengono in un momento in cui non c è più la minaccia delle armi; essi rappresentano comunque un componimento di interessi, sulla base rispettivamente dalla vittoria o dalla sconfitta, in cui le parti si fanno reciproche concessioni. Come in un normale trattato, gli accordi di pace possono anche non essere stipulati o ratificati. E in ogni caso, quando tra minaccia della forza e conclusione di un patto c è un rapporto diretto e immediato, l invalidità è palese. (Ad esempio, il Trattato di Berlino del 1938 tra Germania e Cecoslovacchia, che prevedeva la cessione ai tedeschi del territorio dei Sudeti, considerato nullo dalla giurisprudenza olandese). Per l invalidità si è espressa anche la Corte Internazionale di Giustizia nel Per uso della forza si intende esclusivamente quella bellica e militare, mentre sono escluse da questa definizione le pressioni politiche ed economiche, anche se illecite. La prassi non conferma questa interpretazione e Vienna 69, nonostante le richieste dei Paesi di nuova indipendenza, solo nell atto finale della Conferenza esprime una generica condanna, dal valore puramente esortativo, delle pressioni politiche ed economiche. Lo stesso dicasi per il cosiddetto uso della forza interna, ossia il potere di governo, in funzione coercitiva, esercitato sui cittadini di altro Stato, che giustificherebbe, come autotutela, misure simili da parte dello Stato colpito, ma non renderebbe nullo l eventuale trattato, stipulato unicamente per porre fine alle illecite azioni di governo. L esistenza di trattati ineguali, che evidenziano una netta differenza tra le parti del potere contrattuale, non comportano, dunque, invalidità dell intesa, ma unicamente potrebbe trovare un correttivo nell interpretazione restrittiva da parte dello Stato più debole delle clausole eccessivamente sfavorevoli. Tra le cause di estinzione generali si ricordano: condizione risolutiva l evento futuro e incerto, indicato nel patto, all accadere del quale termina il rapporto.

10 10 termine finale denuncia o recesso inadempimento fatto o data futuri e certi, indicati nel trattato, al cui sopraggiungere termina il rapporto. l atto formale con cui lo Stato dichiara agli altri contraenti la volontà di sciogliersi dal trattato, sempre che ciò sia espressamente o implicitamente previsto dal trattato stesso. non osservanza da parte della controparte di obblighi essenziali del trattato. impossibilità esecutiva sopravvenuta difficoltà insormontabile ad e- seguire le prestazioni dettate dal patto. abrogazione accordo successivo tra le parti con cui si prende atto della totale o parziale incompatibilità del trattato con i fini di ciascuno dei contraenti. Un altra causa di estinzione degli accordi internazionali è la clausola rebus sic stantibus. In base ad essa il trattato si estingue se mutano le circostanze di fatto esistenti al momento della stipulazione del patto. Si deve, però, trattare di circostanze essenziali, senza le quali gli Stati contraenti non si sarebbero accordati. La dottrina classica parlava di clausola, perché si sosteneva che gli Stati contraenti, esplicitamente o implicitamente, subordinassero l efficacia del trattato alle circostanze iniziali. In tal senso si trattava di una condizione risolutiva espressa o tacita. Anche se il mutamento delle circostanze non sia stato previsto come causa di estinzione, per una norma di diritto generale comunemente accettata, si ritiene che il trattato si estingue ugualmente. Vienna 69 (art. 62) conferma questa che è un eccezione alla norma consuetudinaria, pacta sunt servanda, affermando che l estinzione si verifica quando: - le circostanze mutate erano base essenziale del consenso; - il mutamento sia tale da trasformare radicalmente la portata degli obblighi ancora da eseguire; - il mutamento non derivi da fatto illecito dell ente che lo invoca. L art. 62 dice anche che la clausola non può essere invocata in caso di trattato che fissa le frontiere, ma l affermazione è fuori luogo, perché abbiamo già detto in occasione della successione nei trattati, che l efficacia di questi accordi si esaurisce nel momento in cui il confine

11 11 viene tracciato e che il rispetto delle frontiere riguarda i principi sulla sovranità territoriale e non il diritto dei trattati. Si hanno applicazioni specifiche del principio rebus sic stantibus quando, in caso di successione nei diritti e negli obblighi pattizi di uno Stato ad un altro, cadono gli accordi incompatibili col nuovo regime. Si discute se la guerra possa essere considerata causa di estinzione o di sospensione dei trattati tra le Nazioni belligeranti per quegli accordi conclusi prima del conflitto. La regola classica dell estinzione si è affievolita negli ultimi tempi, lasciando il posto, soprattutto nei trattati multilaterali, alla tendenza di considerare estinte solo quelle convenzioni incompatibili con lo stato di guerra. Tuttavia, per il Conforti, l intera materia va riportata nell ambito di applicazione della clausola rebus sic stantibus. Non c è molta chiarezza nella dottrina sull efficacia delle cause di invalidità e di estinzione: se esse operino automaticamente o debbano essere fatte valere con uno specifico atto di denuncia. In linea di massima, va riconosciuta l automaticità e questo è un compito che spetta soprattutto agli operatori giuridici interni, in particolare i giudici nazionali, che, in base a precisi segnali degli organi preposti alla gestione degli affari esteri, non possono non riconoscere nelle loro pronunce se un trattato sia ancora in vigore, sia invalido o sia estinto. L automaticità si rileva dal fatto che si tratta di decisioni che prescindono da atti formali di denuncia. Accanto a questa ipotesi, sopravvive la procedura di denuncia, ovvero l atto formale motivato con cui uno Stato notifica alle parti contraenti o al depositario dell accordo la volontà di sciogliersi dal vincolo. Quest atto non è necessario quando non sia previsto dal trattato stesso, ma a volte vi si ricorre egualmente per far risaltare in modo certo che, a giudizio della parte opponente, il trattato non è più applicabile in quanto invalido o estinto. Gli Stati contraenti non sono vincolati dalla unilaterale manifestazione di volontà dello Stato denunciante e possono essere in disaccordo sulla effettiva estinzione del patto, esprimendo il dissenso con ritorsioni o rappresaglie. Da questa situazione si può uscire solo con un nuovo accordo o con una sentenza di un giudice internazionale. Per quanto riguarda i soggetti legittimati a denunciare il trattato ritenuto invalido o estinto, ex art. 80 Cost., così come per la competenza a stipulare, in Italia ci si orienta per ritenere tale potere nelle mani del Governo con il controllo del Parlamento che può sollecitare l esecutivo, in caso di perdurante inattività, a denunciare, oppure a far rilevare la sua volontà, revocando con legge l ordine di esecuzione di un trattato oppure la stessa autorizzazione alla ratifica. Vienna 69 (artt ) tratta la questione in maniera diversa dal diritto internazionale consuetudinario suesposto. Lo Stato che in-

12 12 voca un vizio del consenso o un altro dei motivi elencato dalla Convenzione come causa di estinzione o invalidità, deve: - notificare per iscritto la denuncia agli altri contraenti; - se, trascorsi almeno tre mesi (prima, se c è particolare urgenza), non vi sono obiezioni, lo Stato può dichiarare il trattato invalido o estinto con atto sottoscritto da organo con pieni poteri; - in caso di obiezioni, le parti devono cercare soluzioni pacifiche alla controversia (negoziato, conciliazione, arbitrato), in modo che si arrivi ad una soluzione nel termine di un anno; - estinto tale termine, ognuna delle parti può mettere in moto una procedura di conciliazione presso l Onu che, però, sfocia non in una decisione obbligatoria, ma in una mera esortazione; - una decisione obbligatoria può, invece, essere richiesta alla Corte Internazionale di Giustizia, ma solo per invalidità fondata su una norma di jus cogens. 15. Le fonti previste da accordi. Il fenomeno delle organizzazioni internazionali. Le Nazioni Unite. Spesso i trattati, oltre a contenere regole materiali, istituiscono ulteriori procedimenti o fonti di produzione di norme. Questo accade negli accordi istitutivi di un organizzazione internazionale, abilitata, dal trattato che le dà vita, ad emanare decisioni vincolanti per gli Stati membri. Sono le cosiddette fonti previste da accordo o fonti di terzo grado. Attualmente l attività delle organizzazioni raramente va oltre la predisposizione di progetti di convenzioni o oltre attività tese a facilitare la collaborazione e la solidarietà tra gli Stati aderenti, che poi sono liberi di tradurre al proprio interno, con la ratifica, le norme convenzionali, o ancora oltre l emanazione di raccomandazioni non vincolanti dal mero valore esortativo. Le risoluzioni delle organizzazioni internazionali possono essere adottate a maggioranza, semplice o qualificata, o all unanimità. Ora si è diffusa anche la pratica del consensus, che consiste nell approvare una risoluzione, non con votazione formale, ma con dichiarazione del presidente dell organismo che attesta l accordo tra i membri. L Onu, Organizzazione delle Nazioni Unite, è stata fondata il 26 giugno 1945 con la Conferenza di San Francisco che elaborò la Carta dell organismo al quale, oltre agli Stati vincitori della Seconda

13 13 Guerra Mondiale che lo fondarono, via via aderirono quasi tutti i Paesi del mondo (ultimi ingressi Svizzera e Timor Est nel 2003). Organi principali dell Onu sono: Consiglio di Sicurezza: composto da 15 membri. 5 (Stati Uniti, Russia, Cina, Gran Bretagna, Francia) sono permanenti con diritto di veto, ossia il voto negativo che impedisce l adozione di delibere che non abbiano mero carattere procedurale; altri 10, eletti dall Assemblea Generale, in carica per due anni. Ha una competenza su questioni attinenti al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale e dispone in certi casi di poteri decisionali vincolanti. Assemblea Generale: vi fanno parte i rappresentanti di tutti gli Stati membri con pari diritto di voto e alcuni osservatori. Ha una competenza vastissima, ma uno scarso potere vincolante. Consiglio Economico e Sociale: si compone di membri eletti dall Assemblea per tre anni. E in posizione subordinata all Assemblea, in quanto ne segue le direttive e, a volte, prepara atti che poi vengono adottati da quella. Consiglio di Amministrazione Fiduciaria: in passato ha svolto il controllo sulle amministrazioni dei territori coloniali e ora ha funzione simili al Consiglio Economico e Sociale. Segretario Generale: nominato dall Assemblea su proposta del Consiglio di Sicurezza. E a capo del Segretariato che è l organo esecutivo dell Onu. Corte Internazionale di Giustizia: composta da 15 giudici, dirime le controversie tra gli Stati. Ha anche funzione consultiva, potendo dare pareri non vincolanti, su richiesta, all Assemblea, al Consiglio di Sicurezza e ad altri organi autorizzati dall Assemblea. Consiglio di Sicurezza, Assemblea Generale e Consiglio Economico sono organi composti da Stati. I soggetti che ne fanno parte, nelle decisioni collegiali manifestano la volontà del proprio Stato. Il Segretario e la Corte, invece, sono composti da individui che assumono l ufficio a titolo personale con l obbligo di non ricevere istruzioni da alcun Governo. Qualora vi sia necessità, la Carta dell Onu prevede la possibilità di istituire organi sussidiari delle Nazioni Unite. Ve ne sono numerosi, permanenti o temporanei con poteri non vincolanti, in varie materie (pace, disarmo, diritti umani, codificazione del diritto internazionale.

14 14 Ve ne sono molti nel campo della collaborazione economica con funzioni normative o operative. Tra essi ricordiamo: Unctad (Conferenza sul Commercio e lo Sviluppo) che ha preparato la Carta dei diritti e dei doveri economici degli Stati, poi approvata dall Assemblea. Undp (Programma per lo Sviluppo) che ha il compito di approvare programmi presentati dai singoli Stati, di stanziare i relativi fondi e di sovrintendere all esecuzione dei progetti relativi. Unicef (Fondo per l Infanzia). Unhcr (Alto Commissariato per i Rifugiati). Unitar (Istituto per l Insegnamento e la Ricerca). Unep (Programma per l Ambiente). Tolto l obbligo, espresso dall art. 1 della Carta, a non intervenire nelle questioni di competenza interna degli Stati, i compiti dell Onu sono ampi e indeterminati, raggruppabili in tre settori: - mantenimento della pace; - sviluppo delle relazioni amichevoli tra gli Stati, basate sul rispetto del principio dell eguaglianza dei diritti e dell autodeterminazione dei popoli; - collaborazione e cooperazione in campo economico, sociale, culturale e umanitario. In genere, i poteri dell Onu non sono vincolanti. La sua principale attività è quella di emanare raccomandazioni e di predisporre progetti di convenzioni. Comunque, poteri vincolanti spettano raramente all Assemblea, che di solito, più che un organo legislativo, è un forum di discussione, e al Consiglio di Sicurezza. Per l Assemblea, questi poteri si riscontrano nella ripartizione, con maggioranza di due terzi, delle spese dell organizzazione, vincolante per tutti gli Stati (Carta art. 17). La questione ha provocato in passato forti contestazioni, soprattutto nella norma che prevede la sospensione del voto in Assemblea per lo Stato in ritardo di due annualità nei contributi. Obbligatorietà, in base ad una consolidata consuetudine, è assegnata alle decisioni su modalità e tempi per la concessione dell indipendenza ai territori sotto dominio coloniale.

15 15 Gli atti vincolanti del Consiglio di Sicurezza sono previsti dal cap. VII della Carta (artt. 39 e ss.). In particolare, sono importanti: - misure non implicanti l uso della forza (art. 41) contro uno Stato che abbia anche solo minacciato la pace. In base a tale norma il Consiglio di Sicurezza può irrogare sanzioni contro uno Stato che violi o minacci la pace internazionale o anche solo per comportamento interno a tutela della popolazione civile. Le sanzioni, imponibili anche contro parti armate in un conflitto civile, sono revocate o sospese, quando cessano i motivi dell adozione. Si tratta dell interruzione totale o parziale delle relazioni economiche, delle comunicazioni ferroviarie, marittime, aeree, postali, telegrafiche e altre e della rottura delle relazioni diplomatiche. - misure implicanti l uso della forza (art. 42) contro uno Stato che abbia anche solo minacciato la pace. Quest ultima norma prevede l intervento bellico contro e all interno di uno Stato. 16. Istituti specializzati dell Onu. Altre organizzazioni internazionali a carattere universale. Le decisioni tecniche di organismi internazionali. All attività dell Onu si affianca quella degli Istituti specializzati delle Nazioni Unite. Si tratta di organizzazioni sorte da trattati distinti da quello dell Onu e i cui Stati membri possono o meno coincidere con quelli delle Nazioni Unite. La contiguità si crea in base ad un accordo di collegamento tra le due organizzazioni, che prevede lo scambio di rappresentanti, di osservatori, di documenti, la reciproca consultazione, il coordinamento e l obbligo per l Istituto di prendere almeno in esame le raccomandazioni dell Onu e di osservare le norme della Carta, allo scopo di garantire il potere di coordinamento e controllo da parte dell Onu. Anche queste istituzioni emanano raccomandazioni e predispongono progetti di convenzione. Le loro decisioni sono adottate a maggioranza e diventano vincolanti se gli Stati, entro un certo periodo, non manifestano la volontà di ripudiarle. Si tratta spesso di decisioni tecniche, vincolanti proprio perché sono inquadrabili come fonti previste dall accordo istitutivo dell organizzazione. Gli Istituti svolgono anche attività operative: assistenza tecnica, aiuti, prestiti, ecc. Ecco ora un elenco degli Istituti specializzati esistenti: Fao (Organizzazione per l Alimentazione e l Agricoltura). Creata nel 1945, svolge attività di ricerca e informazione, per promuovere

16 16 l esecuzione di programmi agricoli e alimentari a favore soprattutto dei Paesi in sviluppo e del Terzo Mondo. Ilo (Organizzazione Internazionale del Lavoro). La particolare struttura dell organo assembleare, la Conferenza Generale, costituita da quattro delegati per Stato, due in rappresentanza del governo, uno dei datori di lavoro, uno dei lavoratori, fa sì che le maggioranze possano formarsi per il collegamento tra gruppi politicamente affini, più che per intese tra Stati. Svolge la sua attività in materia di lavoro e ha contribuito allo sviluppo di norme a tutela dei lavoratori. Emana raccomandazioni e predispone progetti di convenzione. I progetti, approvati a maggioranza di due terzi della Conferenza Generale, vengono comunicati agli Stati membri che sono liberi di ratificarli o meno. Essi però sono obbligati entro un certo termine a sottoporli, comunque, agli organi competenti per la ratifica e a informare il Direttore Generale dell Ilo sulla sorte da essi subita. Unesco (Organizzazione per l Educazione Scientifica e la Cultura). Promuove la diffusione della cultura e lo sviluppo dei mezzi di educazione all interno degli Stati membri, senza distinzione di razza, sesso, condizione economica o sociale. Si propone anche la conservazione del patrimonio artistico e scientifico mondiale. Ogni Stato può farsi rappresentare da cinque membri, ma dispone di un solo voto. Icao (Organizzazione Internazionale dell Aviazione Civile). Emana disposizioni tecniche (dette standard internazionali o pratiche raccomandate) sull organizzazione del traffico aereo civile. Le decisioni, a differenza dell Ilo e dell Unesco, sono vincolanti per tutti gli Stati membri, compresi quelli dissenzienti. Who (Organizzazione Mondiale della Sanità). Suo obiettivo principale è il conseguimento da parte di tutti i popoli del livello più alto di salute possibile. Emana raccomandazioni, disposizioni, progetti di convenzione, per prevenire epidemie, conoscere malattie mortali e diffondere l uso dei farmaci. Svolge anche un intensa opera di assistenza tecnica e le sue decisioni hanno un certo potere vincolante. Imo (Organizzazione Internazionale Marittima). Si occupa dei problemi relativi alla sicurezza e all efficienza dei traffici marittimi. Itu (Unione Internazionale per le Telecomunicazioni). Wmo (Organizzazione Mondiale Meteorologica). Upu (Unione Postale Universale). Contribuiscono al coordinamento delle attività statali nei settori di rispettiva competenza. I regolamenti di Wmo e Upu non vincolano lo Stato dissenziente. Per quanto riguar-

17 17 da l Itu, le revisioni periodiche dei due regolamenti amministrativi sulle telecomunicazioni e sulle radiocomunicazioni, adottate a maggioranza semplice, vincolano tutti gli Stati membri che non si dichiarano dissenzienti all atto dell adozione o entro un certo termine. Imf (Fondo Monetario Internazionale). E costituito da quote di capitale sottoscritte da ciascuno Stato membro. L entità della partecipazione determina la forza del voto. E un organizzazione controllata dai Paesi ricchi, quindi, e in particolare dagli Usa. Gli Stati membri possono ricorrere al prestito dell Imf, per far fronte a squilibri nella propria bilancia dei pagamenti, con condizioni concordate che comportano anche l adozione di piani nazionali di risanamento. Ibrd (Banca Internazionale per la Ricostruzione e lo Sviluppo). Ha un capitale sottoscritto dagli Stati membri e può procurarsi capitali ulteriori tramite l emissione di obbligazioni. Suo scopo è la concessione agli Stati membri o a privati di mutui garantiti da uno dei Paesi aderenti, a tassi di interesse variabili in funzione del grado di sviluppo del Paese debitore. Ifad (Fondo Internazionale per lo Sviluppo Agricolo). Ente finanziario che contribuisce con aiuti e prestiti allo sviluppo agricolo dei Paesi poveri. L organizzazione ricalca quella dell Imf e dell Ibrd, ma il suo controllo è nelle mani dei Paesi in sviluppo e dei Paesi dell Opec. Wipo (Organizzazione Mondiale per la Proprietà Intellettuale). Si occupa di tutela del diritto d autore e dei brevetti in campo industriale, letterario e artistico, cooperando con le altre organizzazioni internazionali del settore e fornendo assistenza tecnica e legale agli Stati. Unido (Organizzazione per lo Sviluppo Industriale). Promuove programmi e studi su problemi dell industrializzazione dei Paesi in sviluppo, fornendo assistenza tecnica e consulenza nell applicazione delle innovazioni tecnologiche. Iaea (Agenzia Internazionale per l Energia Atomica). Promuove lo sviluppo dell energia atomica a scopi pacifici, coadiuvando l Onu nei controlli dei Paesi che potrebbero usarla a scopi bellici. Wto (Organizzazione Mondiale del Commercio). E un organismo indipendente dall Onu creato nel Ha lo scopo di favorire, attraverso tavoli negoziali, la massima liberalizzazione del commercio mondiale (globalizzazione). Questi negoziati prima si svolgevano in seno al Gatt (Accordo Generale sulle Tariffe e il Commercio) e sono stati poi annessi allo Statuto del Wto. I suoi organi possono emettere decisioni vincolanti e anche fornire interpretazioni delle norme dello Sta-

18 18 tuto. In caso di inadempienza può adottare contromisure e fa da arbitro nelle controversie nascenti dagli accordi che fanno capo ad essa. Organismi per la tutela dell ambiente e per la conservazione delle risorse. Si tratta di numerose Convenzioni o trattati che non si manifestano in vere e proprie organizzazioni, ma assegnano un potere normativo alla conferenza o all assemblea degli Stati contraenti. Le decisioni possono essere vincolanti per gli Stati membri, derivando la loro forza cogente dal trattato istitutivo; il che le qualifica come fonti di norme internazionali di terzo grado. 17. Le Comunità Europee e l Unione Europea. Decisamente vincolanti sono gli atti delle Comunità Europee, che si delineano quindi come chiari esempi di fonti di norme internazionali previste da accordi. Le tre Comunità Europee sono nate in tempi diversi: Ceca (Parigi 1951); Cee (ora Ce) ed Euratom (Roma 1957). Sono 25 gli Stati membri; 6 i Paesi fondatori: Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo, Olanda. Le Comunità agiscono attraverso organi comuni. Modifiche di rilievo ai trattati istitutivi, con lo scopo di rafforzare l integrazione tra gli Stati membri, sono state apportate da: - Atto Unico Europeo, in vigore dal 1 luglio 1987; - Trattato di Maastricht sull Unione Europea, in vigore dal 1 novembre 1993; - Trattato di Amsterdam, in vigore dal 1 maggio Trattato Costituzionale, firmato a Roma il 29 ottobre Dopo questi accordi la realtà dell Ue si basa su tre punti fermi: - sviluppo delle Comunità Europee; - politica estera e di sicurezza; - giustizia e affari interni. Il Trattato di Maastricht ha apportato significative modifiche: - cambio del nome da Cee a Ce, per sottolineare l aspetto sociale e non solo economico dell organismo;

19 19 - rafforzamento della funzione del Parlamento; - creazione della cittadinanza europea, status attribuito a tutti i cittadini degli Stati membri, che consente la libera circolazione ed il soggiorno in tutto il territorio comunitario; - istituzione dell Euro, moneta unica europea, e della Bce, Banca Centrale Europea. Le novità inserite dal Trattato di Amsterdam sono: - disciplina comunitaria nel rilascio dei visti, nella concessione del diritto d asilo, nell immigrazione; temi che prima erano oggetto di coordinamento intergovernativo; - confluenza nel Trattato Ce degli Accordi di Shengen (1985) sulla soppressione delle frontiere interne. Scopi delle tre Comunità sono: Ceca: attuazione di un mercato comune nel settore carbosiderurgico, con abbattimento delle dogane, unificazione dei prezzi, ripartizione razionale della produzione. Euratom: creazione di un mercato comune per la produzione dell energia atomica a scopi pacifici. Ce: la sua attività coinvolge l intera vita economica e sociale degli Stati membri, favorendo la libera circolazione di merci, persone, servizi e capitali; creando un unico mercato interno; garantendo la libera concorrenza attraverso norme antitrust; attuando una politica comune in agricoltura, trasporti e commercio. Altri compiti riguardano gli aiuti e gli incentivi alle imprese, la regolazione della sicurezza sociale, della politica economica e monetaria, dello sviluppo ecologico e dell ambiente, garanzia della parità tra uomo e donna, omologazione delle legislazioni dei Paesi membri. Non bisogna confondere l unione doganale, caratterizzata dall abbattimento delle barriere doganali e dall istituzione di tariffe doganali comuni verso Paesi terzi, dalla Zona di libero scambio, che invece prevede solo l abbattimento delle barriere doganali tra i membri, come l Efta (che oggi, dopo lo sviluppo dell Ue, lega solo Islanda, Liechtenstein, Norvegia e Svizzera) e la Nafta (in vigore dal 1994 tra Canada, Stati Uniti e Messico). La realizzazione delle norme del Trattato Ce risiede nella volontà politica degli Stati membri di metterle in pratica attraverso propri atti, allo scopo di consentire continui progressi nel campo

20 20 dell integrazione economica e sociale. Tale obiettivo deve svolgersi secondo i principi di proporzionalità e sussidiarietà, cioè rispetto dei limiti necessari per il raggiungimento degli obiettivi del trattato e, nelle materie di non esclusiva competenza comunitaria, intervento della Comunità, solo se l azione dello Stato membro non sia sufficiente a realizzarne gli obiettivi. Per sua natura la Ce si presenta molto diversa dalle altre organizzazioni internazionali. Secondo alcuni sarebbe addirittura uno Stato federale in embrione. E dotata di organi con ampi poteri decisionali che comportano una progressiva sostituzione della sovranità degli Stati membri anche in rapporti meramente interni. Sicuramente alcuni principi sono propri del vincolo federale, come, ad esempio, la prevalenza del diritto comunitario sul diritto interno. D altro canto, la sovranità dei singoli Stati non risulta ancora degradata ad autonomia a tal punto da potersi parlare di super-stato. Gli organi delle Comunità Europee, comuni alle tre organizzazioni sono stati in parte modificati e puntualizzati dalla Costituzione europea, recentemente varata. In essa confluiscono i principi dei trattati suddetti e la Carta dei diritti fondamentali dell Unione approvata nel 2000 a Nizza. Gli organi sono i seguenti: Parlamento Europeo - Nato nel 1979, i suoi componenti vengono e- letti a suffragio universale dai cittadini europei per un periodo di cinque anni. Il numero dei suoi membri non può essere superiore a 700, con un minimo di 4 membri per Stato. Il Parlamento esercita, insieme al Consiglio, la funzione legislativa e le funzioni di controllo politico e consultiva. Elegge il Presidente della Commissione europea su proposta del Consiglio. Sembrano conservati al Parlamento i poteri di cooperazione codecisione veto che condizionano le prerogative del Consiglio dei ministri. Consiglio Europeo - Nato nel 1974, è formato dal Presidente, dai capi di Stato e di Governo, dal presidente della Commissione, con la presenza del ministro degli Esteri. Ha il compito di dare all organismo e alle Comunità l impulso al necessario sviluppo, definisce i suoi orientamenti e le priorità politiche generali. Viene convocato ogni trimestre dal Presidente e, in generale, si pronuncia, per consenso. Il Presidente del Consiglio europeo viene eletto a maggioranza qualificata dal Consiglio stesso e rimane in carica per due anni e mezzo. Il suo mandato è rinnovabile una volta; ha il compito di presiedere i lavori, adoperandosi a facilitare coesione e consenso. Settori di competenza, al di fuori di quelli strettamente comunitari, sono: politica estera e di sicurezza, cooperazione nella giustizia e negli affari interni.

21 21 Il Consiglio europeo, in accordo con il presidente della Commissione, nomina il Ministro degli Esteri dell Unione. Questi guida la politica estera e di sicurezza dell organismo, in qualità di mandatario del Consiglio europeo Consiglio dei Ministri - E l organo in cui sono rappresentati gli Stati membri. Di volta in volta ne fanno parte i ministri competenti delle questioni all ordine del giorno. Emana gli atti più importanti della legislazione comunitaria, deliberando a maggioranza qualificata. Commissione Europea - E composta fino al 2014 da un rappresentante per ogni Stato membro. Successivamente il numero dei componenti sarà uguale ai due terzi del numero degli Stati appartenenti all Unione. I suoi membri partecipano a titolo individuale e non in rappresentanza dei Governi di provenienza, con il divieto di ricevere qualsiasi istruzione da essi. Corte di Giustizia Europea - Controlla il rispetto della Costituzione e del diritto comunitario. Vi si può ricorrere anche individualmente. Dal 1988 ad essa è stato affiancato un Tribunale di primo grado. Banca Centrale Europea - Coordina la politica monetaria dell Unione e la graduale applicazione della moneta unica. Corte dei Conti - Esercita una costante funzione di controllo sulle entrate e sulle spese delle Comunità. E composta da 15 giudici indipendenti, nominati dal Consiglio con competenza specifica nel settore. L Unione europea emana atti vincolanti (regolamenti decisioni direttive) e atti non vincolanti (raccomandazioni pareri). Il regolamento è l atto comunitario più importante e completo, attraverso cui la legislazione comunitaria si sostituisce o si sovrappone alla legislazione interna degli Stati membri. Contiene norme generali e astratte; è obbligatorio e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri. Vincola anche tutti gli individui che operano all interno dell area comunitaria. Entra in vigore 20 giorni (o altro termine stabilito) dopo la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità. La decisione ha invece portata concreta. Essa può indirizzarsi ad uno Stato membro, ad un individuo o ad un impresa operanti nell area comunitaria. E atto vincolante e il soggetto a cui è indirizzata è tenuto ad osservarla. La decisione acquista efficacia non con la pubblicazione (a meno che non si tratti di decisione emanata con procedura di codecisione), ma con la notificazione al soggetto interessato.