3DJDPHQWRFRPPLVXUDWRDOO XVRGHOO LQIUDVWUXWWXUD $SSURFFLRJUDGXDOHDXQTXDGURFRPXQHGLILVVD]LRQH GHJOLRQHULSHUO LQIUDVWUXWWXUDGLWUDVSRUWRQHOO 8(

Transcript

1 COMMISSIONE EUROPEA DIREZIONE GENERALE VII TRASPORTI DIREZIONE B - TRASPORTI TERRESTRI 0HUFLÃVWUDGDÃIHUURYLDÃQDYLJD]LRQHÃLQWHUQDÃHÃWUDVSRUWLÃFRPELQDWL 3DJDPHQWRFRPPLVXUDWRDOO XVRGHOO LQIUDVWUXWWXUD $SSURFFLRJUDGXDOHDXQTXDGURFRPXQHGLILVVD]LRQH GHJOLRQHULSHUO LQIUDVWUXWWXUDGLWUDVSRUWRQHOO 8( /LEURELDQFR (presentata dalla Commissione)

2 6,17(6,,1752'8=,21( 352%/(0,'(/6(7725(75$63257,'(5,9$17,'$/,$778$/,6,67(0, $3352&&,2&2081,7$5,2,10$7(5,$',21(5,3(5/ 862 '(//,1)5$ $ $3352&&,25$'8$/($// $33/,&$=,21('(/6,67(0$ 4(A) PRIMA TAPPA: (B) SECONDA TAPPA: (C) TERZA TAPPA: OLTRE IL $778$=,21($=,21,35,25,7$5,((5,3(5&866,21,68,6,12/,02', 5(A) ELABORAZIONE DI METODI COERENTI DI DETERMINAZIONE DEI COSTI E DI CONTABILITÀ (B) TRASPORTI STRADALI (C) FERROVIE (D) VIE NAVIGABILI (E) AVIAZIONE (F) SETTORE MARITTIMO (G) POLITICA FISCALE RELATIVA AI TRASPORTI (H) FORNITURA DI INFRASTRUTTURE CONFORME A CRITERI DI EFFICIENZA $/87$=,21(62&,2(&2120,&$'(//$675$7(,$ 6(A) EFFETTI ECONOMICI GENERALI (B) EFFETTI REDISTRIBUTIVI (C) COESIONE E REGIONI PERIFERICHE &21&/86,21, %,%/,25$),$ /266$5,2 $//($72, $//($72,, $//($72,,, ',9(56,$3352&&,$//$),66$=,21('(/,21(5,3(5/ 862'(//(,1)5$ ( $778$/,$3352&&,$/3$$0(1723(5/ 862'(//(,1)5$ ( ),66$=,21('(/,21(5,,1%$6($/&267262&,$/(0$5,1$/(( 5(&83(52'(,&267,',&$3,7$/(

3 6,17(6, 1. La grande diversità di sistemi di pagamento per l infrastruttura relativi ai vari modi di trasporto e ai vari Stati membri nuoce all efficienza e alla sostenibilità del sistema dei trasporti europeo. Attualmente nove diversi sistemi sono applicati per l infrastruttura del trasporto ferroviario con percentuali di ricupero dei costi che variano tra lo 0% e il 100%. Anche i sistemi di tasse automobilistiche e di pedaggi sono impostati in maniera divergente; ad esempio le tasse automobilistiche annuali applicate agli autoveicoli commerciali presentano differenze fino a ECU e solo quattro Stati membri applicano i pedaggi su una parte significativa della loro rete autostradale. Analogamente il regime IVA e le imposte sull energia sono estremamente diverse per i vari modi e per i vari Stati membri. Inoltre tali prelievi raramente vengono riscossi al punto di utilizzazione e in genere non sono correlati al costi relativi all ambiente o altri costi esterni. Ne consegue che gli utenti attualmente sono poco incentivati a modificare i modelli e le tecnologie di trasporto in modo da ridurre i costi e i responsabili delle infrastrutture di rado riescono a trarre dagli oneri posti direttamente a carico dell utente proventi sufficienti per finanziare gli investimenti. 2. Tale situazione comporta significative distorsioni della concorrenza nell ambito dei vari modi di trasporto e anche tra modi, spesso sulla base della nazionalità di chi presta il servizio di trasporto. Inoltre limita gli incentivi a ridurre i costi per l ambiente e frena un offerta efficiente di infrastrutture. 3. I molteplici problemi suscitati dalla varietà degli approcci in materia di fissazione degli oneri per l infrastruttura non possono essere affrontati isolatamente. La Commissione ritiene quindi che un armonizzazione graduale e progressiva dei principi in materia per tutti i grandi modi commerciali di trasporto sia necessaria in tutta la Comunità per confrontarsi a tali problemi. Viene proposto che il sistema di pagamento sia basato sul principio chi utilizza paga, vale a dire tutti gli utenti dell infrastruttura di trasporto dovrebbero pagare per i costi loro imputabili, compreso l impatto sull ambiente e altri costi esterni, nel punto quanto più possibile vicino a quello di utilizzazione. È importante osservare che le variazioni degli oneri non sono riflesse automaticamente nei prezzi finali del trasporto poiché gli operatori commerciali possono adattare l uso dell infrastruttura in modo da ridurre i costi. Inoltre gli Stati membri possono naturalmente continuare a sovvenzionare la prestazione di servizi pubblici o di servizi di utilità generale grazie ad aiuti agli operatori dei trasporti che utilizzano l infrastruttura, compensando in tal modo gli effetti sui prezzi pagati dal consumatore finale. Essi possono altresì erogare ai responsabili dell infrastruttura compensazioni per i vantaggi a favore della collettività (ad es. migliore pianificazione dell uso del territorio) che la fornitura di infrastrutture genera anche per chi non la usa. Infine i principi non impongono un sistema centrale di fissazione degli oneri per tutta la Comunità, ma forniscono piuttosto un quadro entro il quale gli Stati membri sono liberi di fissare l entità dei loro oneri. Il principio di fissazione degli oneri in base al costo sociale marginale dovrebbe promuovere tanto l efficienza che la sostenibilità del sistema di trasporto. Una volta introdotto un quadro di questo tipo sarà possibile cercare una soluzione a problemi specifici. 4. Tale approccio dovrà essere introdotto gradualmente per dare agli utenti e ai fornitori dei servizi di trasporto il tempo di adattarsi. La Commissione quindi propone un approccio graduale alla sua attuazione, sotto l egida di un comitato consultivo composto di esperti degli Stati membri e con la piena partecipazione di tutti gli interessati. Il comitato potrebbe iniziare i suoi lavori sulla base dei dati disponibili in modo da poter fare i primi passi verso la piena introduzione dei principi nel corso della prima tappa. Questa fase che

4 andrebbe fino al 2000 consisterebbe nell introduzione di sistemi di oneri per i trasporti ferroviari e aerei, che sono attualmente in fase di discussione, ad integrazione del sistema di oneri applicato ai trasporti su strada in modo che nei principali modi di trasporto esista una struttura largamente compatibile. Le maggiorazioni per i costi esterni sulla base di un quadro convenuto a livello comunitario sarebbero consentite, ma entro livelli totali massimi di prelievo rappresentati dai costi medi dell infrastruttura (che è la regola attuale). La seconda fase consisterebbe in una maggiore armonizzazione ed adeguamento dei sistemi di pagamento, specialmente nei trasporti merci stradali e ferroviari per i quali verrebbe istituito un sistema di pagamento su base chilometrica, differenziato per veicoli e caratteristiche geografiche, mentre nel settore portuale verrebbe introdotto un quadro sulla fissazione degli oneri. Per il periodo in questione gli oneri non dovrebbero superare i costi sociali marginali (compresi i costi esterni). Spetterebbe agli Stati membri decidere come utilizzare il gettito, ad esempio destinare i fondi agli operatori delle infrastrutture, al bilancio generale - ad esempio per riformare la struttura di altri tributi in vigore - o assegnarli specificatamente a fondi per le infrastrutture, possibilmente multimodali, nazionali, regionali o municipali. Inoltre se saranno introdotti i nuovi sistemi, gli oneri esistenti dovranno essere modificati o soppressi. La terza fase consisterebbe in un aggiornamento del quadro comunitario alla luce dell esperienza maturata nelle prime due fasi. 5. Tale sistema di pagamento condurrebbe ad una traslazione significatamente più elevata dei costi sugli utenti da parte dei responsabili delle infrastrutture (senza che ciò implichi necessariamente maggiori costi per gli utenti poiché tale traslazione potrebbe essere compensata da riduzioni degli attuali oneri sui trasporti) e dovrebbe quindi facilitare la fornitura e il finanziamento di infrastrutture addizionali. Unitamente agli aiuti versati direttamente dagli Stati membri ai responsabili delle infrastrutture per compensarli dei benefici sociali per la collettività a favore di chi non utilizza i trasporti, ciò dovrebbe consentire un elevato recupero, forse anche integrale, dei costi di investimento nell infrastruttura per il sistema dei trasporti nel suo insieme. Qualora il recupero non dovesse essere completo e gli Stati membri volessero realizzare un livello superiore di recupero dei costi, la Commissione ritiene che in tal caso occorra ricorrere all imposizione di diritti d utenza aggiuntivi tali da non provocare discriminazioni o distorsioni. Inoltre, quantomeno nel breve/medio termine, non è escluso che per taluni progetti di investimento il livello del recupero dei costi necessario chiesto agli utenti dei progetti in questione sia più elevato. In tali casi verrebbero ammessi oneri più elevati per un periodo sufficiente di tempo, nel rispetto delle regole comunitarie evitando discriminazioni e facendo sì che non vengano realizzati profitti monopolistici. Riepilogando, i principi esposti nel presente documento e relativi alla fissazione di oneri che consentano un uso efficiente delle reti infrastrutturali, porrebbero anche in essere le condizioni per finanziare l infrastruttura grazie a contributi dell utenza adattabili a vari modelli di finanziamento. Considerate le profonde divergenze dei sistemi di finanziamento dell infrastruttura in tutta l UE e conformemente al principio di sussidiarietà, il presente Libro bianco non si occupa dei principi relativi al finanziamento dell infrastruttura. 6. Il sistema promuoverebbe l uso efficiente dell infrastruttura e quindi agevolerebbe anche un offerta efficiente di nuove infrastrutture, ove necessarie. Tuttavia per garantire questo risultato il quadro di riferimento deve essere accompagnato da decisioni efficienti di investimento in infrastrutture basate su una analisi globale costi/benefici sociali (ivi compresi quelli connessi, ad esempio, ad una pianificazione più razionale del territorio e all accessibilità). Soltanto i progetti che presentano benefici sociali netti dovrebbero essere intrapresi. In un mercato interno in via di integrazione è probabile che si presentino sempre più frequentemente effetti sovrannazionali derivati da nuovi progetti di

5 infrastrutture. Sarà necessario tenerne pienamente conto nell analisi costi/benefici e darvi riscontro in sede di decisioni di investimento e di finanziamento. L esistenza di benefici sovrannazionali costituisce un importante elemento a favore del cofinanziamento da parte del bilancio comunitario delle infrastrutture di trasporto transeuropee. Tuttavia, attualmente non esistono meccanismi sufficienti già operanti per verificare e garantire che gli effetti sovrannazionali negativi degli investimenti in infrastrutture siano presi in debita considerazione. Ciò è particolarmente pertinente nel caso dei porti ove potrebbero essere costruite nuove infrastrutture finanziate a carico dei bilanci pubblici, in parte a scapito di porti in altri Stati membri che non beneficiano di un supporto analogo. Oltre a promuovere una contabilità trasparente è quindi proposto che vengano scambiate informazioni sui costi e benefici degli investimenti pubblici in tale settore per accertare se gli Stati membri tengano pienamente conto degli effetti su altri Stati membri delle decisioni di investimento. La Commissione adotterà una iniziativa appropriata in forza dell articolo 129 C, paragrafo 2 del trattato. 7. I vari studi che la Commissione ha effettuato indicano che il principio chi utilizza paga promuoverebbe in misura significativa l efficienza tecnica dei singoli modi di trasporto e ridurrebbe in misura sensibile i costi ambientali. Benché taluni oneri pagati dagli utenti siano destinati a crescere, i costi generali del sistema di trasporto si ridurrebbero in misura considerevole. Una estrapolazione sulla base degli studi disponibili suggerisce che l introduzione del sistema di pagamento in funzione del principio chi utilizza paga potrebbe consentire risparmi dell ordine quanto meno di miliardi di ECU all anno. Una prima valutazione indica altresì che la strategia proposta sarebbe proficua tanto alle regioni relativamente sviluppate che a quelle economicamente meno sviluppate della Comunità. Tuttavia la Commissione riconosce la probabile necessità di una introduzione più graduale dei principi raccomandati nelle regioni oggetto di interventi a favore della coesione. 8. Per ragioni di efficienza e sostenibilità del sistema dei trasporti è imperativo sostituire all attuale mosaico di meccanismi di pagamento applicati nei vari Stati membri e per i vari modi un approccio comunitario armonizzato agli oneri per l infrastruttura di trasporto. Il presente Libro bianco espone come procedervi.

6 ,1752'8=,21( 1. L infrastruttura europea di trasporto è di grande importanza per la crescita economica, la mobilità dei lavoratori, per i consumatori e per la competitività della Comunità europea. È quindi vitale che l offerta e l uso dell infrastruttura nella misura del possibile risponda a criteri di efficienza. Realizzare tale obiettivo dipende tra l altro dall entità degli oneri che gli utenti devono pagare per l infrastruttura e dalle risorse disponibili per finanziare gli investimenti. Inoltre realizzare tale obiettivo sta diventando sempre più difficile. 2. Contare sul finanziamento meramente pubblico delle infrastrutture di trasporto risulta sempre più difficile poiché gli Stati membri sono confrontati a spese crescenti e cercano di sviluppare una più intensa partecipazione del settore privato al finanziamento dei progetti di infrastrutture. In altri casi essi stanno esaminando come recuperare dagli utenti parte dei costi quando progettano nuove infrastrutture pubbliche. Nel contempo le tendenze attuali dei modelli di traffico e della crescita costituiscono anch esse un risvolto da esaminare poiché la congestione e l inquinamento crescenti suscitano dubbi circa la sostenibilità del sistema dei trasporti. Agli oneri relativi spetta un ruolo nettissimo per far fronte a tutti questi problemi in quanto le relative modifiche incidono sui prezzi che a loro volta possono modificare l uso del sistema dei trasporti. Inoltre gli utenti e i prestatori di servizi di trasporto stanno acquistando sempre maggiore consapevolezza del fatto che le differenze tra oneri, modi e Stati membri incidono sui costi e sulla competitività del settore industriale e alterano il funzionamento del mercato unico. 3. Questi tre problemi possono essere considerati gli elementi deboli del mercato dei trasporti della Comunità europea: i responsabili dell infrastruttura non sempre riescono a sfruttare alcuni dei vantaggi che derivano al settore privato o pubblico dalla fornitura delle infrastrutture al fine di recuperare un ampia frazione dei loro costi di investimento e quindi sono restii ad investire; il mercato non riesce a dare riscontro ai costi esterni nei suoi prezzi, tanto che l utilizzo di alcuni modi è a volte eccessivo; i differenziali a livello imposte e oneri falsano i segnali del mercato rappresentati dai prezzi e alterano in tal modo le scelte dell industria per quanto riguarda i trasporti. Questi tre problemi possono essere affrontati utilizzando strumenti economici: un quadro comunitario per gli oneri relativi all infrastruttura può correggere tali insufficienze del mercato. 4. Il presente Libro bianco spiega come una riforma degli oneri relativi all infrastruttura possa risolvere molti dei problemi del settore dei trasporti e contribuire a sviluppare servizi di trasporto su scala europea. Esso è nato dalle discussioni sul Libro bianco della Commissione del 1993 sullo Sviluppo futuro della politica comune dei trasporti 1, sul Libro verde della Commissione del 1995 Verso una corretta ed efficace determinazione dei prezzi nel settore dei trasporti 2, sulla relazione 1996 del Gruppo ad alto livello sulla partecipazione del settore pubblico e privato al finanziamento dei progetti di reti transeuropee di trasporto 3 e, più di recente, sulla relazione del Gruppo ad alto livello in materia di fissazione degli oneri per l uso dell infrastruttura, gruppo costituito nella 1 Commissione europea, COM(92) 494 def. 2 Commissione europea, COM(95) 691. Il Libro verde raccomandava una tariffazione basata sul costo marginale, un maggior recupero dei costi e la trasparenza come elementi fondamentali per un efficiente sistema di trasporti; esso ha avviato un ampio dibattito in materia di determinazione dei prezzi nel settore dei trasporti. 3 Gruppo ad alto livello sulla partecipazione del settore pubblico e privato al finanziamento dei progetti di reti transeuropee di trasporto, La relazione ha sottolineato la necessità di ottenere dall utenza un flusso di entrate per agevolare la costituzione di partecipazioni del settore pubblico e privato (PPP).

7 primavera del 1998 per formulare un parere sullo sviluppo di una serie completa di principi di tariffazione 4. Infine anche il Consiglio dei ministri dei trasporti e dell ambiente riunitisi nel giugno del 1998 ha sollecitato misure per favorire un utilizzo ottimale dell infrastruttura esistente, realizzare uno spostamento verso modi di trasporto meno pregiudizievoli per l ambiente oltre a raccomandare l uso di strumenti economici per ridurre i consumi di carburante, le emissioni e l inquinamento acustico. Il Libro è quindi articolato sui seguenti elementi: D sintesi degli attuali problemi in materia di fissazione degli oneri per l infrastruttura e necessità di introdurre principi più convergenti in materia; E presentazione dei principi predetti per la Comunità e loro implicazioni rispetto ai problemi; F illustrazione di un piano per l attuazione di detti principi in tutti i modi di trasporto; G esame delle implicazioni del sistema proposto di fissazione degli oneri. 352%/(0, '(/ 6(7725( 75$63257, '(5,9$17, '$/, $778$/, 6,67(0, 1. Per meglio comprendere i sistemi di pagamento per l uso dell infrastruttura è importante esaminare la relativa struttura dei costi riepilogata nella tabella successiva. Le due principali categorie qui presentate sono i costi fissi, che sono indipendenti dal flusso del traffico, e i costi variabili che variano con l intensità del traffico. &RPSRQHQWLGLFRVWRFRQQHVVHFRQODIRUQLWXUDHO XVRGHOO LQIUDVWUXWWXUD Costi interni Costi di capitale: Recupero del capitale Interessi Remunerazione del capitale Costi fissi di esercizio: Costi di manutenzione (in funzione delle condizioni atmosferiche e della durata) Costi di esercizio (illuminazione, gestione del traffico, informazioni) Spese di amministrazione &RVWLILVVL Costi/benefici esterni Costi: Effetti di barriera Deterioramento del paesaggio Incidenza visiva Benefici: Migliore accessibilità Benefici di rete Maggiore produttività Costi interni Costi variabili di esercizio: Costi operativi (gestione del traffico; servizi di vigilanza e ausiliari) connessi con l utilizzazione costi di manutenzione (rifacimento copertura, sostituzione binari, riparazioni) &RVWLYDULDELOL Altri costi esterni Inquinamento atmosferico e idrico sostanze inquinanti locali (ad. es. particolati) sostanze inquinanti regionali (ad es. NO x ) sostanze inquinanti globali (ad es. CO 2 ) Incidenti (parzialmente) Rumore e vibrazioni Congestione (parzialme nte) Fonte: tratta dalla relazione del Gruppo ad alto livello in materia di fissazione degli oneri per l uso dell infrastruttura di trasporto, giugno Gruppo ad alto livello in materia di fissazione degli oneri per l uso dell infrastruttura di trasporto,

8 2. In un settore dei trasporti efficiente 5 e concorrenziale l assunzione di decisioni in materia di fornitura e uso dell infrastruttura tiene conto dei vari costi sopra indicati. Affinché la fornitura di infrastrutture risponda a criteri di efficienza dovrebbe essere basata su una completa analisi costi/benefici sociali che tenga conto di tutti i costi e benefici per il settore privato e per il settore pubblico in senso lato. Nell analisi vanno altresì inclusi gli effetti negli altri Stati membri. Dato un particolare livello di fornitura di infrastrutture, viene incentivato un uso efficiente dei trasporti se i costi variabili trovano riscontro nei prezzi finali cui sono confrontati gli operatori e gli utenti del trasporto. Tuttavia qualora gli oneri per l infrastruttura cessassero di essere correlati ai costi, l uso dei trasporti non risulta più efficiente e la competitività del settore europeo dei trasporti viene ridotta. Qualora gli oneri fossero troppo bassi, è probabile una domanda eccessiva, che genera costi più elevati dei benefici e i singoli operatori hanno meno incentivi a ridurre i costi che essi impongono alla società. Quando gli oneri sono troppo elevati, taluni utenti, che pur sarebbero in grado di pagare i costi che determinano, sarebbero scoraggiati dall utilizzare l infrastruttura e in tal modo sarebbe ridotta la sua utilità sociale. 3. Negli Stati membri il prelievo per oneri o tasse nel settore dei trasporti è stato per lungo tempo effettuato a prescindere dalla sua relazione con i costi. Tali prelievi sono stati principalmente utilizzati come strumento di politica fiscale generale per ottenere entrate pubbliche, oppure come strumento di intervento sui prezzi a riscontro di considerazioni di politica industriale, sociale e ambientale. Tali oneri e tasse spesso non riflettono i costi e variano tra modi di trasporto e Stati membri. Ciò suscita una serie di problemi: (a) (b) (c) (d) distorsioni di concorrenza tra gli Stati membri (ad es. porti in concorrenza); distorsioni di concorrenza tra modi e all interno di ciascun modo di trasporto (soprattutto trasporto merci su strada e per ferrovia); incapacità di prendere in considerazione gli aspetti sociali e ambientali dei trasporti (tanto che l impatto relativo sull ambiente dei vari modi di fare lo stesso percorso non trova riscontro nei prezzi); difficoltà di finanziamento degli investimenti nelle infrastrutture (e spesso gli utenti del trasporto pagano tasse elevate, senza alcun rapporto con il finanziamento della rete). 4. Tali distorsioni sono spesso considerate come problemi specifici isolati l uno dall altro: citeremo a questo proposito lo squilibrio tra modi (uso esorbitante della rete viaria e sottoutilizzazione della rete ferroviaria, delle vie navigabili interne o del cabotaggio, ad esempio), congestione (tanto in area urbana che interurbana) ed inquinamento. Gli esempi sotto riportati illustrano la gravità dei problemi nonché le loro interrelazioni. 5. Le diverse strutture di fissazione degli oneri tra Stati membri favoriscono alcuni operatori a spese di altri. Ciò è chiaramente illustrato nel settore viario: solo uno Stato membro riscuote tasse di immatricolazione sui veicoli commerciali pesanti. Cinque Stati membri applicano pedaggi stradali, sei altri utilizzano il sistema dell Eurobollo per i veicoli commerciali pesanti, un altro applica un tipo diverso di diritti di utenza e altri tre non applicano alcun diritto di utenza della rete viaria. Tutti gli Stati membri applicano tasse 5 Il termine efficiente o efficienza ricorre frequentemente nel presente documento e sta ad indicare una situazione in cui i costi totali sono minimi per un dato livello di benefici. Ciò implica che sono prese in considerazione tutte le conseguenze di decisioni di trasporto (esterne/interne, per gli utenti/per i non utenti) e non è possibile una migliore allocazione di risorse o alternative migliori di scelta del trasporto. 3

9 annuali sugli autoveicoli, ma queste variano fino ad un massimo di ECU e le accise sul carburante diesel presentano differenze fino a 330 ECU/per litri. Il risultato di queste differenze è che gli autotrasportatori di vari Stati membri sopportano costi notevolmente diversi e che la concorrenza è falsata. Invece di organizzare il trasporto sui percorsi e località più efficienti, gli autotrasportatori possono ubicare le loro attività dove le imposte sulla proprietà sono meno gravose, rifornirsi di carburante dove le relative accise sono più basse e, quando possono, scegliere i percorsi caratterizzati dai pedaggi meno costosi. Le scelte effettuate dagli autotrasportatori sono falsate dall assenza di un sistema armonizzato di oneri e l efficienza del settore dell autotrasporto è pregiudicata. 6. Le attuali pratiche in materia di oneri possono anche consentire a taluni operatori di infrastrutture di trarre profitto da una situazione monopolistica. Nel settore dell aviazione gli aeroporti dotati di una localizzazione strategica possono sfruttare la loro posizione quasi monopolistica e addebitare alle compagnie aeree prezzi che non riflettono i costi dei servizi prestati. Ciò potrebbe provocare elevati costi del trasporto aereo senza alcuna necessità e incidere negativamente sulla competitività delle compagnie aeree comunitarie sul mercato mondiale. 7. Inoltre l equilibrio tra modi di trasporto risulta alterato quando la determinazione degli oneri applicabili ai vari modi è effettuata in base a principi diversi. Ad esempio gli oneri applicati per le infrastrutture ferroviarie in tutta la Comunità sono articolati su tariffe binomie, tariffe polinomie, oneri basati sul costo sociale marginale, contrattazione basata sulla disponibilità a pagare e oneri pari a zero. Il livello di recupero dei costi varia da zero in alcun Stati membri al 100% teorico in altri Stati membri e non esiste alcuna uniformità nei servizi per cui è pagato l onere o nei parametri da prendere in considerazione per stabilire detti oneri. La complessità e l opacità di tali oneri non contribuiscono certo ad un corretto funzionamento del mercato. La complessità rende difficile per gli utenti anche la semplice comprensione della struttura e del livello dell onere e può vanificare la concorrenza. Scoraggia lo sviluppo di servizi internazionali, in particolare per il trasporto merci che utilizza varie reti ferroviarie. Le differenze tra oneri impediscono altresì all utente di reagire ai segnali di prezzo: se una serie di tariffe può incoraggiare convogli ridotti o percorsi secondari operati nelle ore notturne, altre possono incoraggiare la situazione opposta. Poiché il trasporto per ferrovia è spesso in concorrenza con l autotrasporto, con le vie navigabili interne e con il trasporto marittimo a corto raggio, la sua tariffazione più complessa provoca costi amministrativi, impedisce alle imprese di effettuare rapidamente un offerta e le rende quindi meno competitive. L altra ovvia preoccupazione a livello intermodale dà riscontro al fatto che le ferrovie non sfruttano appieno il vantaggio di avere costi esterni relativamente modesti che non sono riflessi dai relativi oneri per l infrastruttura riscossi dagli utenti. 8. Un ulteriore chiaro esempio di distorsione della concorrenza intermodale per effetto dei diversi sistemi di oneri applicati è l attraversamento della Manica. Il traffico passeggeri e il traffico merci può scegliere tra la strada, la ferrovia, il trasporto marittimo o aereo. L intensificazione della concorrenza prodottasi dopo l apertura del tunnel sotto la Manica era chiaramente e nettamente influenzata dai sistemi di tariffazione dei vari modi: diritti portuali, diritti ferroviari e di accesso al tunnel, strade di collegamento gratuite, diritti aeroportuali, persino le norme per i prodotti in franchigia erano tutti elementi che limitavano in vario modo i mezzi con cui i singoli modi di trasporto e i percorsi potevano farsi concorrenza. E con la liberalizzazione del mercato dei trasporti, il miglioramento delle infrastrutture e la loro integrazione nella rete transeuropea di trasporto, gli esempi di tale intensificazione della concorrenza tra tutti i modi di trasporto sono destinati a 4

10 crescere, al pari della necessità di attenuare le distorsioni connesse all esistenza di strutture di tariffazione divergenti. 9. Un altro importante esempio di distorsione della concorrenza è l effetto dei diritti prelevati nel settore portuale. Attualmente le disposizioni in materia di diritti portuali sono alquanto diverse e gli aiuti pubblici possono consentire ai porti di ridurre i prezzi e attrarre attività da altri porti. La concorrenza tra porti manifestamente esiste ed è anche influenzata dall accesso terrestre e marittimo al porto, tanto che le strutture tariffarie dei trasporti per mare, su strada e per ferrovia hanno una netta incidenza sul settore portuale. Inversamente un utilizzazione più intensa di porti che beneficiano di notevoli aiuti può portare ad un eccesso di traffico sulla rete viaria o ferroviaria in alcune regioni e quindi a una maggiore congestione. 10. Riepilogando, i diversi principi applicati attualmente nella fissazione degli oneri provocano distorsioni della concorrenza, per contro principi comuni darebbero luogo a parità di condizioni e riequilibrerebbero gli squilibri tra modi e nell ambito di ciascun modo. 11. Va aggiunto poi che gli attuali sistemi raramente promuovono le tecnologie pulite. Il settore dei trasporti marittimi, ad esempio, produce una notevole quantità di emissioni di biossido di zolfo e di ossido di azoto che potrebbero essere significativamente ridotte da un maggiore uso di combustibili per motonavi a basso contenuto di zolfo e di dispositivi di catalizzazione. Tuttavia, se il principio chi inquina paga non è applicato e non è praticato alcun prelievo sulle emissioni, i trasportatori marittimi non sono incentivati ad adottare misure di questo tipo. Un sistema di imposizione sulle emissioni incentiverebbe gli operatori a prendere in considerazione la riduzione dell inquinamento ambientale, poiché la limitazione delle emissioni è premiata da uno sgravio fiscale. Qualora il prelievo fosse più elevato dei costi per ridurre le emissioni, gli armatori ridurrebbero le emissioni e in termini socioeconomici ciò migliorerebbe l efficienza del settore. Lo stesso risultato varrebbe per altri modi di trasporto. 12. Infine il settore dei trasporti è confrontato a problemi di reperimento dei finanziamenti per i nuovi investimenti in infrastrutture. La crescente difficoltà di garantire il sostegno finanziario del settore pubblico per gli investimenti nelle infrastrutture di trasporto ha accresciuto l interesse per l introduzione di oneri e la partecipazione da parte del settore pubblico e del settore privato (PPP) al finanziamento dei progetti di infrastrutture, in particolare a livello nazionale e comunitario, ad esempio i progetti che rientrano nella rete transeuropea dei trasporti. Come è stato chiaramente riconosciuto dal Gruppo ad alto livello sulla partecipazione del settore pubblico e privato al finanziamento dei progetti di reti transeuropee di trasporto, la partecipazione del settore privato sarà determinata dalle prospettive di un livello accettabile di redditività e da un flusso adeguato di proventi contro un accettabile livello di incertezza. Tuttavia attualmente meno del 10% dei costi per le infrastrutture stradali e meno del 30% dei costi per le infrastrutture ferroviarie sono recuperati attraverso diritti di utenza diretti riscossi dai gestori dell infrastruttura. Il prelievo diretto a carico del traffico contribuirebbe pertanto a fornire un flusso di entrate per lo sviluppo di eventuali PPP che potrebbero ridurre la necessità di sussidi pubblici. 13. Varie politiche e disposizioni comunitarie esistenti si occupano già di alcuni di questi problemi. Ad esempio esiste una direttiva che armonizza fino a un certo punto le tasse, i pedaggi e diritti d utenza sui veicoli commerciali pesanti (direttiva 93/89/CEE) e un regolamento del Consiglio ((CEE) n. 2978/94) sui diritti portuali applicati alle petroliere a zavorra segregata ha evidenti obiettivi a favore dell ambiente e della sicurezza. Inoltre 5

11 la Commissione ha attivamente proceduto contro le infrazioni per inosservanza dei regimi comunitari di fissazione degli oneri e vigila rigorosamente sugli aiuti di Stato nel settore trasporti. Tuttavia il quadro normativo esistente non risolve il problema delle distorsioni derivanti da taluni oneri e tasse connessi con il luogo di immatricolazione del mezzo di trasporto (ad es. tasse di circolazione annuali), dalla mancanza di una normativa quadro per tener conto dei costi esterni in maniera armonizzata in tutti i modi di trasporto e dai livelli notevolmente diversi della copertura dei costi dell infrastruttura nei diversi modi di trasporto. Tali carenze sono ampiamente riconosciute dagli operatori del settore trasporto e da numerose istituzioni comunitarie che hanno ripetutamente invitato la Commissione a presentare proposte per affrontare questi problemi. 14. Tutti questi problemi possono anzi peggiorare in presenza di una progressiva liberalizzazione dei mercati del trasporto. Poiché la liberalizzazione dei mercati dell autotrasporto e del trasporto aereo sarà completa nel 1998 e la realizzazione di una completa apertura del mercato in settori quali le vie navigabili è prevista per il 2000 e considerato l impegno di aprire ulteriormente il mercato del trasporto ferroviario, è imperativo affrontare urgentemente la questione dell armonizzazione dei vari sistemi di fissazione degli oneri. Nell insieme la mancanza di corrispondenza tra i costi nel punto di utilizzazione e gli oneri prelevati, le differenze tra i sistemi di oneri nei singoli modi e nei singoli Stati membri, gli interventi pubblici atti a provocare distorsioni e l esistenza di situazioni di monopolio in sede di fissazione di tali oneri rendono il sistema di trasporto europeo molto meno efficiente di quanto dovrebbe essere. Ciò porta a costi di trasporto e costi ambientali crescenti in genere, che riducono la mobilità, l attività e la crescita economica, con particolari effetti nocivi per le regioni periferiche dell UE. La possibilità di migliorare tali condizioni e la dimensione transfrontaliera della politica in materia di oneri suscita la netta esigenza di un approccio comunitario di pagamento commisurato all uso delle infrastrutture di trasporto. $3352&&,2 &2081,7$5,2,1 0$7(5,$ ', 21(5, 3(5 / 862 '(//,1)5$ $ 1. Un eventuale approccio comunitario in materia dovrebbe rimediare alle carenze principali dei sistemi esistenti analizzate nel capitolo 2. Lo scopo di base dell approccio comunitario proposto consisterebbe pertanto nel migliorare l efficienza generale della fornitura e dell uso dell infrastruttura di trasporto europea, nel promuovere una leale concorrenza, nel salvaguardare il mercato unico e nell accrescere la sostenibilità del sistema di trasporto. 2. Nel contempo lo sviluppo di un approccio comunitario in materia dovrebbe tenere pienamente conto del principio di sussidiarietà. Più in particolare ciò significa che il sistema dovrebbe fornire una cornice di principi comuni per tutti i modi di trasporto commerciali nel cui ambito gli Stati membri sarebbero in larga misura liberi di fissare l entità del prelievo. L approccio dovrebbe altresì salvaguardare la trasparenza e l assenza di discriminazioni dei sistemi che dovrebbero applicarsi tanto ai soggetti privati che ai soggetti pubblici. Tuttavia le nuove regole lascerebbero impregiudicate le concessioni in vigore. 3. I principi su cui si basa l approccio proposto per i veicoli industriali potrebbero essere proficuamente estesi alle autovetture ad uso privato rendendo così il sistema generale di pagamento più efficiente. Tuttavia la Commissione, per ragioni di sussidiarietà, ritiene più opportuno lasciare agli Stati membri tale decisione. Peraltro l elaborazione e l applicazione del sistema comune, in quanto incide sul trasporto passeggeri, dovrebbe 6

12 ovviamente essere coerente con le decisioni relative alle autovetture ad uso privato per evitare di nuocere al trasporto pubblico e ad altri servizi commerciali di trasporto passeggeri È chiaro che esiste l esigenza di sviluppare un quadro di questo tipo per il trasporto professionale a livello comunitario. Infatti gli oneri prelevati per l uso dell infrastruttura incidono sulle condizioni di concorrenza nel mercato interno, possono avere effetti sull accesso al mercato ed hanno un influenza significativa sullo sviluppo dei trasporti internazionali. Per realizzare gli obiettivi delineati, l approccio dovrebbe essere basato sui seguenti concetti di base: (a) Occorrerebbe applicare i medesimi principi di base a tutti i modi commerciali di trasporto in ciascuno Stato membro dell Unione europea, riconoscendo beninteso che le strutture che ne derivano possono differire nei singoli modi e l entità del prelievo può essere articolata in funzione del luogo per dare riscontro alle differenti esigenze e circostanze. (b) Gli oneri prelevati per l uso dell infrastruttura dovrebbero promuovere una maggiore efficienza nell uso dell infrastruttura di trasporto e quindi essere basati sul principio chi utilizza paga : tutti gli utenti delle strutture di trasporto sono tenuti a corrispondere un corrispettivo per i costi che impongono là dove essi li utilizzano o quanto più vicino possibile a tale punto di utilizzazione. (c) Gli oneri dovrebbero essere direttamente correlati ai costi che gli utenti impongono all infrastruttura e a terzi, ivi compreso l impatto sull ambiente e l impatto esterno di altro tipo ad essi dovuto. Tali prelievi dovrebbero differire soltanto quando esistano effettive differenze nei costi e nella qualità del servizio e non dovrebbero introdurre discriminazioni tra utenti sulla base della nazionalità e del luogo di residenza o di attività. (d) Gli oneri dovrebbero promuovere una fornitura di infrastrutture improntata a criteri di efficienza. L unico approccio che soddisfa pienamente tali criteri è quello basato sul costo sociale marginale: prelevare dagli utenti somme che coprono i costi, interni ed esterni, che impongono al punto di utilizzazione 7 (cfr. riquadro). Ciò darebbe agli utenti incentivi a modificare il loro comportamento in materia di trasporto al fine di ridurre i costi totali per la società e nel contempo massimizzare il vantaggio privato, il che consente contemporaneamente di rendere massima l utilità economica e sociale. Unitamente agli aiuti versati direttamente dagli Stati membri ai responsabili delle infrastrutture a titolo di compensazione per vantaggi sociali recati a chi non utilizza i trasporti, la fissazione degli oneri in funzione del costo marginale dell infrastruttura (compresi i costi della congestione, ma esclusi altri costi esterni ) dovrebbe permettere di recuperare in misura considerevole, ed eventualmente completa, i costi del capitale investito nell infrastruttura per il sistema dei trasporti nel suo insieme. Qualora non 6 Vale anche la pena di osservare che la Commissione ha già presentato una proposta mirata a migliorare il funzionamento del mercato interno affrontando i problemi transfrontalieri di immatricolazione e tassazione delle autovetture ad uso privato se una persona sposta la propria residenza da uno Stato membro all altro. Inoltre la Commissione intende presentare nel 1999 una comunicazione su un quadro comunitario per le tasse sugli autoveicoli. 7 Quando viene utilizzato il termine costo marginale esso fa riferimento ai costi marginali sociali che comprendono i costi esterni per l ambiente, ecc. 7

13 fosse realizzato un completo recupero e gli Stati membri volessero giungere ad un livello più alto di recupero dei costi, la Commissione ritiene che dovrebbero procedervi mediante l imposizione di altri diritti d utenza fissi che non siano discriminatori e non alterino le condizioni del mercato. In definitiva i principi di pagamento proposti nel presente documento, necessari per un uso efficiente delle reti infrastrutturali, porrebbero altresì in essere le condizioni per finanziare l infrastruttura mediante contributi dell utenza che potrebbero adattarsi a vari modelli di finanziamento. Considerata la notevole diversità dei sistemi di finanziamento dell infrastruttura esistenti negli Stati membri dell UE e in conformità del principio di sussidiarietà, il presente Libro bianco non si occupa di principi di finanziamento dell infrastruttura. Un impresa di trasporto, che è chiamata a sostenere effettivamente i costi, avrebbe un chiaro incentivo a modificare le sue scelte in materia di trasporto, ad esempio: utilizzando veicoli che causano minori danni alle strade, sono meno inquinanti e più sicuri; modificando i percorsi e la logistica, passando a quelli che presentano minori livelli di danni alla rete viaria, minore congestione, minori rischi di incidente e minore impatto sull ambiente; o passando ad un modo di trasporto che presenta un impatto meno sensibile. 5. Analogamente il sistema di pagamento fornirebbe anche incentivi a promuovere la sicurezza dei trasporti attraverso una serie di reazioni: gli utenti del trasporto possono acquisire o passare a mezzi di trasporto più sicuri e operare in modo più sicuro i sistemi di trasporto, mentre i responsabili dell infrastruttura sarebbero stimolati a migliorare le caratteristiche di sicurezza delle loro reti. Benché ciò possa aumentare i costi diretti, in definitiva i vantaggi sarebbero ben più rilevanti grazie alla riduzione dei costi connessi agli incidenti. Persino gli operatori del settore trasporti che non modificano i loro comportamenti beneficerebbero delle nuove abitudini degli altri e dunque di condizioni di traffico meno congestionato, minori rischi di incidente, ecc. Tutto sommato qualora vengano introdotti oneri che danno migliore riscontro e riflettono in modo più equilibrato i costi reali nel punto di utilizzazione in concomitanza con l abolizione di alcuni sistemi in vigore o con riduzioni di alcuni altri diritti o tasse, la maggior parte degli utenti ricaverebbe un vantaggio. 6. È anche importante sottolineare il fatto che il principio di fissazione degli oneri basato sul costo sociale marginale controbilancia altri provvedimenti a cui si integra. I costi sociali marginali del trasporto sono già ridotti per effetto delle norme in vigore in materia di sicurezza e di ambiente. Le norme imposte ai veicoli e agli aerei in materia di emissioni riducono i costi esterni, le restrizioni in materia di peso per gli autoveicoli industriali e i vagoni ferroviari riducono i costi dei danni all infrastruttura e le norme in materia di sicurezza riducono i costi degli incidenti per tutti i modi. Poiché le norme riducono i costi, gli oneri sarebbero inferiori a quello che in caso contrario sarebbe stato necessario applicare. Quindi in genere un modo di trasporto in cui sono applicate efficacemente le norme beneficerà di oneri inferiori. Questo tipo di prelievo per l uso dell infrastruttura è anche pienamente coerente con la prestazione di servizi di interesse generale, in particolare i servizi pubblici di trasporto passeggeri. I principi di pagamento per l uso incidono direttamente solo sugli operatori del trasporto pubblico e non sui consumatori finali e le autorità mantengono totalmente la possibilità di sovvenzionare questi servizi di trasporto. Ove, in mancanza di sistemi di prelievo diretto, le autorità attualmente sostengono il costo dell infrastruttura, una volta introdotti i nuovi oneri 8

14 saranno disponibili sufficienti risorse finanziarie per compensare qualsiasi impatto sugli operatori del trasporto pubblico. In definitiva, ove le autorità finanziano gli investimenti in infrastrutture per motivi diversi da quelli connessi meramente al trasporto (ad es. per collegare regioni periferiche), allora un prelievo commisurato al costo sociale marginale può portare a ridurre i livelli degli oneri poiché gli utenti non dovrebbero pagare per i costi di capitale connessi con il finanziamento di questi investimenti (cfr. anche punto 9). 7. Analogamente, l elaborazione di un sistema comune di fissazione degli oneri sulla base dei principi proposti nel presente Libro bianco agevolerebbe altresì una pianificazione dell uso del territorio coerente a vari livelli di intervento politico. Migliorando l efficienza del sistema di trasporto, i collegamenti tra diverse località sarebbero migliorati e ciò contribuirebbe all adozione di decisioni razionali di programmazione dell uso del territorio. Il sistema comune di oneri per l infrastruttura di trasporto è coerente anche con lo sviluppo della Prospettiva europea di sviluppo dello spazio (ESDP) mirata ad attuare obiettivi di trasporto e di coesione grazie all identificazione della necessità di una migliore accessibilità e di un uso più sostenibile dell infrastruttura a livello UE. '(),1,=,21(35$7,&$',&267262&,$/(0$5,1$/(, FRVWL PDUJLQDOL VRQR L FRVWL YDULDELOL FKH FRUULVSRQGRQR DO FRVWR GL XQ YHLFROR DGGL]LRQDOH R GL XQD XQLWjGLWUDVSRUWRDGGL]LRQDOHFKHXWLOL]]DO LQIUDVWUXWWXUD,QVHQVRVWUHWWRSRVVRQRYDULDUHPLQXWRSHU PLQXWRLQIXQ]LRQHGHLYDULXWHQWLGHOWUDVSRUWRLQPRPHQWLGLYHUVLLQGLIIHUHQWLFRQGL]LRQLHLQOXRJKL GLVWLQWL,QROWUH L FRVWL PDUJLQDOL SRVVRQR HVVHUH VSHVVR YLFLQL DOOR ]HUR SHU O XOWLPR YDJRQH LQ SL DJJLXQWRDOWUHQRO XOWLPDDXWRPRELOHVXOODVWUDGDRO XOWLPDQDYHLQQDYLJD]LRQH1DWXUDOPHQWHXQD GHILQL]LRQHFRVuULJLGDQRQqGLXVRSUDWLFRHFRPHSHUWXWWLJOLDOWULVLVWHPLGLWDULIID]LRQHQHOPRQGRGHL FRPPHUFLSHUHODERUDUHXQDVWUXWWXUDGLRQHULFRPSUHQVLELOHHSUDWLFDqQHFHVVDULRXQFHUWRJUDGRGL DSSURVVLPD]LRQH H GL FDOFROR GL YDORUL PHGL, FRVWL PDUJLQDOL SRVVRQR ULIOHWWHUH VHPSOLFHPHQWH XQD PHGLDGLFRVWLYDULDELOL$QFRUDPHJOLRHVVLGRYUHEEHURULVSHFFKLDUHLFRVWLGHLGDQQLDOO LQIUDVWUXWWXUD GHOOD FRQJHVWLRQH H GHOO LQTXLQDPHQWR H LQ WDO FDVR YDULHUHEEHUR LQ IXQ]LRQH GL IDWWRUL TXDOL SHVR XQLWDULRRQXPHURGLDVVLPRPHQWLGLWUDIILFRLQWHQVRWUDIILFRXUEDQRHHPLVVLRQLGHOPRWRUH 7UDOHFRPSRQHQWLGHOFRVWRPDUJLQDOHULHQWUDQRL FRVWLRSHUDWLYL: costi per l energia, il lavoro e alcuni costi di manutenzione FRVWL GHL GDQQL DOO LQIUDVWUXWWXUD: costi di manutenzione, usura dell infrastruttura, ad esempio rifacimento del manto stradale, di ferrovie e piste FRVWLGHOODFRQJHVWLRQHHGHOODVFDUVLWjGHOOHULVRUVH: il costo di ritardi causati ad altri utenti o non utenti, dovuti alla congestione del traffico (sulle strade, code agli aeroporti e alle stazioni). Inoltre l utilizzo dell infrastruttura da parte di un operatore dei trasporti può impedire ad altri operatori il relativo uso (ad esempio una pista d aeroporto) FRVWLDPELHQWDOL inquinamento atmosferico, idrico e acustico FRVWLGHJOLLQIRUWXQL: costi in termini di danni alle cose, danni alle persone e mancata produzione. 8. La Commissione propone di elaborare un sistema quadro che introduca tale tipo di prelievo in tutti i modi di trasporto a livello comunitario. Evidentemente il sistema dovrebbe essere sviluppato gradualmente e progressivamente e probabilmente non sarebbe possibile inserire fin dall inizio tutte le componenti di costo. Trattasi di problemi che saranno discussi nel capitolo È anche possibile dimostrare che il prelievo basato sul costo sociale marginale costituisce una importante premessa per decisioni efficienti in materia di fornitura di infrastrutture. Soltanto quando le decisioni di investimento sono basate su livelli di utilizzazione dell infrastruttura attuali e futuri informati al criterio dell efficienza, esse saranno a loro volta pienamente conformi al criterio dell efficienza. Come confermato dal Gruppo ad 9

15 alto livello in materia di oneri per l uso dell infrastruttura, le decisioni di investimento dovrebbero essere basate su una analisi costi/benefici sociali che riguardi tutti i costi e i benefici per la società, soggetti pubblici e privati. Poiché alcuni dei benefici di singoli progetti possono andare a vantaggio di non utenti della rete, ad esempio il minor inquinamento dovuto alla sostituzione di strade a doppia carreggiata con autostrade o l incremento di valore degli immobili in centri urbani collegati a linee ferroviarie ad alta velocità, potrebbe essere estremamente inefficiente imporre che tutti i costi di ciascun singolo progetto di investimento siano trasferiti sugli utenti diretti. Se venisse seguito tale approccio, in Europa sarebbero state costruite pochissime linee ferroviarie ad alta velocità. L imposizione di un recupero completo dei costi a livello di singoli progetti, pertanto, non porterebbe soltanto a grandi inefficienze nell uso dei trasporti, ma anche a notevoli distorsioni a livello decisioni di investimento. ),66$=,21('(/,21(5,%$6$7$68/&26720$5,1$/((5(&83(52 '(,&267,',19(67,0(172 Gli oneri basati sul costo sociale marginale sono indipendenti dai costi di investimento in quanto questi ultimi non variano con l utilizzazione dei trasporti. Viene quindi da chiedersi se un approccio di fissazione degli oneri basato sul costo sociale marginale possa permettere di recuperare i costi dell infrastruttura dagli utenti. È facilmente comprovabile che in mancanza di vantaggi per i non utenti ciò dipende dall entità della capacità dell infrastruttura e dal costo della sua espansione: in presenza di investimenti efficienti basati su un approccio costo/benefici, l applicazione di oneri commisurati esclusivamente ai costi marginali dell infrastruttura (vale a dire comprensivi degli oneri per la congestione, ma senza altri costi esterni) permetterà di recuperare integralmente i costi dell infrastruttura se non esistono economie di scala nella costruzione dell infrastruttura (Newbery 1988, Winston 1985 e allegato III). Gli studi disponibili condotti su parti della rete di trasporto europea indicano che per il sistema di trasporto nel suo insieme tali oneri garantirebbero un elevato grado di recupero dei costi. La constatazione è desunta principalmente dal fatto che un livello di fornitura di infrastrutture rispondente all efficienza è in genere connesso ad una certa scarsità, il che implica che l elemento congestione è positivo per calcolare oneri compatibili con l efficienza. Nella misura in cui si tratta della rete viaria, un elemento cruciale è l inclusione delle autovetture ad uso privato. Tuttavia in realtà non tutte le offerte di infrastruttura sono efficienti ed esistono vantaggi per i non utenti che suggeriscono che alcuni costi non possono essere ripercossi sugli utenti. D altro lato il quadro proposto di oneri comprenderebbe anche i costi esterni. Secondo dati disponibili (ad es. Roy 1998, CEMT 1998) una coerente applicazione del principio di calcolo basato sul costo sociale marginale raccomandato nel presente Libro bianco nelle attuali circostanze porterebbe a un grado di recupero dei costi delle infrastrutture dagli utenti in tutti i modi di trasporto per via terrestre nell UE notevolmente più elevato di quanto non avvenga attualmente. Inoltre, a livello del sistema dei trasporti nel suo complesso, i proventi ricavati da oneri calcolati in modo efficiente sono probabilmente vicini ai livelli richiesti per un recupero integrale dei costi dell infrastruttura dagli utenti. Quindi, benché l approccio proposto non garantisca il recupero dei costi per qualsiasi singolo progetto d infrastrutture, esso sarebbe atto a generare entrate sufficienti a finanziare i costi di investimento nelle infrastrutture del sistema di trasporto e ad accantonare somme per ulteriori investimenti. 10. Premesso che gli oneri basati sul costo marginale per l infrastruttura di trasporto possono produrre entrate sufficienti a coprire i costi totali dell infrastruttura al livello del sistema di trasporto nel suo insieme, spetta naturalmente agli Stati membri decidere come utilizzare tali entrate. Le alternative ovvie sono quelle di assegnare i fondi agli operatori dell infrastruttura, al bilancio generale - ad esempio per una riforma fiscale - o destinare specificatamente alcune entrate ai fondi per l infrastruttura, eventualmente multimodali, a livello nazionale, regionale o municipale. Inoltre, ove fossero introdotti nuovi sistemi di prelievo, gli oneri esistenti dovrebbero essere modificati e/o soppressi. 11. La riscossione degli oneri sarà affidata agli operatori dell infrastruttura, siano essi pubblici o privati. Ciò suscita la questione dell assegnazione di questi proventi ai vari 10

16 soggetti (ad es. gestore dell infrastruttura, Stato) e dell uso cui destinarli. Naturalmente il gestore dell infrastruttura conserverebbe la frazione degli oneri corrispondente ai costi dell infrastruttura (comprendenti i danni all infrastruttura, nonché il costo della scarsità/congestione 8 ). Il gettito degli oneri corrispondenti ad altre componenti di costo sarebbe più logicamente assegnato allo Stato. Il Gruppo ad alto livello in materia di oneri per l uso dell infrastruttura di trasporto ha raccomandato di utilizzare i proventi corrispondenti ai costi esterni per ovviare ai danni correlati grazie ad una loro riduzione o prevenzione o, qualora non fosse possibile, di risarcire i soggetti in qualche modo lesi (nel rispetto delle regole in materia di aiuti di Stato). Benché tale ripartizione possa essere auspicabile, la Commissione è del parere che, in forza del principio di sussidiarietà, le relative decisioni spettino agli Stati membri. 12. Nonostante l analisi esposta nel riquadro relativo alla fissazione degli oneri basata sul costo sociale marginale e nell allegato III indichi che tale sistema è atto ad accrescere notevolmente i proventi derivati da oneri diretti a carico dell utenza rispetto alla situazione attuale, non sono escluse differenze tra le varie (parti delle) reti infrastrutturali. Qualora i costi marginali dell infrastruttura siano superiori ai costi medi (ad es. quando i costi di capitale rappresentino una modesta frazione dei costi totali e la capacità sia totalmente utilizzata) gli oneri basati sui costi marginali permettono l uso più efficiente dell infrastruttura e consentono un recupero di risorse superiore ai costi grazie alla frazione relativa all infrastruttura degli oneri di trasporto basati sui costi sociali marginali. Tale situazione segnala che esiste una scarsità di capacità e fornisce un sovrappiù di risorse per ovviare alla strozzatura. Quando i costi marginali superano i costi medi, vale il contrario: i proventi sono insufficienti a coprire i costi. I casi in cui tali infrastrutture rientrano in reti anch esse parzialmente caratterizzate da strozzature, gli operatori delle infrastrutture sono probabilmente in grado di compensare mediamente le perdite e i guadagni realizzati nell insieme delle loro reti. Se ciò non è possibile ed esistono vantaggi per la collettività, le autorità potrebbero a ragion veduta erogare aiuti, a prescindere dall assetto proprietario dell infrastruttura, sia esso pubblico o privato. Va comunque osservato che attualmente nell Unione è difficile trovare progetti di infrastrutture che siano finanziati esclusivamente da privati senza alcun sostegno da parte dello Stato. L approccio ridurrà quindi in misura consistente la necessità di ricorrere alle sovvenzioni pubbliche dirette per coprire i costi dell infrastruttura. 13. Benché lo sviluppo di sistemi basati sul costo marginale per tutte le infrastrutture di trasporto, compresi tutti i modi, terminal e sistemi connessi di informazione e comunicazione offra vantaggi notevoli, esistono - quantomeno nel breve-medio termine - casi in cui vi sarebbe spazio per una traslazione di costi più consistente sugli utenti a livello di singoli progetti di infrastruttura. Un recupero di costi più elevato può essere necessario per garantire la possibilità di effettuare gli investimenti opportuni, pubblici, misti e privati e naturalmente il quadro proposto deve prevedere disposizioni per questo tipo di progetti. 1XRYLSURJHWWL 14. Il finanziamento delle nuove infrastrutture è un problema di grande rilievo nella politica europea per i trasporti e tale da influenzare il meccanismo di fissazione degli oneri per le nuove infrastrutture. L affermazione vale in particolare per strutture costose quali ponti e tunnel. L approccio più comune in passato è stata la fornitura da parte del settore 8 Ovviamente alti oneri dovuti alla congestione sono indice di una scarsità delle capacità e dell opportunità dell espansione grazie ad investimenti. Le relative decisioni dovrebbero essere prese in base ad un analisi costi/benefici sociali (cfr. punto 9). 11

17 pubblico. Tuttavia, poiché i bilanci pubblici subiscono sollecitazioni crescenti, questa non è più la soluzione automatica in quanto fare affidamento su un finanziamento esclusivamente pubblico può indebitamente limitare l offerta di infrastrutture e quindi contribuire a una maggiore inefficienza. 15. Per questo motivo e per avvalersi di altri punti di forza del settore privato, cresce il ricorso alle partecipazioni del settore pubblico e privato al fine di fornire nuove infrastrutture 9. Tuttavia le imprese private devono garantirsi un flusso di entrate sufficiente a coprire tutti i loro costi e in funzione dell entità degli aiuti pubblici disponibili ciò può implicare oneri che possono essere superiori ai costi marginali, specie agli inizi di un progetto, quando l utilizzazione è relativamente modesta e gli oneri connessi alla scarsità sono probabilmente trascurabili. Benché l applicazione di oneri superiori ai costi marginali rischi di ridurre i vantaggi socioeconomici di un progetto, ciò può risultare necessario se l insufficienza delle finanze pubbliche significa che l alternativa è la mancata costruzione del progetto. 16. Premesso che la differenziazione inerente alla fissazione degli oneri sulla base del costo marginale deve condurre al risultato più efficiente, le maggiorazioni in questione dovrebbero avere un impatto quanto più limitato possibile sull utilizzazione dei trasporti, tanto in termini di volume totale trasportato o di concorrenza tra modi o nell ambito del medesimo modo. Per conseguire tale risultato gli oneri dovrebbero teoricamente essere di tipo forfettario nel senso che non variano in funzione dell utilizzazione dell infrastruttura, ma per ragioni pratiche non è escluso che varino tra categorie di veicoli o unità di trasporto. In pratica la soluzione appropriata sarà diversa per i singoli progetti. Ad esempio il sistema del bollo può costituire una soluzione idonea per oneri forfettari facendo pagare agli utenti un diritto fisso per utilizzare una determinata infrastruttura per un periodo determinato (tariffe binomie). In alternativa è possibile applicare una segmentazione del mercato con oneri più elevati per i segmenti meno sensibili al prezzo (cosiddetto sistema Ramsey). 17. Trascorso un certo numero di anni sufficiente a consentire il recupero, tramite le maggiorazioni degli oneri, dei costi di investimento e un adeguata remunerazione del capitale, sarà necessario interromperne il prelievo. 18. Inoltre gli Stati membri hanno bisogno di una certa flessibilità per definire i nuovi progetti d infrastruttura adatti alle condizioni locali. Ad esempio sarebbe opportuno definire un intero collegamento autostradale come nuovo progetto quando viene aggiunta una corsia e di conseguenza applicare pedaggi identici per tutte le corsie. La possibilità di includere taluni collegamenti esistenti o collegamenti paralleli nell ambito di un nuovo progetto a fini di riscossione di un diritto di utenza non dovrebbe nemmeno essere esclusa. Tuttavia è del tutto inopportuno e inefficiente estendere eccessivamente la definizione di progetto. 19. Del pari, una delle incertezze cui sono confrontati potenziali investitori PPP riguarda i futuri sistemi di fissazione degli oneri (per il rispettivo modo di trasporto, ma anche per modi potenzialmente in concorrenza) poiché ciò determina i flussi di traffico, le entrate e quindi la redditività: prevedendo un quadro definito di fissazione degli oneri sarebbe eliminata una barriera allo sviluppo delle PPP. 9 Gruppo ad alto livello sulle partecipazioni del settore pubblico e privato,

18 ,QIUDVWUXWWXUHFRQFRUUHQWL 20. Il caso in cui taluni settori o progetti di infrastruttura sono in concorrenza diretta a livello europeo riguarda soprattutto i terminal e i punti di interconnessione quali grandi porti, terminali di trasporto combinato e persino aeroporti che servono la medesima area. Finché gli Stati membri sono totalmente liberi di decidere in materia di investimenti infrastrutturali e non tengono conto degli effetti delle loro decisioni su altri Stati membri, l introduzione di un sistema di fissazione degli oneri basato sul costo marginale a livello comunitario può risultare insufficiente per evitare distorsioni significative in materia di fornitura di infrastrutture. Infatti alcuni Stati membri, forse per mantenere determinati vantaggi a livello locale, potrebbero investire più di quanto sia auspicabile dal punto di vista di un sistema di trasporto nel suo insieme. Questi investimenti potrebbero determinare a loro volta un sovrappiù di investimenti concorrenti negli Stati membri contigui per consentire loro di mantenere la loro quota di mercato. A livello comunitario in termini netti ne risulterebbe una fornitura esorbitante di infrastrutture con conseguente spreco di risorse scarse. 21. Di conseguenza, per i grandi terminali in concorrenza, il principio della fissazione degli oneri basato sul costo marginale deve essere altresì integrato in modo da consentire un maggiore recupero dei costi corrispondente all entità degli investimenti. Tale disposizione facoltativa non escluderebbe tuttavia la possibilità di realizzare capacità eccedenti. Sono quindi necessari ulteriori strumenti di politica che saranno discussi nella sezione 5(h). &RQFOXVLRQL 22. Il coordinamento degli oneri e l elaborazione di livelli efficienti di prelievo dovrebbe comportare benefici netti significativi per l intera società, migliorando direttamente l efficienza tecnologica, operativa ed organizzativa, perturbando al minimo l equilibrio tra modi e riducendo modestamente la crescita della domanda di mobilità 10. Gli studi della Commissione suggeriscono altresì che l introduzione di una politica di fissazione degli oneri in funzione del costo sociale marginale a livello Unione europea è atta a comportare vantaggi complessivi per la società dell ordine di almeno miliardi di ECU all anno (cfr. sezione 6(a)). 23. Il sistema di oneri descritto affronterebbe direttamente la maggior parte dei problemi presentati nel capitolo 2, promuoverebbe una concorrenza leale tra modi legando gli oneri esclusivamente ai costi imposti dagli operatori dei trasporti, indipendentemente dalla loro nazionalità o dalla ubicazione dell attività. Se il prelievo per i costi esterni ed altri costi è effettuato adeguatamente, gli operatori che investono in veicoli o navi più pulite o meno inquinanti sono ricompensati dalla riduzione degli oneri. Tali investimenti risulterebbero quindi remunerativi piuttosto che ostacolare la competitività potenziale delle imprese. I principi proposti porterebbero altresì ad una concorrenza intramodale e intermodale più leale per effetto della quale le scelte del tipo di trasporto sarebbero il risultato di una concorrenza leale piuttosto che di distorsioni nei sistemi di prelievo degli oneri. Quando in tutti gli Stati membri viene applicato il medesimo principio di base, le condizioni di concorrenza sarebbero eque e sarebbero evitate le rilocalizzazioni artificiose delle attività di trasporto negli Stati che prevedono un regime fiscale favorevole. Se i sistemi di oneri sono armonizzati ed applicati in modo trasparente, i costi amministrativi per gli operatori dei trasporti risulterebbero ridotti e sarebbe notevolmente 10 CEMT

19 più facile confrontare i costi delle varie opzioni di trasporto. Sarebbero eliminati gli attuali svantaggi dovuti ad una struttura complicata e non trasparente di tariffe ferroviarie. 24. La fissazione degli oneri basata sul costo marginale consentirebbe altresì di ottenere entrate considerevoli. In molti casi occorrerà compensare tale prelievo con riduzioni negli oneri connessi ai trasporti. Nel contempo il nuovo sistema consentirebbe un uso più efficiente dell infrastruttura e quindi, in una certa misura, ridurrebbe la necessità di nuovi investimenti. 25. Per alcuni progetti una specifica deroga consentirà di applicare oneri al di sopra del costo marginale quando ciò sia necessario per finanziare importanti progetti infrastrutturali utili sotto il profilo socioeconomico. 26. Il vincolo tra oneri e costi impedirà ad alcuni terminali di avvantaggiarsi di condizioni dovute a un mercato locale monopolistico e nel contempo permetterà di provvedere al fine di evitare una concorrenza sleale nella fornitura di infrastrutture atta a determinare un inutile sovraccapacità. Il capitolo 6 presenta un ulteriore approfondimento dell impatto di queste proposte. $3352&&,25$'8$/($// $33/,&$=,21('(/6,67(0$ 1. L approccio proposto dovrà essere introdotto gradualmente e progressivamente. Infatti è necessario tener conto delle varie situazioni di partenza dei diversi modi di trasporto rispetto alla legislazione europea in vigore per i trasporti, dei complessi problemi connessi con l elaborazione di nuovi oneri e di altri vincoli, ad esempio della necessità di conseguire un flusso di entrate. A volte gli oneri attuali possono servire da punto di riferimento sufficientemente adeguato per particolari costi marginali tanto da non rendere necessario un immediato cambiamento. Ad esempio l attuale direttiva in materia di oneri a carico dei veicoli commerciali e la direttiva prevista sui diritti aeroportuali hanno già fissato gli elementi di base per elaborare gli oneri. Tuttavia in altri modi ciò non esiste ancora. Inoltre le decisioni sulla struttura e sulla portata dei nuovi sistemi di oneri, sia in termini di reti e di categorie di mezzi di trasporto, dovranno tener pienamente conto dei costi di esercizio e di attuazione ( costi di transazione ). 2. La Commissione propone un approccio articolato su tre tappe. Nella prima tappa dovrebbe essere fissato il quadro per la determinazione di tali oneri. Nella seconda tappa la Commissione e gli Stati membri inizieranno ad adattare i sistemi attuali per dare esecuzione al quadro sopra citato. Nella terza tappa sarà completata la fase transitoria e tutti i modi di trasporto saranno soggetti ad un sistema di oneri basati sul costo marginale. Le caratteristiche peculiari di ciascuna tappa sono riepilogate di seguito mentre il capitolo 5 precisa le azioni prioritarie. D 3ULPDWDSSD 3. Durante la prima tappa preparatoria è necessario perseguire una base d intesa sulle metodologie per misurare i costi marginali e far passare l idea di un prelievo dell onere al punto di utilizzazione. Coerentemente con la normativa in vigore sarebbero ammessi in linea generale oneri di entità fino al livello dei costi medi. 4. Per preparare il terreno alla realizzazione dei principi di una fissazione degli oneri basata sul costo marginale è necessario elaborare metodi comuni volti a stimare i costi marginali comprensivi dei costi esterni per tutti i modi di trasporto. A tale scopo la Commissione 14

20 proporrà quindi di costituire un comitato di esperti nazionali in materia di fissazione degli oneri per l uso dell infrastruttura ( il comitato ) cui dovrà essere assegnato un effettivo ruolo consultivo. Come termini di riferimento dei suoi lavori esso elaborerà a titolo consultivo per la Commissione orientamenti comunitari sui metodi per stimare i costi marginali del trasporto, sviluppare pratiche volte a promuovere la trasparenza nella contabilità, promuovere una contabilità dei trasporti a livello di ciascuno Stato membro nonché consigliare la Commissione sulle necessità e priorità in materia di statistiche e di ricerca. Il comitato si avvarrà di esperti indipendenti e di altri soggetti interessati, tra cui operatori di trasporto, utenti, imprese, consumatori, addetti al settore del trasporto ed altri. Naturalmente spetterà alla Commissione provvedere alle necessarie proposte di natura normativa, nella cui elaborazione terrà pienamente conto dei lavori del comitato. 5. La proposta del 1998 in materia di oneri per l infrastruttura ferroviaria dovrebbe essere adottata quanto prima per provvedere in primo luogo a fissare un quadro comunitario per i due principali modi di trasporto per via terrestre 11. La proposta della Commissione di direttiva del Consiglio in materia di diritti aeroportuali dovrebbe entrare a regime e dovrebbe essere altresì elaborato un quadro per gli oneri portuali. Infine nel corso del 1998 sarà preparata una proposta di revisione del regolamento (CEE) n. 1107/70 in materia di aiuti di Stato ai trasporti interni e sarà esaminata la necessità di un ulteriore precisazione delle regole e degli orientamenti in materia di aiuti di Stato per gli altri modi. Oltre a elaborare oneri basati sui costi dell infrastruttura, la Commissione incoraggerebbe la fissazione di oneri basati sui costi esterni per tutti i modi, sempreché ciò non porti ad un prelievo più elevato dei costi medi dell infrastruttura. Tali oneri sono già in discussione in sede di Consiglio nel contesto delle sue deliberazioni sulla modifica dell attuale direttiva concernente gli oneri che gravano sui veicoli commerciali e dovrebbero essere autorizzati della nuova proposta in materia di oneri relativa all infrastruttura ferroviaria. 6. La Commissione ritiene che la prima tappa dovrebbe continuare fino a tutto il Ciò consentirebbe di iniziare la seconda tappa nel 2001 disponendo di sistemi di base largamente compatibili già in vigore per il VLVWHPD YLDULR, IHUURYLDULR, SRUWXDOH e DHURSRUWXDOHnonché delle disposizioni sopra menzionate in materia di aiuti di Stato. E 6HFRQGDWDSSD 7. Una volta stabilito il quadro e gli approcci metodologici, la seconda tappa comporterà l adattamento di taluni oneri particolari per meglio dar riscontro al nuovo approccio e armonizzare i sistemi applicati nei singoli modi. In tale fase è proposto che gli oneri siano in linea generale stabiliti a livello dei costi sociali marginali, vale a dire i costi marginali per l infrastruttura e i costi esterni. Gli oneri per i costi esterni che hanno dimensione comunitaria andrebbero stabiliti a livello comunitario, per cominciare ad un livello modesto stabilito di concerto. Il relativo gettito naturalmente sarebbe versato agli Stati membri. Sarebbero incoraggiati altri oneri imposti dai singoli Stati membri destinati a dare riscontro a fenomeni di congestione e ad altri costi esterni locali e, qualora fossero introdotti, verrebbero basati su una metodologia quadro convenuta a livello comunitario la cui elaborazione sarebbe affidata al comitato. Oltre a continuare ad esaminare le metodologie relative alla fissazione degli oneri, il comitato dovrebbe iniziare a rivedere le pratiche seguite in materia aventi un impatto potenzialmente significativo a livello transfrontaliero. 11 Il trasporto su strada è già disciplinato dalla direttiva 93/89/CEE. 15