La fiscalità nei paesi a federalismo compiuto: il caso della Svizzera

Transcript

1 85 La fiscalità nei paesi a federalismo compiuto: il caso della Svizzera Quello dei poteri e delle responsabilità in sede fiscale è il nocciolo del federalismo. Dove non c è federalismo fiscale in ultima analisi non c è federalismo tout court. Prima però di entrare nell argomento ritengo comunque utile dire qualcosa in generale sul nostro sistema politico. Gli elementi-chiave di un federalismo particolarmente compiuto come quello svizzero osservo innanzitutto sono da un lato il principio di responsabilità di ogni cittadino, sancito nella nostra Costituzione all art. 6: Ognuno assume le proprie responsabilità e contribuisce secondo le proprie forze alla realizzazione dei compiti dello Stato e della Società, e dall altro la convinzione diffusa, divenuta un tratto tipico della nostra cultura nazionale, che la competitività e la solidarietà siano qualcosa non di alternativo bensì di positivamente complementare: è infatti grazie al loro interagire che esse restano entrambe nelle debite proporzioni. Abbiamo una competitività interna molto forte. Sono 26 Cantoni che sono 26 repubbliche, 26 costituzioni, 26 sistemi fiscali: c è parecchia competitività pubblica all interno del Paese. A norma della Costituzione federale, le cui ultime riforme risalgono al 1999 e al 2004, i Cantoni sono sovrani per quanto la loro sovranità non sia limitata dalla Costituzione federale, ed esercitano tutti i diritti non delegati alla Confederazione. Dunque non è la Confederazione che delega i Cantoni, ma è esatta- Sergio Morisoli Deputato al Parlamento del Canton Ticino Già membro del Comitato scientifico intercantonale per la nuova perequazione finanziaria federale

2 86 CONFRONTI 3/2011 Il tema 87 In Svizzera la sussidiarietà verticale trova la massima applicazione. Sono i Cantoni a delegare la Confederazione (e non viceversa). È così, di fatto, da secoli, ma oggi il principio di sussidiarietà è anche esplicitamente sancito dalla Costituzione mente l opposto ed è scritto nella Costituzione. Si tratta insomma di una piena applicazione del principio di sussidiarietà iniziata secoli prima che di sussidiarietà si cominciasse a parlare. La sussidiarietà l abbiamo sempre fatta e applicata senza nemmeno definirla in una legge e senza nemmeno nominarla. Poi però negli ultimi vent anni ci si è resi conto che era forse opportuno inserire tale principio in modo esplicito nella Costituzione federale. Oggi è sancito all art. 5/a: Nell assegnazione e nell adempimento dei compiti statali va osservato il principio della sussidiarietà. E non è stato facile, tanto è vero che ci abbiamo messo dodici anni. La cosiddetta sussidiarietà verticale trova insomma nel nostro Paese la massima applicazione. Non si può dire lo stesso invece per quanto riguarda la sussidiarietà orizzontale dove in Italia, e in particolare in Lombardia, si è molto più avanti. In una situazione come la nostra in cui i servizi direttamente gestiti dalle istituzioni sono comunque buoni, e in cui il cittadino ha ampie possibilità di controllo della spesa pubblica, non c è molto spazio per una concorrenza da parte di privati o di corpi intermedi in termini puramente di rapporto tra costo standard e qualità standard. Occorre offrire prestazioni di alta qualità molto specifica, che per ora non incontrano ancora una domanda proporzionata. Tipico è il caso della scuola. Altrove in Svizzera, anche nei vicini Grigioni, la scuola pubblica non statale viene finanziata dal Cantone. Nel Ticino invece no: le scuole non statali sono totalmente a spese dei genitori dei loro allievi. In sostanza la scuola pubblica, ovvero aperta a tutti, è un quasi-monopolio dello Stato, il che è in pieno contrasto con la nostra cultura liberale. Eppure le cose restano come sono poiché nel popolo ticinese non è sin qui emersa una leva forte quanto basta per mettere in discussione questo quasi-monopolio. Chi comanda paga e chi paga comanda Il federalismo svizzero si caratterizza per la sua grande libertà politica, che è in particolare incentrata sulla de- mocrazia diretta. È un sistema da noi definito di milizia. Che cosa significa? Nessuna assemblea legislativa in Svizzera è formata da professionisti della politica: sia alle Camere federali che a quelle cantonali i parlamentari sono tutti di milizia. Il Parlamento Federale si riunisce di regola quattro volte all anno per due, tre settimane ogni volta (a seconda dei lavori). Di qui l aspetto di milizia, con il senso profondo che prima viene il lavoro e poi la politica. Ognuno è impegnato altrove e poi riporta in sede politica l esperienza di quello che fa. Quanto alla democrazia, si va molto spesso a votare perché si può votare quasi su tutto. L uso del referendum popolare a ogni livello (federale, cantonale, comunale) è molto esteso, e anzi in molti Cantoni è la regola. I referendum sono sia abrogativi che istitutivi che fiscali e non hanno quorum, ma valgono qualunque sia il numero dei votanti: diversamente infatti che in Italia si presuppone che la volontà di chi va a votare, di chi si interessa non possa venire vanificata dalla volontà di chi non va a votare, di chi non si interessa. È chiaro già da quanto detto sin qui che a una grande prossimità culturale tra Svizzera e Italia che è massima nel caso della Svizzera italiana e della Lombardia corrisponde invece un altrettanto grande distanza sul piano del sistema politico. Questo non solo perché la Svizzera esiste da 700 anni e invece lo Stato italiano solo da 150, ma soprattutto perché le istituzioni politiche elvetiche sono sorte e si sono sin qui sviluppate senza alcuna rilevante soluzione di continuità a partire dall esperienza delle città indipendenti, dei comuni rurali e delle comunità di valle medioevali: quindi in un alveo del tutto diverso da quello degli Stati che, come l Italia, vennero formati sul modello francese. Per quanto riguarda la fiscalità, la radicale differenza storica di cui si diceva rileva immediatamente con riguardo al principio di fondo su cui essa si basa in Svizzera, che è fissato nella Costituzione e che popolarmente viene sintetizzato nella formula chi comanda paga e chi paga comanda. Diversamente che negli Stati di matrice fran- Nessuna assemblea legislativa è formata da professionisti della politica L uso del referendum popolare a ogni livello (federale, cantonale, comunale) è molto esteso Per quanto riguarda la fiscalità, essa si basa sul principio di fondo secondo cui chi comanda paga e chi paga comanda

3 88 CONFRONTI 3/2011 Il tema 89 È soprattutto grazie a tale principio che in Svizzera la pressione fiscale è molto bassa e la spesa pubblica è molto efficiente Il sistema fiscale elvetico è caratterizzato dalla totale o parziale riserva ai vari livelli di governo di rispettivi distinti campi di imposizione fiscale cese, in Svizzera la distinzione fra chi governa le entrate, chi programma la spesa e chi spende non è la regola bensì l eccezione (e un eccezione limitata il più possibile da ogni punto di vista). È il caso di soffermarsi su questo principio poiché è soprattutto grazie a esso che nel nostro Paese la pressione fiscale è molto bassa e la spesa pubblica è molto efficiente. Tanto per fare un esempio importante, trattandosi del più grande Paese dell Europa, la Germania è una repubblica federale, però l 88% dell intero prelievo fiscale avviene a norma e a cura del governo federale. Larga parte di tale prelievo viene poi trasferito ai Länder, ma resta il fatto che nella misura dell 88% le scelte riguardo a imposte e tasse sono centralizzate. In Austria, che in questo senso non si può nemmeno definire un Paese federale, è addirittura il 90%. In Svizzera le percentuali sono di 30% alla Confederazione e 70% a Cantoni e Comuni. Ecco dunque una grossa differenza quando si parla di grado di libertà finanziaria nei Paesi federali. Il Canada è quello che ci sta più vicino con 48% e 52%, come gli Stati Uniti con il 60% e 40%. Questo elemento è molto importante: oltre a non essere adeguatamente flessibile e veloce, la raccolta centralizzata e la successiva ridistribuzione delle entrate fiscali è un potente motore di burocratizzazione (e quindi di inutile spesa) nel migliore dei casi, e di clientelismo e di corruzione nel caso peggiore. Le linee di fondo del sistema fiscale elvetico Venendo al sistema fiscale elvetico va notato in primo luogo che è caratterizzato dalla totale o parziale riserva ai vari livelli di governo (federale, cantonale e comunale) di rispettivi distinti campi di imposizione fiscale. Se non fosse così diventerebbe infatti impossibile la concorrenza fiscale fra i territori, che invece è un suo elemento fondamentale. L imposta sul reddito e la sostanza (il patrimonio), in certa misura simile all imposta italiana sul reddito delle persone fisiche, Irpef, è per lo più riservata al Cantone e ai Comuni: la Confederazione ne incassa soltanto il 15%. Si tratta e questo è un fattore molto importante di una percentuale su un imposta le cui aliquote sono fissate dal Cantone, e che quindi possono variare, come infatti variano, da un Cantone all altro. Per quanto concerne poi l imposta sugli utili e sul capitale delle società, c è un riparto più o meno equo del 30% sui tre livelli. Sul consumo la tassazione è totalmente della Confederazione; sul possesso e il dispendio è invece totalmente dei Cantoni e dei Comuni. Poi ci sono altre imposte (bollo, imposta preventiva, tasse stradali, dazi, eccetera) che sono prevalentemente della Confederazione. L evasione in Svizzera è minima sia perché, essendo la raccolta delle imposte, anche di quelle federali, affidata ai Cantoni, il controllo è locale e quindi particolarmente efficace. Più il controllo è vicino, meno c è evasione ed elusione. E soprattutto perché dalla sovranità fiscale in forza della quale Cantoni e Comuni sono liberi in concorrenza tra loro di ridurre la pressione fiscale sul proprio territorio deriva che ognuno è direttamente interessato a che gli altri contribuenti suoi concittadini non evadano. Si aggiunga infine che un fisco moderato conviene perché non suggerisce la furbizia, l astuzia tributaria; e quindi favorisce la permanenza e la crescita di una cultura della legalità. Al potere di riscossione delle imposte segue automaticamente quello di decisione riguardo alla spesa, o viceversa. Nel già citato esempio della Germania, dove le decisioni riguardo alla spesa sono centralizzate nella misura del 47%, è vero che poi sul 52% decidono i Länder, ma trattandosi dell impiego di risorse trasferite dal centro la loro spesa incontra vari vincoli dovendo comunque avvenire nel quadro di obiettivi fissati da leggi federali. Nel caso svizzero invece responsabilità del prelievo e responsabilità della spesa coincidono esattamente: 32% di decisione centrale e 67%-68% locale con totale sovranità. E il risultato è confortante: anche se purtroppo negli ultimi anni essa è cresciuta andando dal 26-27% verso il 30%, la percentuale della nostra pressione fiscale sulla produzione nazionale lorda è largamente inferiore a quella dell Italia, L evasione è minima perché il controllo è locale e quindi efficace; perché dalla sovranità fiscale deriva che ognuno è direttamente interessato a che gli altri non evadano; perché un fisco moderato non suggerisce la furbizia tributaria Al potere di riscossione delle imposte segue automaticamente quello di decisione riguardo alla spesa, o viceversa

4 90 CONFRONTI 3/2011 Il tema 91 In Svizzera vige un sistema di costante comparazione della spesa. Ogni mese i Cantoni si confrontano: la competitività è la regola sia sul lato del prelievo fiscale, sia su quello della spesa della Francia e in genere di tutti gli altri Paesi dell Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) gestiti in modo centralizzato. Il debito pubblico grosso modo è per il 60% della Confederazione e per il 40% dei Cantoni. Questo è importante per fare capire al volo cosa significa la decentralizzazione delle competenze e dei compiti con rispettivo finanziamento e carico dei costi. Vige anche qui il principio chi paga comanda e chi comanda paga. Competizione e perequazione Dicevamo della complementarietà tra competizione e solidarietà nel sistema federale elvetico. Ai fini di perequazione sono molte, circa 15 miliardi di franchi, le risorse federali che poi tornano ai Cantoni. Quel 30% di entrate fiscali che compete alla Confederazione in buona sostanza si riduce perciò al 20%. Tutto questo avviene nel quadro di un sistema di costante comparazione della spesa. Ogni mese i Cantoni si confrontano: la competitività è la regola non solo sul lato del prelievo fiscale, ma anche su quello della spesa. Abbiamo un sistema contabile e statistico non centralizzato, ma totalmente armonizzato, in modo tale da poterci paragonare continuamente con le spese di un Cantone o dell altro con riguardo a ogni prestazione e macrofunzione: raffronti che poi servono ai fini del sistema perequativo. Con un margine di errore di pochi franchi, si arriva così a sapere bene quanto costa ogni prestazione, ed evidentemente anche lì ci sono dei massimi e dei minimi: Cantoni più spendaccioni, Cantoni più parsimoniosi e Cantoni nella media nello svolgere la stessa funzione tutto è monitorato. Per l insieme dei Cantoni abbiamo un uscita pro capite media di franchi svizzeri, tutte le prestazioni pubbliche comprese. Il Canton Ticino è sotto la media, ma ci sono dei Cantoni sopra e dei Cantoni ancora più parsimoniosi di noi nello svolgere i diversi compiti paragonabili: per ogni settore c è la sua statistica che viene aggiornata di mese in mese e di anno in anno. In base a un nuovo sistema in vigore nel 2008 i meccanismi di perequazione sono stati riformati. Ci sembrava infatti che la Confederazione cominciasse ad assumersi un po troppe responsabilità. Perciò si è rivisto il modello verso il basso, ridelegando ai Cantoni delle competenze che avevano perso, che si erano fatti sfilare per opportunismo o per inerzia. La quota di ritorno di sussidi può variare molto: vi sono Cantoni che hanno il 50% delle loro entrate come ritorno da Berna e Cantoni che non arrivano neanche al 10% (perché vuol dire che il 90% delle proprie attività sono indipendenti e le autofinanziano). Quindi questa competitività fiscale e di spesa continua a giocare all interno del sistema svizzero. Faccio un esempio, quello del Canton Ticino. Avendo la libertà fiscale, noi abbiamo deciso circa 10 anni fa di abbassare il carico fiscale. C è stata una discesa del carico fiscale di quasi il 30%, un po sulle aliquote e un po sulle deduzioni ad hoc per esempio una deduzione di franchi per figlio e franchi per figlio che studia fino al venticinquesimo anno di età. Essendo stata accompagnata da politiche d incentivazione, di insediamento di imprese e quant altro, a tale diminuzione del carico fiscale ha corrisposto una crescita del gettito complessivo. Nel caso delle persone fisiche c è stato anche un processo di immigrazione interna. Negli anni in cui avevamo abolito l imposta di successione, c era stata l immigrazione interna da altri Cantoni per venire in Ticino perché qui non si pagava la tassa di successione sui patrimoni e gli eredi. Poi gli altri Cantoni ci hanno imitato e in un paio di anni tutti l avevano. È una sfida continua a inventare. Il Cantone Obvaldo giunse addirittura a introdurre un sistema di imposte decrescente per gli alti redditi cui poi venne costretto a rinunciare da una sentenza della Corte Federale. In Ticino siamo ancora nella logica di una moderata progressione delle aliquote. Ci accontenteremmo di una flat tax, stiamo studiando qualcosa come altri Cantoni. Ma Obvaldo era andato ben oltre, per dirvi cosa è la competitività all interno del nostro Paese in termini di fiscalità e quindi anche poi di impegno a far quadrare i conti, perché alla fine bisogna far quadrare i conti, non si possono fare solo sgravi fiscale e debiti.

5 92 CONFRONTI 3/2011 Il tema 93 Le imposte sono essenzialmente e prima di tutto il prezzo dei servizi offerti dalle pubbliche istituzioni, e non uno strumento di ridistribuzione della ricchezza nazionale Una legge federale sull armonizzazione stabilisce quali deduzioni sono ammesse, ma non il loro quantum, che resta di competenza cantonale Emerge qui un altro elemento-chiave del nostro sistema politico: per noi le imposte sono essenzialmente e prima di tutto il prezzo dei servizi offerti dalle pubbliche istituzioni, e non uno strumento di ridistribuzione della ricchezza nazionale. Fermo restando che ognuno vi contribuisca in proporzione al proprio reddito, niente lo può regolare meglio di un mercato: in questo caso il mercato sui generis alimentato dalla concorrenza fiscale tra Cantoni e Comuni. Da noi è perciò molto importante un indice sconosciuto in altri Paesi: quello dell attrattività fiscale. Nel 1995 il Ticino era al tredicesimo posto in Svizzera. Poi con la nuova politica fiscale siamo scesi praticamente al terzo posto e oggi siamo di nuovo retrocessi a metà classifica. Poi saremo superati o supereremo evidentemente qualcuno l anno prossimo e quindi riprenderà la corsa. Questo è il sistema fiscale svizzero che, alla lunga (tutti gli esperti mondiali ci hanno già osservato) ha una caratteristica molto importante: permette di tenere bassa la pressione fiscale in un modo abbastanza automatico senza dettami di Maastricht o parametri stretti. C è però un altro elemento: una legge federale sull armonizzazione che stabilisce quali deduzioni sono ammesse, ma non il loro quantum che resta di competenza cantonale. Questo è l unico restringimento che c è nella competitività fiscale, altrimenti quasi assoluta in termini di prelievo fiscale e regolato. Ci siamo dati non molti anni fa un accordo per regolare questo, proprio perché la concorrenza poteva diventare a volte anche abbastanza violenta. Per quanto riguarda la perequazione finanziaria in senso stretto abbandonando fattori come il reddito che nel tempo sono diventati manipolabili e producono situazioni perverse nel 2008 si è semplificato il sistema puntando sulla potenzialità fiscale dei vari Cantoni. La si calcola, fermo restando che poi la misura in cui ciascuno la sfrutta è di sua competenza. A livello federale si misurano le necessità, il fabbisogno competitivo, giacché ogni Cantone è monitorato, la contabilità è trasparente. Fissata quindi una quota massima, pari all 85%, si procede alla perequazione in base al potenziale fiscale tra Canto- ni ricchi e poveri, tra Cantoni industriali e agricoli, Cantoni di montagna e Cantoni urbani. Il potenziale fiscale è calcolato in modo molto semplice, nonostante la complessità della formula, tenendo conto del gettito fiscale dell imposta federale diretta (uguale in tutta la Svizzera) sulle persone fisiche e giuridiche. Ci sono Cantoni che alimentano questo fondo di compensazione e ci sono quelli che prelevano, ma non in una linea infinita. Analogamente stiamo procedendo a livello comunale, tra Cantone e Comuni con gli stessi principi per adattare la linea del federalismo fiscale e sussidiarietà per avere le stesse sincronie. Un altro elemento importante della riforma del 2008 è stato la riduzione al minimo dei settori ove Confederazione e Cantoni hanno competenze concorrenti. Questo perché l esperienza ha dimostrato che quanto più le competenze sono distinte tanto minore è il rischio di inefficienza e di burocratizzazione.

6