3) Aspetti della organizzazione della amministrazione dell economia: Schede informative - I -

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1 3) Aspetti della organizzazione della amministrazione dell economia: Schede informative - I - LA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI Il fascismo aveva introdotto due novità rilevanti nell Amministrazione pubblica: da una parte, con una legge del 1925 (legge 24 dicembre 1925, n. 2263) aveva conferito poteri molto forti al Capo del Governo, spianando la strada, nei fatti, alla dittatura. Dall altra con un processo graduale aveva favorito la crescita degli uffici della Presidenza del Consiglio. Come scrive un autorevole storico dell amministrazione: negli uffici della Presidenza (che però non divennero mai, nonostante diverse pressioni, un ministero autonomo) confluiva così tutta l attività propriamente amministrativa, in un rapporto con i vari dicasteri che divenne subito assai più stretto di quanto non accadesse nell amministrazione dell età liberale (un ruolo decisivo ebbe in questa dialettica il Sottosegretariato alla Presidenza del Consiglio). Per di più alla Presidenza furono attribuite, nel corso del ventennio fascista, numerose competenze nuove, frutto dell estensione dei poteri del Governo per esempio in materia di propaganda, nonché la vigilanza su un nutrito gruppo di enti pubblici (Melis 1996, p.336). 1 Il processo continuò anche dopo la caduta del fascismo. Già esisteva un Gabinetto, una Segreteria, un Sottosegretario alla Presidenza. Nel 1944 venne istituito l'ufficio studi e legislazione. Tra le molte altre funzioni progressivamente annesse alla Presidenza del Consiglio anche i Servizi stampa, spettacolo e informazione, provenienti dal disciolto Ministero della Cultura Popolare. Nel 1948 vi venne costituito l'ufficio per la Riforma burocratica. 2. Il 14 settembre 1946 il D.L.C.P.S. n. 112, aumentando in generale per tutti i ministeri il numero degli addetti ai gabinetti e alle segreterie particolari, stabiliva in particolare che al Gabinetto del Presidente e alla Segreteria del Presidente poteva essere addetto personale in numero superiore a quello per i ministeri, entro limiti da fissarsi dal Presidente del Consiglio di concerto con il Ministero del Tesoro. Tra l altro, per un certo periodo fino al 1946, il Presidente del Consiglio continuava una prassi istaurata dal fascismo, e rimane a capo di uno dei ministeri più importanti, Interni o Esteri. Meuccio Ruini, durante i lavori dell Assemblea Costituente, aveva definita la Presidenza del Consiglio un bazar, facendo riferimento alla congerie di uffici e di funzioni che vi erano confluite (Rotelli 1972, 444-5). La Presidenza del Consiglio non aveva personale proprio. Utilizzava personale comandato o posto fuori ruolo dalle varie amministrazioni o enti pubblici. Aveva dimensioni rilevanti, paragonabili a quelle di un ministero di medie dimensioni, e tuttavia non aveva neppure un proprio bilancio che era affidato invece al Ministero del Tesoro. Uno dei compiti più 1 Tra questi enti, per esempio, figurava l Istituto Centrale di Statistica. 2 Divenuto più recentemente Ministero della funzione pubblica 30

2 importanti che svolgeva era di fornire un supporto di Segreteria ai vari Comitati interministeriali che erano presieduti dal Presidente del Consiglio, nonché ad altri Comitati nazionali, i quali facevano anche capo alla Presidenza. C erano, inoltre, gli uffici propri della Presidenza e quelli dei Ministri senza portafoglio. 3 Il dibattito alla Costituente e i poteri della Presidenza del Consiglio nella nuova Carta Costituzionale La questione dei poteri del Presidente del Consiglio fu uno dei nodi più complessi dibattuti in seno all Assemblea Costituente. Da una parte c era l infausto precedente del 1925, dall altra c era il riconoscimento della necessità di un potere di co-ordinamento forte, nell ambito della frammentazione amministrativa e nella litigiosità dei governi di coalizione. I Costituenti tennero presente, quindi, le esperienze passate. Vi fu un duro scontro politico fra chi, osservando che la debolezza dei governi era stato uno degli elementi che aveva favorito l avvento del fascismo, voleva sancire una figura di Presidente del Consiglio forte e autorevole, con funzioni di guida del governo (la DC con l appoggio dei liberali e di alcuni azionisti) e chi invece, volendo scongiurare il ripetersi di ogni indebito accentramento, voleva un Presidente del Consiglio debole (i comunisti, con l appoggio dei socialisti) (Rotelli 1971, 413 ss). 4 Il risultato fu che la Costituzione (art. 95) assegnava un ruolo notevole al Presidente del Consiglio dei Ministri. Innanzitutto stabiliva che egli dirige la politica generale del governo e ne è responsabile. Aggiungeva che egli mantiene l unità di indirizzo politico e amministrativo, promuovendo e coordinando l attività dei ministri. L articolo costituzionale si concludeva demandando la disciplina delle attribuzioni e della organizzazione della Presidenza a una legge ordinaria. Secondo Rotelli la figura del Presidente del Consiglio per la prima volta viene riconosciuta nella costituzione formale quale organo individuale che, assieme ad altri organi individuali, i singoli ministri, forma l organo collegiale di governo, il Consiglio dei Ministri. Inoltre, fatto molto significativo,.. la crescente attribuzione al Presidente del Consiglio di funzioni di coordinamento non solo politico, ma anche amministrativo, cioè un fenomeno che veniva emergendo come uno dei nuovi tratti caratteristici dello Stato contemporaneo si presenta pure nel nostro paese. Non era difficile constatare che tra i compiti della Presidenza del Consiglio 3 Tuttavia sembra che il personale della Presidenza del Consiglio avesse rimunerazioni migliori che quelli degli altri ministeri. Archivio ISAP 1962, v. 1, p. 92. Secondo alcune fonti vi erano alla Presidenza del Consiglio, nel 1954, 8850 impiegati civili, afferenti ai vari enti e uffici che vi facevano capo (Serrani 1979, p. 113). Solo i Ministeri più grandi, come Finanze, Difesa, Pubblica Istruzione, ne avevano di più. Sull affidamento del bilancio al Ministero del Tesoro vedi Presidenza del Consiglio, 1953, p Uno sguardo più dettagliato all organigramma in Archivio ISAP 1962, pp. 95 e ss. 4 Secondo Giovagnoli, nonostante gli argomenti in senso contrario portati nella Costituente dalla sinistra, si verificava, già nella seconda metà del 1946, un ampia convergenza a favore della preminenza, di fatto o per legge, del Presidente del Consiglio sui ministri. Su questo pesarono, secondo Giovagnoli, anche precedenti storici più immediati, e cioè le esperienze governative maturate nel periodo successivo al 1943; non a caso, ricorda Giovagnoli, molti costituenti autorevole avevano avuto diretta esperienza di governo come Lussu e Bozzi, interessati direttamente fra l altro nelle vicende del Comitato interministeriale della Ricostruzione, o avevano seguito l attività di governo da vicino, come Einaudi. Giovagnoli allarga il significato di questo dibattito: sarebbe stata da parte dei cattolici la presa d atto della necessità di disporre di strumenti di governo complessi e autorevoli, anche per far fronte alle esigenze della economia mista (Giovagnoli 1982, p. 307). 31

3 italiana finiva coll avere la preminenza proprio quella del coordinamento (Rotelli 1972, p. 440). Per un giudizio complessivo, tuttavia, occorre anche prendere in considerazione il fatto che i disegni di legge sul riordinamento della Presidenza del Consiglio, presentati durante le prime legislature fallirono tutti. Si affermò una visione pluricentrica e partitica dei governi che, di fatto, indeboliva la figura del Presidente del Consiglio come delineata nell articolo costituzionale e impedì, di conseguenza, e anche la necessaria riforma legislativa della Presidenza del Consiglio nel suo aspetto organizzativo-burocratico. Il successo quindi della tesi di un Presidente del Consiglio autorevole rimase largamente sulla carta; il sistema politico, nella sua configurazione post-bellica, riuscì a condizionare la concreta applicazione delle norme costituzionali in senso anti-presidenzialistico. L opinione prevalente ha posto l accento sulla collegialità per il quale la deliberazione della politica del Governo compete al Consiglio dei Ministri, mentre al Presidente spetta solo promuoverne e coordinarne l esecuzione, cessando, quindi, dal precedente ufficio di Primo Ministro venendo a collocarsi in una posizione intermedia fra il modello fascista e il precedente modello statutario secondo una formula che si potrebbe definire primum super pares. La realtà politica di governi di coalizione, composti da vari partiti, conferiva secondo Rotelli al Presidente del Consiglio la veste dell esecutore. I ministri appartenenti a diversi partiti collaboravano soltanto sul presupposto di un determinato programma, da essi accettato. Il Presidente del Consiglio è soprattutto il garante della attuazione di tale programma e, poiché egli ne risponde essenzialmente nei confronti dei partiti, se ne può parlare come di un arbitro <super partes>. In tale quadro politico-istituzionale le possibilità di una azione di coordinamento del Presidente del Consiglio erano necessariamente assai limitate. I ministri opposero una resistenza tenace: dietro di loro erano i rispettivi partiti e, non meno importanti, i rispettivi ministeri. I ministri spesso svolgevano una azione indipendente dalla Presidenza del Consiglio, negandole la funzione di coordinamento (Rotelli 1972, p.442 e 478). Rotelli, E. (1972), La Presidenza del Consiglio. Il problema del coordinamento dell'amministrazione centrale in Italia ( ), Milano Giuffrè I COMITATI INTERMINISTERIALI Uno degli aspetti più interessanti, parzialmente nuovi, del funzionamento del governo e dell amministrazione nel periodo dopo il 1945 fu la proliferazioni di comitati interministeriali, a vari livelli. I più importanti, a partire dal CIR, erano presieduti dal Presidente del Consiglio e, dal punto di vista amministrativo, si appoggiavano agli uffici della Presidenza. Vi erano state anche in precedenza nell amministrazione italiana esperienze simili. Già nel corso della prima guerra mondiale erano sorti molti Comitati interministerial: nel 1917, per esempio, le competenze del Governo in materia di disciplina dei consumi alimentari erano state attribuite a un Comitato composto dai ministri dell Agricoltura, dell Interno, dei Trasporti Marittimi e ferroviari. Nel 1917 venne creato, inoltre, un Comitato interministeriale per la distribuzione dei carboni, il Comitato per gli approvvigionamento all estero e altri ancora, indubbiamente rispondendo a una logica di emergenza che richiedeva tempi rapidi di esecuzione da parte dell amministrazione (Calandra 1971, pp.350 ss; Calandra 1979, p. 346; Mozzarelli e Nespor 1984, p. 242). 32

4 Durante il periodo fascista sorsero altre strutture simili, per ragioni empiriche. Infatti si verificava a seguito dell accentramento dei poteri al Capo del Governo un virtuale esautoramento del ruolo del Consiglio dei Ministri, a cui supplivano strutture di coordinamento dell amministrazione disegnate per permettere a Mussolini di avere strumenti duttili e manovrabili (Quadri 1997, p. 168). Nel dopoguerra il ricorso a forme di coordinamento ristretto si ampliò. Innanzitutto si configurò un diverso tipo di Comitato interministeriale, di stretta competenza politica, composto da membri del governo tali da rappresentare i vari gruppi che componevano la coalizione di maggioranza. Si ebbero così consigli di gabinetto o consigli di presidenza, secondo che ne facessero parte alcuni ministri o i vicepresidenti del Consiglio. Troviamo Consigli di Gabinetto al tempo dei governi del CLN (2 governo Badoglio, 1 governo Bonomi) formati da ministri senza portafoglio, ciascuno rappresentante un partito, mentre nei primi ministeri De Gasperi essi erano formati dagli esponenti dei partiti accolti nella coalizione (Cuomo 1957, p. 59 ss). 5 Questo tipo strumento era ignoto all ordinamento prefascista e non fu previsto dalla Costituzione, generando qualche dubbio sulla sua Costituzionalità. La Costituzione riconosce solo la responsabilità collegiale del Consiglio dei Ministri o quella individuale di singoli ministri (art. 95); pertanto la deliberazione di un comitato non libera il Ministro che ne fa parte o che la esegue dalle sue responsabilità. Su questo punto si ebbe una discussione fra costituzionalisti. Alcuni dubitarono della costituzionalità dei Comitati interministeriali, altri li declassarono a Commissioni di Ministri senza alcun rilievo collettivo. Insomma idee confuse, di fronte però a un istituto che prendeva sempre maggiore piede nel funzionamento concreto dell amministrazione (Treves, Novissimo Digesto Italiano, volume iii, Torino 1959, pp ). Si potevano distinguere vari tipi di comitati interministeriali, alcuni istituiti dal governo stesso, e altri, tra cui per esempio il CIR, istituiti per legge, che fissava anche la loro composizione. Un altro criterio distintivo era la loro composizione: alcuni erano composti solo di ministri, altri da ministri, da funzionari di alcuni di alcuni ministeri e enti pubblici, con l aggiunta di persone estranee all amministrazione, e infine vi erano comitati formati puramente da funzionari di diversi ministeri, definiti anche organi collegiali amministrativi (Cuomo 1957, p. 62). Il modello di riferimento più evidente, per questo tipo di struttura, era quello britannico, che si era sviluppato ulteriormente durante la guerra. Alla tradizionale distinzione fra ministri membri del Cabinet (Gabinetto) e ministri che non ne facevano parte, si era sovrapposta durante la guerra la costituzione di un War Cabinet, i cui superministri poi presiedevano singoli comitati di ministri, creando un collegamento fra il Gabinetto intero e i comitati ristretti di ministri. Questa struttura ebbe particolare fortuna durante l amministrazione laburista del dopoguerra e poi fu confermata anche dai conservatori, quando tornarono al governo nel E certo che questa esperienza pesò nel ridisegnare le strutture amministrative italiane, tanto più che esperti alleati e britannici in particolare, attraverso la Commissione di Controllo Alleate, guidarono e controllarono la ripresa della vita amministrativa italiana dopo l armistizio, fino alla liberazione di tutto il paese e oltre. Le 5 Nel quinto ministero De Gasperi vi fu un Consiglio di Presidenza con i Vice-Presidenti del Consiglio, rappresentanti dei diversi partiti coalizzati (Cuomo, 1957, p.60). 33

5 forme esatte di questa influenza, tuttavia, rimangono un capitolo tutto da esplorare. Quello che è certo è che se la maggiore rigidità del sistema amministrativo italiano non poteva che rendere complesso questo innesto, tuttavia non lo ostacolò (Bachelet 1960, p. 773; Quadri 1997, p.61 e ss). Il diffondersi dei comitati interministeriali nel dopoguerra è stato visto come il risultato d della commistione fra stato e economia, e l accrescersi della zona grigia fra politica e alta amministrazione. Essi erano una delle forme in cui si esprimeva la maggiore flessibilità della struttura statale, accanto ad altre come l estendersi della direzione sulla disposizione, del rapporto di fiducia sul rapporto gerarchico. Tipicamente, per esempio, alcuni comitati interministeriali avevano fra le proprie funzioni primarie quella di impartire direttive a enti pubblici autonomi come la Banca d Italia o la Cassa del Mezzogiorno, che svolgevano funzioni essenziali al funzionamento dell intero apparato statale ( Bachelet 1957). 6 Esaminiamo ora, brevemente, alcuni dei principali comitati interministeriali che furono creati in questi anni. Il comitato interministeriale dei prezzi, (C.I.P.) istituito nel 1944, riformato poi nel 1946 e nel Lo presiedeva il Presidente del Consiglio o per sua delega il Ministro dell Industria e Commercio. Compito del Comitato era di fissare i prezzi delle merci e dei servizi non liberi e di dare direttive ai comitati provinciali dei prezzi nel senso suddetto. Il Presidente del Comitato poteva emanare norme esecutive di deliberazioni, poteva inviare ispettori per provvedere a controllare i prezzi delle merci, poteva comminare sanzioni in chi fosse denunciato per reati di infrazione in materia di prezzi. Insomma un comitato con poteri reali, configurabili come poteri amministrativi. Si avvaleva per le sue istruttorie della Commissione centrale prezzi, composta da una serie di funzionari ministeriali di varie amministrazioni, ma anche dell ISTAT, dell ICE, dei rappresentanti di lavoratori e imprenditori, consumatori e utenti, rappresentanti delle regioni a statuto speciale. A livello provinciale la disciplina dei prezzi affidata ai comitati provinciali dei prezzi, presieduti dal prefetto (Bachelet 1957, p ). 7 Il Comitato interministeriale per il Credito e il Risparmio (C.I.C.R.), istituito già nel 1936, soppresso nel 1944, fu ricostituito nel Presieduto dal Ministro del Tesoro aveva compiti di alta vigilanza in materia di tutela del risparmio, di coordinamento dell azione del governo in materia valutaria e nella disciplina del credito. Vi partecipava il Governatore della Banca d Italia. La Banca d Italia era, inoltre, l organismo di esecuzione delle delibere del Comitato, come lo era stato l Ispettorato del credito e del risparmio prima del I poteri che esercitava il C.I.C.R, tramite la Banca d Italia, nei riguardi degli istituti creditizi erano assai vincolanti (Bachelet 1957, p. 47 ss). 8 6 Vedi anche Giovagnoli 1982, p Secondo Cassese il CIP non aveva competenze tecnico-economiche sufficienti per esercitare efficacemente i suoi vasti poteri. Doveva valersi di personale comandato e di esperti. Accade così che i prezzi siano fissati più sulla base di dati forniti dalle imprese sottoposte a controllo (Cassese 1983, p. 219). 8 Il Comitato interministeriale per il credito e il risparmio non era presieduto, come per il suo omologo Comitato dei Ministri durante il fascismo, dal Capo del Governo (Salvati 1994, p. 460). Sul rapporto fra il CICR e la Banca d Italia, Bachelet sottolinea come si trattasse di un rapporto gerarchico, ma con indicazione a esercitarlo nel senso di impartire delle direttive (Bachelet 1957, p ) piuttosto che degli ordini. Trattasi infatti di uno di quei rapporti politico-amministrativi che legano il governo ai titolari di funzioni di alta amministrazione, a cui mal si adatta lo stretto rapporto gerarchico e disciplinare Del resto il governatore della Banca d Italia partecipa egli stesso alle riunioni del Comitato in cui le direttive vengono determinate e può, con il peso della 34

6 Il Comitato dei Ministri per il Mezzogiorno ( Comitato per le opere straordinarie di pubblico interesse nell Italia Meridionale), istituito nel 1950, contemporaneamente alla Cassa per opere straordinarie di pubblico interesse nell Italia meridionale, meglio nota come Cassa per il Mezzogiorno (CASMEZ). Suo compito era di elaborare un piano generale decennale per la esecuzione di opere straordinarie per il Mezzogiorno. I programmi annuali delle opere da eseguirsi erano, invece, predisposti dalla Cassa e approvati dal Comitato, mentre il finanziamento e l esecuzione del piano erano affidate interamente alla CASMEZ. Nel 1957 le competenze del comitato furono estese e si formò il Comitato Interministeriale per il Mezzogiorno, a cui partecipavano il Ministro dell Agricoltura e Foreste, del Tesoro, dell Industria e Commercio, dei Lavori Pubblici, del Lavoro e della Previdenza Sociale, sotto la presidenza del Presidente del Consiglio o di un ministro designato dal Consiglio dei Ministri, che in genere designava all uopo un ministro senza portafoglio (Melis, 1996, p. 461; Bachelet 1957, p. 27; Quadri, 1997, p. 212 e ss). Comitato dei ministri per le opere straordinarie nell Italia settentrionale e centrale, istituito nel 1950 Il Comitato Permanente per le Partecipazioni Statali, istituito per legge nel dicembre 1956, contemporaneamente al relativo ministero. Suo compito quello di coordinare l azione del MPPSS con quello degli altri ministeri interessati per quanto riguardava gli enti di gestione. Coordinamento economico in Italia e all estero: modelli e percezioni Per valutare in prospettiva comparata il sistema dei comitati interministeriali in Italia, e la percezione che di questo sistema si aveva all interno dell amministrazione, è interessante studiare alcuni appunti del CIR, redatti fra il 1949 e il 1950, che sintetizzano le esperienze di altri paesi occidentali, soffermandosi sulla Gran Bretagna e sulla Francia. 9 In Gran Bretagna la politica economica veniva formulata collegialmente attraverso vari Comitati interministeriali e anche vari comitati consultivi in materia di produzione e lavoro. Il coordinamento economico effettivo è realizzato dal Primo Ministro; in seno al Gabinetto (Cabinet) le questioni economiche vengono trattate da un Consiglio più ristretto presieduto dal Presidente del Consiglio e formato dai Ministri interessati ai problemi economici. sua esperienza e del suo ufficio influire in modo determinante sulla loro elaborazione. Se si terminava un contrasto tuttavia, prevaleva il parere del CICR.Ampia disamina giuridica in Bachelet 1957, 183 e ss. 9 L analisi delle varie esperienze è chiaramente datata, relativa cioè al periodo in cui la nota è stata redatta. C è una particolare attenzione alla esperienza inglese (ACS, CIR, b. 2, fasc. 19. Il coordinamento economico in alcuni Stati, dicembre 1949). Mentre il rapporto si concentra su Gran Bretagna e Francia vi sono alcuni cenni al coordinamento economico negli Stati Uniti, assicurato dal Presidente affiancato dal Council of Economic Advisors, formato da tre membri, nominato dal Presidente, previo parere e consenso del Senato. Tale organo non ha autorità amministrativa, ne ha responsabilità se non verso il Presidente. Il CEA redige un rapporto economico annuale, che fa il punto sulla situazione e sulle prospettive. 35

7 Il coordinamento sostanziale nonché la continuità del lavoro, indipendentemente dai mutamenti politici, è assicurato dal Cabinet Office posto alle dipendenze di un Permanent Secretary (Segretario Permanente) che esplicava funzioni anche di segreteria dei vari comitati interministeriali. Il nucleo centrale degli uffici di co-ordinamento economico è rappresentato dalla Economic Section del Cabinet Office, composta da un numero ristretto di esperti economici. La Economic Section viene anche consultata dai singoli Ministeri per le questioni economiche di maggior rilievo ed è l ufficio che elaborava, annualmente, l Economic Survey. Il capo di questo ufficio partecipava a tutti i comitati interministeriali nonché alle riunioni di tutti gli organi consultivi di natura economica. Alle dipendenze del Cabinet Office era anche il Central Statistical Office. Il Ministero del Tesoro (Treasury) aveva ampliato le sue attribuzioni oltre il controllo sul credito, sui cambi e sugli investimenti, assorbendo il Central economic planning staff, che costituiva il nucleo centrale del Ministero degl Affari Economici affidato a Cripps. Cripps, allorché venne nominato Chancellor of the Exchequer (cioè Ministro del Tesoro) nel 1947, lo portò con sé al Tesoro. Le caratteristiche del sistema dei comitati interministeriali britannico venivano così riassunte: 1) il numero dei comitati non è fisso ma varia a seconda delle necessità e delle circostanze; 2) in seno ai diversi comitati sono rappresentati vari ministeri economici; la composizione di essi non è tassativa in quanto per certe determinate questioni possono essere chiamati a farne parte anche rappresentanti di altri ministri; 3) a tutti i comitati partecipano il direttore dell Economic Section del Cabinet office e il capo del Planning Staff del Tesoro (oltre a un rappresentante vero e proprio del Tesoro). La presenza in questi comitati di due membri che non sono legati a un determinato ministero e quindi a questioni particolari, è il fatto che assicura il coordinamento e fornisce ai comitati stessi gli elementi necessari per inserire i problemi particolari nel quadro della situazione generale e considerarli nei loro rapporti di interdipendenza con gli altri problemi nazionali. 10 Esistevano anche in GB una serie di organismi misti, tripartiti, di carattere consultivo, sia a livello nazionale, che a livello locale, tra cui: l Economic Planning Board; il National Production Advisory Council on Industry; i Regional Boards for Industry In Francia si fa notare come l amministrazione assomigliasse, per molti aspetti a quella italiana, pur godendo di un maggior grado di accentramento. I ministeri principali in campo economico internazionale erano il Ministero delle Finanze e degli Affari Economici (Ministère de Finances et des Affaires Économiques) e il Ministero degli Esteri (Ministère des Affaires étrangères) 11 Si sottolineava, in particolare, l importanza del Ministero delle Finanze e degli Affari Economici, Oggi vi è un solo Ministero, ma in tutte le crisi del dopoguerra si è sempre discusso se fosse meglio tenere unita Finanza e Affari Economici (tesi dei liberaleggianti per i quali la Finanza è l unica regolatrice dell Economia) oppure separarle (tesi dei dirigisti). Il Ministero francese assommava una serie di competenze che nella struttura ministeriale italiana erano divise fra Finanze, Commercio Estero, e Tesoro. All interno del Ministero delle Finanze vi era anche l ufficio Cambi, che in Italia faceva capo al Commercio Estero e alla 10 ACS,CIR, b2, fasc. 19, Ragguagli sul Coordinamento economico in Gran Bretagna, dicembre ACS, CIR, b.2, fasc. 19, Appunto: Struttura e organizzazione delle Amministrazioni economiche nell ordinamento attuale in Francia 36

8 Banca d Italia. Vi era poi in Francia la Direzione Generale Affari Economici del Ministero degli Esteri, sotto la direzione di Alphand. Si osservava pero come Il Sig. Alphand, Ministro plenipotenziario, è un Inspecteur des Finances, così come lo sono i direttori generali delle branche più importanti del Ministero Finanze e Affari Economici, nonché il Governatore della Banca e il Direttore dell Ufficio Cambi. C è da dire che alla DGAE del Quai d Orsay facevano capo anche la Delegazione presso l OECE e le delegazioni per negoziati commerciali con l estero. Tuttavia la Delegazione presso l OECE era presieduta dal Ministero delle Finanze, pur proveniendo i suoi funzionari più importanti dal Ministero degli Esteri, con una rappresentanza degli altri ministeri tecnici. Si faceva notare come esistesse in Francia un Comitato interministeriale per gli affari di Cooperazione economica. Vi era poi in Francia il Ministero Industria e Commercio, le cui Direzioni Generali erano molte e divise per singoli settori industriali. Sotto il Ministro c era un Segretario di Stato per il co-ordinamento industriale, responsabile direttamente dei programmi di importazione ed esportazione industriale. Vi erano poi il Ministero dei Lavori Pubblici e dei Trasporti (a differenza del caso italiano dove ve ne erano due, separati), il Ministero del Lavoro, il Ministero dell Agricoltura e quello della Marina Mercantile. Non veniva invece colta l importanza del Commissariato Generale del Piano (Commissariat général au Plan), istituito presso la Presidenza del Consiglio, e se ne dava una interpretazione semplicemente di organo consultivo del Ministero per le Finanze, senza dubbio una impostazione riduttiva, rispetto alle ambizioni e anche ai compiti di quell organismo che instaurò un dualismo di competenze nell amministrazione. 12 Ulteriori notizie, fra l altro, in: Vittorio Bachelet, voce Comitati Interministeriali, Enciclopedia del Diritto,vol. vii, Milano, Giuffrè, 1960, pp. 763 ss. Franco Pizzetti, Comitati Interministeriali, Novissimo Digesto Italiano,Appendice, volume II, Torino 1981, pp Giuseppino Treves, voce Comitato interministeriale, Novissimo Digesto, volume III; Torino 1959, pp IL COMITATO INTERMINISTERIALE PER LA RICOSTRUZIONE Il C.I.R. è un comitato interministeriale, sul modello dei cabinet committees britannici, e fu costituito nel luglio 1945 (d. lgt. n. 432 del 12 luglio). Le sue vicende iniziali si legano al processo di scomposizione e ricomposizione che interessò l apparato amministrativo italiano all uscita della guerra. Con ogni probabilità la costituzione del C.I.R fu sollecitata, e suggerita, dagli Alleati. In materia, però, abbiamo una serie di indizi, più che vere prove Sembra molto probabile che questa nota sia ispirata da fonte francese del Ministero delle Finanze. Per ulteriori osservazioni comparative fra le varie forme di coordinamento nei paesi europei, vedi la Introduzione generale al presente rapporto. 13 Quest ultima ipotesi è avvalorata da Giovagnoli 1982, p. 244 e ss. Quando afferma che il primo nucleo del futuro CIR nasce nel 1944 per volontà americana con lo scopo di coordinare e facilitare la ripresa del commercio estero e per contrattare con gli americani le modalità di questa ripresa. Tuttavia Giovagnoli non porta veri elementi a supporto della sua tesi. Egli dimostra invece come il CIR fosse anche lo strumento con cui De Gasperi tendeva a ammortizzare le pressioni alleate riconducendole nell alveo dei poteri dell amministrazione italiana. Nello stesso senso di riconoscere un input alleato, Bachelet

9 La istituzione del CIR avveniva di pari passo con quella del Ministero della Ricostruzione. Nelle intenzioni del legislatore il CIR era parte integrante del Ministero stesso 14. Si legge infatti nel decreto istitutivo Art. 1: Il Ministero della Ricostruzione studia i problemi della ricostruzione economica del paese e coordina le attività rivolte agli scopi della ricostruzione, secondi i criteri e i piani stabiliti dal Comitato interministeriale. I due articoli successivi sono dedicati a specificare i compiti del CIR. Infatti nell art. 2 si diceva che il Ministro per la Ricostruzione presiedeva il CIR e poi si indicava la lista dei ministri che lo componevano. Si diceva anche Intervengono ai lavori del comitato gli altri ministri nelle materie di loro spettanza, che riguardano i problemi della ricostruzione. Possono inoltre essere chiamati a partecipare per date materie ai lavori del Comitato, in qualità di membri aggregati, rappresentanti di Enti ed Istituti e di organizzazioni economiche e professionali. Il successivo art. 3 precisava le funzioni del CIR come segue: a) determina i criteri da seguire per il coordinamento dell opera dei Ministri competenti, sia per la trattazione con la Commissione Alleata dei problemi relativi alla ricostruzione; b) coordina piani di ricostruzione formulati dalla varie Amministrazioni in base alle direttive concordate e formula i piani generali relativi alla ricostruzione. Un legame così stretto con un singolo ministero, peraltro neo-costituito, non poteva che portare a una situazione anomala nell amministrazione. Il CIR non trovò un preciso collocamento fra i diversi organi dell Amministrazione e il suo presidente, il Ministro per la Ricostruzione, veniva a trovarsi una posizione anormale di primus inter pares Si creò immediatamente un dualismo fra i Ministeri economici che volevano riprendersi i loro poteri e il neo-costituito organismo. 15 La situazione, però, fu di breve durata. Nel dicembre 1945 il nuovo Ministero venne soppresso. Molte delle sue funzioni finirono al Ministero dell Industria e Commercio, ma gli uffici del C.I.R furono trasferiti alla Presidenza del Consiglio dei Ministri. 16 Nel gennaio successivo un decreto della Presidenza del Consiglio fissava i compiti del CIR in modo abbastanza dettagliato. Non sfugge il riferimento al coordinamento con gli Alleati. Infatti, l art. 1 diceva che il CIR promuove e coordina l attività dei Ministri competenti ai fini della impostazione e della soluzione unitaria dei problemi della ricostruzione economica del paese, e cura i rapporti con la Commissione e con le Autorità Alleate per la trattazione dei problemi medesimi.. Nel nuovo provvedimento non si parlava più di problemi della ricostruzione intesa in senso materiale, ma di problemi della ricostruzione economica, di riassetto economico generale del paese, e si faceva, in questo senso, riferimento alla funzione coordinatrice propria del Presidente del Consiglio che si avvaleva di un Organo collegiale, da Lui presieduto, le cui <determinazioni accompagnano al Consiglio dei Ministri gli schemi di provvedimenti che debbono esservi sottoposti>. 17 Secondo lo schema del 1946, quindi, presiedeva il C.I.R il Presidente del Consiglio dei Ministri; venivano costituite, inoltre, varie commissioni, di cui era anche stabilita la 14 ACS, CIR, b.2, fasc. 18, Appunto per il Segretario Generale. dicembre 1953, p ACS, CIR, b. 2, fasc. 16 Appunto per il dr. Mario Ferrari Aggradi. Oggetto: coordinamento delle disposizioni legislative concernenti il CIR e il CIR-ERP, 3 gennaio Il 22 dicembre 1945, con D.Legislativo Lg. n ACS, CIR, b.2, fasc. 18, Appunto per il Segretario Generale. dicembre 1953, p.5; Bachelet 1957, p. 367 nega l esistenza di questo decreto, ma di fatto conferma che le sue indicazioni o alcune sue indicazioni vennero generalmente recepite. E verosimile che il provvedimento diventasse una circolare e avesse valenza amministrativa interna. 38

10 composizione: la Commissione per l indirizzo generale economico e finanziario, una Commissione tecnica e una Commissione alimentare. 18 Presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri si istituiva anche la Segreteria Generale del CIR con il compito di provvedere al funzionamento del Comitato e delle singole Commissioni ed al collegamento con la Commissione e le Autorità Alleate per quanto attiene ai problemi del riassetto economico. 19 A capo della Segreteria, vi era un Segretario Generale, figura che di fatto acquistava una eccezionale importanza nell amministrazione dell economia (Bachelet 1957, p. 37). I ministri componenti il CIR erano il Ministro per il Tesoro, delle Finanze, dell Industria e Commercio, dei Lavori Pubblici, dei Trasporti, del Lavoro e Previdenza Sociale e in seguito delle Partecipazioni statali. Potevano intervenire anche altri ministri di volta in volta interessati, come potevano anche essere chiamati a partecipare, come membri aggregati, i rappresentanti di enti, di istituti e di organizzazioni economiche e professionali. Abbiamo, infatti, notizia che nel 1947 partecipano alle sedute del CIR anche il Presidente dell IRI e il Governatore della Banca d Italia. Nella sua fase iniziale, alle sedute del CIR parteciparono in modo continuativo anche le associazioni sindacali di categoria (padronali e dei lavoratori), la cui presenza era considerata utile alla definizione delle linee della politica economica. La loro presenza era comunque a discrezione della presidenza, e diverrà assai più rada con l andar del tempo. Sembra, per esempio, che i sindacati dei lavoratori non vennero più convocati a partire dal 1948 e anche la presenza del presidente della Confindustria, di cui abbiamo traccia, comunque, nel 1951, sembra essere stata estremamente sporadica (Bachelet 1960). 20 Dal 1947, allorché venne costituito il Ministero del Bilancio, la vicepresidenza del CIR veniva assunta il Ministro del Bilancio. 21 Mentre questo ministero, istituito per fare posto ad Einaudi nel governo, rimase largamente sulla carta, la funzione vicaria del Presidente del Consiglio da parte del Ministro del Bilancio venne confermata. Einaudi poté disporre dei vasti poteri di coordinamento necessari per le sue misure di politica economica in veste di Vice- Presidente del CIR. 22 Un appunto interno al CIR, del 1950, offre alcune interessanti riflessioni sul ruolo e sulla natura di questo organismo interministeriale, nel nuovo assetto costituzionale. Il CIR, vi si diceva, non era un organo amministrativo, ma più propriamente un organo di co-ordinamento, con un rilievo ben preciso rispetto ad altri organi dell amministrazione. Esso basava la sua autorità sui poteri che la Costituzione riconosceva al Presidente del Consiglio dei Ministri (art. 95) e in particolare dai suoi poteri di co-ordinamento e di iniziativa. In questo senso il CIR non poteva essere considerato come organo di rilievo amministrativo, ma piuttosto come organo politico La Commissione tecnica era presieduta dal ministro per l Industria ed il Commercio (ne facevano parte in qualità di esperti, Paratore, Sinigaglia, Costa, Casini. Segretario era Strumia); la Commissione per l alimentazione presieduta dal ministro dell Agricoltura. 19 ACS, Cir, b. 2, f. 16, Provvedimenti legislativi su CIR. 20 Togni chiamato a far parte del CIR quale ministro senza portafogli (CIR, b.1, decreto del 7 gennaio 1948) 21 Vicepresidente del CIR nel 1946 fu Pietro Campilli. 22 In seguito, nel 1952, il ruolo di Segretario generale del Cir veniva unificato con quello di sottosegretario al Bilancio e tuttavia questo, deliberato nel 1952 si traduce in pratica solo dall agosto 1953, Bachelet 1957, p.23 e 128, ACS, CIR, b.2, fasc. 18, Appunto per il Segretario Generale dicembre 1953, p CIR, b. 2, fasc. 16 Appunto per il dr. Mario Ferrari Aggradi. Oggetto: coordinamento delle disposizioni legislative concernenti il CIR e il CIR-ERP, 3 gennaio

11 Un altra nota, redatta successivamente, dava una interpretazione ancora più netta dei poteri del CIR. Il CIR aveva assunto, si diceva, una natura di carattere direttivo. E in sede di CIR che venivano elaborate, discusse e decise collegialmente dai Ministri le direttive e gli orientamenti economici del Governo. Sia che ci si voglia attenere alla lettera degli atti istitutivi e limitare la sua sfera di competenza ai soli problemi relativi alla ricostruzione sia che si voglia far rientrare nella sua competenza quella funzione più generale di coordinatore e propulsore dell economia che, di fatto, esso svolgeva, il CIR oggi.abbraccia problemi della più vasta importanza.tali problemi si estendono da quelli della produzione bellica a quelli della produzione civile, dalla politica del credito a quella della stabilità monetaria, dall approvvigionamento delle materie prime, alla distribuzione di esse, dagli stanziamenti dei fondi ai sistemi di reperimento degli stessi. 24 Questa funzione centrale del CIR non si affermò senza difficoltà. Abbiamo notizia che i Ministeri avevano la tendenza a rifiutare la coordinazione del CIR e quindi De Gasperi in persona scrive ad ogni singolo Ministro chiedendo che in relazione alla necessità di porre la Segreteria del CIR in condizione di seguire, come è indispensabile per il suo funzionamento, le linee generali dell attività economica nazionale in tutte le sue manifestazioni era opportuno che venissero date disposizioni affinché fossero mantenuti stretti contatti con la Segreteria del CIR. 25 La Segreteria Generale del CIR La Segreteria Generale del CIR si rafforzava numericamente durante il , richiedendo personale (soprattutto di segreteria) e materiale (telescriventi, ecc.) dagli altri rami dell amministrazione (ARAR, IRI, ministero dell Africa Italiana, Presidenza del Consiglio dei Ministri, ministero degli Interni). Nel 1949 aveva 75 addetti. 26 La maggioranza di questi era al Viminale e gli altri due nuclei consistenti erano uno a Villa Borghese e uno a Palazzo Vidoni. Nel 1955 il numero degli addetti era più o meno lo stesso. Di questi, nel 1955, la metà erano esperti non appartenenti all amministrazione, mentre 30 erano funzionari di ruolo. Una parte di questo staff era dunque tratto da esperti esterni. Una lettera di Tremelloni, Vice Presidente del CIR, alla Corte dei Conti del gennaio 1949 da conto di questa situazione. I compiti nuovi richiesti all amministrazione italiana dalla partecipazione alla Cooperazione Economica Europea, scriveva Tremelloni, impone al governo italiano la rilevazione e documentazione dei principali fenomeni dell economia nazionale, ed una elaborazione di dati con specializzati criteri (di metodologia statistica, di matematica finanziaria, di tecnica mercantile e valutaria, in rapporto agli scambi internazionali) che non rientrano nel normale svolgimento delle Amministrazioni italiane. Tali compiti nuovi, volti ad ottenere un bilancio economico nazionale, devono essere svolti con metodi di lavoro moderni, corrispondenti a quelli ormai in uso negli altri paesi e che rendono indispensabile integrare l attività di funzionari statali con l opera di specialisti, che 24 ACS, CIR,, b.2, fasc, 16, nota interna s.d ma ACS,CIR, b.1, lettera di De Gasperi, 21 gennaio La Segreteria Generale era organizzata nei seguenti uffici: Servizio affari generali; Servizio studi e ricerche;settore industria e commercio; Settore agricoltura e alimentazione; Settore programmi; Settore finanza; Settore scambi, Ufficio stampa, ACS, CIR, b

12 ancora scarseggiano nel personale statale e dei quali pertanto ciascuna Amministrazione di carattere economico non può né vuole privarsi per questo Comitato interministeriale. 27 E interessante osservare come la Segreteria Generale del CIR, sotto la guida di Mario Ferrari Aggradi, riuscisse a porsi come snodo fra amministrazione e società civile reclutando, talvolta anche per periodi brevi, esperti con esperienza nell industria privata, pubblica, o nel mondo accademico o nei sindacati. Tra i suoi componenti, relativamente, alla sua prima fase, troviamo, per fare qualche esempio, Giandomenico Cosmo, prestato dalla Fiat fra il 1948 e il 1950, Giuseppe Glisenti, membro della CISL, Oreste Guardoni, dell ANIC, Silvio Golzio, professore di Economia Politica all Università di Torino, che, pur rimanendo nella sua Università, offrì consulenze al CIR dal 1948 al 1952, Franco Mattei, dell ufficio studi della Edison, poi dirigente di Confindustria, Astorre Oddi Baglioni dell IMI, Franco Strumia dell ARAR, Ettore Massacesi della RAI. Molti di questi esperti ricopriranno in seguito incarichi importanti in vari settori dell economia e dello Stato. 28 Il CIR si avvaleva, oltre che di singoli esperti, anche della consulenza di altri uffici dell amministrazione, costituendo una rete informale di uffici di studio che abbracciava varie zone nevralgiche della dirigenza economica. Importante era a questo riguardo il Consiglio Nazionale delle Ricerche, organo creato nel 1945, dotato di personalità giuridica e di personalità autonoma, e posto alle dipendenze della Presidenza del Consiglio dei Ministri. 29 Il CNR era organo permanente di consulenza scientifico-tecnica del CIR ed eseguiva, sotto le direttive di quest ultimo, attività di studio, di documentazione, ricerca, sperimentazione per i problemi attinenti alla Ricostruzione. Nel 1947 esso stipulò una convenzione con l IRI con cui si istituiva un Centro di studi e piani tecnico economici e della sua consulenza poteva avvalersi anche il Ministero dell Industria (Bachelet 1957, p. 8-9). IL CIR-ERP Sembra che la costituzione del CIR-ERP sia decisa in seguito a riunione svoltasi tra i ministri presso Einaudi il 23 dicembre Nel 1948 (D.L. 17 febbraio 1948 n. 92 seguito da Legge n. 1425, 3 dicembre 1948) nel quadro degli aiuti del Piano Marshall, a uno speciale sottocomitato del C.I.R venne attribuito il compito di coordinare i piani economico-finanziari per l attuazione dell E.R.P.. Lo studio 27 ACS,CIR, b. 8, fasc. 1, CIR (Tremelloni) ala Corte dei Conti, 11, gennaio 1949, Attività del CIR e necessità di esperti per il suo funzionamento. Questi esperti venivano assunti con contratti a tempo, anche molto brevi, poi periodicamente rinnovati. Era la forma consentita allora dalla legislazione. Del resto la Corte dei Conti rispondeva invitando alla cautela, e richiamando il CIR a servirsi, specie nelle fascie più basse di personale già nella P.A. 28 ACS, CIR, b. 6 e 7, fascicoli vari. Quanto al funzionamento amministrativo. Per il funzionamento del CIR si propose un passaggio di fondi dal bilancio del Ministero dell Industria a quello del Tesoro (Cir, b.1, 31 dicembre 1947, lettera della presidenza al CIR). Il preventivo di spesa per l esercizio finanziario 1948/49 era stimato in lire. 29 Decreto lgs. lgt del 1 marzo 1945, n Relazione senza data ma certamente dei primi mesi del 1948, in ACS, Cir, b. 1. I problemi relativi all attuazione dell interim aid, collegati a quelli successivi del Piano Marshall, potevano riassumersi nei seguenti punti: programma di aiuti; acquisto, trasporto, ritiri delle merci in Italia; distribuzione; versamenti nel fondo lire; sorveglianza sull esecuzione del programma; organizzazione centrale e periferica; istituzione di una speciale sezione CIR-ERP; rapporti con gli enti americani e con i 16 paesi europei. Qui s inserisce il discorso della Deltec, dell ARAR per gli acquisti e la distribuzione, vedi scheda sugli Aiuti Americani, in questo rapporto. 41

13 e la predisposizione dei piani venivano affidati a un sottocomitato di Ministri detto C.I.R- E.R.P. Il decreto stabiliva la composizione di questo comitato, presieduto dal Presidente del Consiglio dei Ministri, il quale poteva delegarne la presidenza al Ministro del Bilancio. Il comitato comprendeva il Ministro degli Affari Esteri, Bilancio, Tesoro, Agricoltura e foreste, Industria e commercio, Lavoro e Previdenza, Commercio Estero, il Delegato permanente per la cooperazione economica internazionale, il presidente della Amministrazione aiuti internazionali, più un ministro senza portafoglio da designare con decreto. Alle riunioni potevano essere invitati a partecipare altri ministri (Quadri 1997, p.211). 31 Lo stesso decreto prevedeva la nomina, da parte del presidente del consiglio, di concerto con il MdAE, di un Delegato italiano (Delegato permanente per la cooperazione economica internazionale, spesso noto come Delegato all OECE) con il compito di curare, per conto del governo, le trattative internazionali relative al programma di cooperazione economica europea in rapporto agli aiuti americani. Il Delegato costituiva l organo di collegamento fra le amministrazioni statali competenti per la esecuzione di tale programma e le rappresentanze di Stati esteri o le organizzazioni internazionali istituite per la attuazione della cooperazione economica europea (Bachelet 1957, p.38). 32 Venne costituito, inoltre, un Comitato consultivo interministeriale a livello di direttori generali per i finanziamenti del Piano ERP, che assunse la denominazione di comitato IMI- ERP. Suo compito era di studiare e predisporre le operazioni finanziarie connesse con l attuazione dell ERP in Italia e proporne le condizioni. Doveva anche formulare proposte in ordine alla concessione delle garanzie da parte degli enti e delle aziende che beneficiavano dei prestiti sottoponendole al Ministero del Tesoro. Lo presiedeva il sottosegretario di Stato per il Tesoro, e ne facevano parte anche il Segretario Generale del CIR e i direttore generale dell IMI (Torricelli 1974, p. 774). 33 Ecco, invece, come vennero ufficialmente definiti i poteri del CIR-ERP per quanto riguardava gli aiuti: coordinare i programmi di settore e i programmi degli investimenti da sottoporre all approvazione del Consiglio dei Ministri; curare la raccolta, la documentazione, lo studio, le indagine e le ricerche connesse al coordinamento di tali programmi; predisporre e coordinare l emanazione dei provvedimenti legislativi connessi all esecuzione dell ERP; curare la divulgazione di tutte le informazioni attinenti all attuazione dell ERP (CIR, 1952, p. 67) Il nome esatto del sottocomitato era sottocomitato per lo studio e la predisposizione dei piani di attuazione del programma di cooperazione economica europea. 32 La gestione degli aiuti ERP fu oggetto di un dibattito all interno dell amministrazione che vide la prevalenza del CIR-ERP sul MdAE, per ulteriori dettagli vedi la scheda sull Ammministazione italiana e gli aiuti americani in questo rapporto. 33 La elaborazione di queste misure fu abbastanza controverso. Ci furono sembra dei conflitti interni di attribuzione. Non è chiaro per esempio quanto fosse rispettata la volontà della Segreteria CIR di essere il collegamento operativo fra i ministeri. E chiaro tuttavia che essa aveva il compito di provvedere al funzionamento del CIR-ERP. Dalla documentazione emerge che essa avrebbe voluto costituire un Ufficio autonomo per la predisposizione dei programmi da sottoporre al CIR-ERP e dargli rilevanza di legge. ACS,CIR,b.2. fasc. 16, 002 Stemma, Decreto La vicepresidenza del CIR-ERP era affidata a Tremelloni (1949) e poi a Pella, in quanto Ministri del Bilancio. Nel caso di Tremelloni, nel settembre 1948 si firma come Vicepresidente del Cir, poi nel 1949 come Vicepresidente del CIR-ERP. Il Ministro del Tesoro aveva un ruolo di controfirma degli atti ufficiali del CIR- ERP. Nel 1949 si leggono atti ufficiali firmati da Tremelloni e controfirmati da Malvestiti e poi da Pella, poi dal 1950 al luglio 1953 gli atti vengono firmati due volte da Pella in tutte e due le vesti (e cioè Vice-presidente del CIR-ERP, in quanto Ministro del Bilancio, e Ministro del Tesoro). Tuttavia nel 1953 Pella si firma come 42

14 Una nota interna del CIR del gennaio 1950 fa alcune considerazioni interessanti sul CIR-ERP. Esso sottolinea come le norme che ne regolavano il funzionamento fossero molto sommarie. La sua funzione ebbe, ciononostante, notevole rilievo, vista la importanza degli aiuti ERP per l economia nazionale. L ERP ha, inoltre, sempre più permeato tutta la attività del CIR, cosicché era difficile distinguere l attività dell organo principale da quella del Sottocomitato. 35 Queste indicazioni sono confermate dagli storici e dagli osservatori. Il comitato CIR-ERP elaborò il programma quadriennale a lungo termine, sottoposto all OECE nell ottobre 1948, nonché i programmi annuali che lo seguirono. Bachelet rileva come, mentre il comitato CIR-ERP si distingueva formalmente dal CIR, e aveva una composizione diversa, nei fatti tuttavia questo non ebbe grande significato, poiché entrambi i comitati non avevano composizione rigida e potevano essere variamente integrati o fatti coincidere (Bachelet 1957, p. 38). Articolazioni interne del CIR Il C.I.R partecipava tramite suoi membri o tramite il vicepresidente o il Segretario Generale a numerosi altri comitati e commissioni tecniche, con attribuzioni specifiche. Esso si articolava in varie commissioni, che possono essere considerate come sotto-comitati. Abbiamo due elenchi di questi importanti organi interministeriali: uno relativo al luglio 1947, l altro al Diamo pertanto conto di queste articolazioni interne, con qualche breve osservazione, dove possibile. 36 Nel 1947 il CIR si articolava nelle seguenti commissioni: Commissione finanziaria: ministri del Bilancio, delle Finanze, del Tesoro, dell Industria e del Commercio Estero; Commissione per le partecipazioni e gli investimenti statali: ministri del Bilancio, delle Finanze, del Tesoro, dell Industria e del Lavoro; Commissione per i programmi economici: ministri dell Agricoltura, dei Lavori pubblici, del Tesoro, dell Industria, del Lavoro, della Marina Mercantile, del Commercio Estero; il nerbo di questa commissione sembra essere stato il Centro di Studi e piani tecnico-economici (Salvati 1994, p. 494). Commissione per l Alimentazione: ministri dell Agricoltura, del Tesoro, del Tesoro, del Commercio Estero e Alto commissariato per l Alimentazione; Commissione per i lavori pubblici, la disoccupazione e l assistenza: ministri del LL. PP, dei Trasporti, dell Agricoltura, dell Interno, del Lavoro e del Tesoro; Nel giugno 1947 era stata istituito come organo consultivo del CIR il Consiglio economico nazionale, composto di rappresentanti del governo, delle categorie, di esperti, di membri della Vicepresidente del CIR e non del CIR-ERP. Nel 1954 il vicepresidente è Vanoni (Ministro del Bilancio) la controfirma del Ministro del Tesoro, Gava. Sul legame fra CIR e Ministro del Bilancio, vedi Trapanese 1973, p Egli sostiene come il CIR passò, a partire dal 1948, gradualmente nella sfera organizzativa del Ministero del Bilancio, pur restando formalmente a capo della Presidenza del Consiglio. Fu proprio questo legame con il CIR che permise, al di là della sua debolezza, al Ministero del Bilancio di rimanere in vita. Vedi schede sui Ministeri Economici in questo rapporto. 35 ACS,CIR, b. 2, fasc. 16 Appunto per il dr. Mario Ferrari Aggradi. Oggetto: coordinamento delle disposizioni legislative concernenti il CIR e il CIR-ERP, 3 gennaio Cir, b.2, fasc, 16, nota interna s.d ma

15 Costituente. Esso lavorò fra la fine del 1947 e l inizio del Fu poi di fatto sostituito dal CNEL, che era previsto dalla nuova costituzione, ma che entrò in vigore solo nel 1957 ( Salvati 1994, p ). Nel 1951 la mappatura dei sottocomitati CIR si presentava come segue: CIR-ARAR, istituito nel 1948, fissava le direttive da seguirsi dall ARAR, costituita nel 1945; Approvvigionamenti con il compito di assicurare una efficiente disponibilità di materie prime, prodotti alimentari, per calmierare i prezzi e per la costituzione di scorte; Comitato per il Co-ordinamento delle Commesse e forniture delle Amministrazioni dello Stato; CIR-Agricoltura problemi dell agricoltura e dell alimentazione. Presieduto dal Ministro per l Agricoltura; Comitato Misto trattava le questioni inerenti alla utilizzazione del Fondo Lire ERP. Ne facevano parte i rappresentanti delle amministrazioni cui in sede di programmazione sono stati assegnati i fondi e i rappresentanti della Missione Americana dell ECA; Commissione per l Assistenza Tecnica (costituita con delibera del CIR dell ). Riguardava la realizzazione del programma per l Assistenza tecnica dell ERP (missioni all estero, studi sulla produttività ecc) Presieduto dal Ministro Vice-Presidente del CIR., composto dal Delegato italiano all OECE come vicepresidente e da alcuni sottosegretari, nonché dal Segretario Generale del CIR (Bachelet 1957, p.94); Sottocomitato per le Aziende di Stato L art 1 dello Statuto dell IRI, approvato con D.L: contemplava un sottocomitato di indirizzo; CIR Emigrazione; CIR- PAM (Programmi aiuto militare) Questo deriva dagli impegni di riarmo connessi alla appartenenza al Patto Atlantico e venne costituito alla fine del 1950 sotto la presidenza del Presidente del Consiglio o del Ministro del Tesoro. Per le questioni tecniche venne creato un comitato di sostituti composto da Sottosegretari e Direttori Generali e presieduto dal Sottosegretario al Tesoro, che all epoca era Piero Malvestiti. Sia il CIR-PAM che il comitato tecnico potevano riunirsi con la presenza di autorità americane. 37 IL CIR e la Riforma della Pubblica Amministrazione: la Commissione della Scure. Il CIR non era solo un organo di programmazione economica, ma si faceva portavoce anche di interventi nell ambito dell amministrazione funzionali alla stessa politica economica. Con un occhio all amministrazione Truman, che riteneva la riforma dell amministrazione una sorta di precondizione per un uso efficiente dei fondi ERP, e con l altro al contenimento della spesa dei singoli ministeri per rispettare la stabilità monetaria e combattere il debito pubblico, fu il ministro Lombardo, socialdemocratico, a proporre nella seduta del CIR del 12 luglio 1948 la costituzione di Comitato ristretto di ministri con l incarico di compiere una revisione radicale delle spese dando, se necessario, «colpi di scure» agli stanziamenti delle Amministrazioni centrali e di quelle periferiche. 38 La proposta creò problemi ai ministeri dei Lavori Pubblici e a quello di Agricoltura, che stavano spingendo per una politica di investimenti statali nei rispettivi settori, ma non espressero apertamente il proprio parere. Adesione aperta fu invece data da Tremelloni, vice presidente del CIR, il quale, pur 37 CIR, b.2, fasc. 16, appunto interno sul CIR, s.d. ma Riunione del CIR, 12 luglio

16 riservandosi di presentare proposte concrete in merito, parlò di una Commissione della Scure, da affiancarsi al ministero del Tesoro. 39 Nella seduta del 22 luglio 1948 la proposta fu formalizzata da Merzagora, ministro per il Commercio Estero. Nella serie di provvedimenti definiti di tono indirizzati a sostenere la ripresa economica, il ministro inserì l obiettivo della compressione delle spese pubbliche e l opportunità di contenere al massimo il disavanzo del bilancio. D accordo con gli altri ministri, di decise quindi la costituzione della Commissione della Scure, che doveva svolgere una revisione a fondo degli attuali stanziamenti in bilancio, agendo con pieni poteri nei confronti di tutte le Amministrazioni. Essa avrebbe anche collaborato con il ministro delle Finanze nell esame delle possibilità di un maggior gettito fiscale, partecipando quindi agli studi per una riforma fiscale. La Commissione era costituita dai ministri del Tesoro, delle Finanze, dell Industria e del Commercio e dal ministro senza portafogli Giovannini. Essa doveva portare le proprie conclusioni al Consiglio dei Ministri entro il 10 agosto. 40 L idea di una limitazione delle spese ministeriali influiva più o meno direttamente anche la discussione in Consiglio dei ministri, ove nel definire la politica economica vi fu chi, come Porzio, propose di rinviare la discussione sui bilanci dei diversi dicasteri in attesa dei risultati della Commissione della Scure. Questa osservazione fu rifiutata, in quanto avrebbe significato bloccare le discussioni e le decisioni del Consiglio. 41 Le conclusioni della Commissione furono descritte da Pella (purtroppo in modo sintetico) il 31 agosto La Commissione proponeva un primo taglio nell ordine di 30 miliardi di lire afferenti a capitoli di bilancio non legati a disposizioni legislative. 42 I ministri furono nel complesso d accordo e richiesero che la commissione continuasse il suo lavoro concentrando l attenzione su questi settori: a) riordino della pubblica amministrazione; b) eliminazione degli Enti superflui e comunque non strettamente indispensabili; c) una nuova politica di lavori pubblici d) economie sul bilancio del ministero della Difesa e recuperi dal patrimonio dipendente, con riguardo anche agli arsenali militari. L obbiettivo rimaneva quello già prefissato, ossia raggiungere un graduale miglioramento della situazione della Tesoreria, in modo da evitare l emissione di nuova carta moneta limitando il risparmio a non oltre i 25 miliardi (in media) al mese. Le decisioni finali, ad ogni modo, spettavano al Consiglio dei Ministri. La commissione della scure blocca le assunzioni che erano in animo nell amministrazione, anche relativamente al CIR-ERP 43 Sviluppi ulteriori della posizione del CIR nell ambito dell amministrazione 39 Ivi. 40 Riunione del CIR, 22 luglio Riunione del Consiglio dei Ministri, 6 agosto 1948, in ACS, Verbali del Consiglio dei Ministri, b Riunione del CIR, 31 agosto Lettera di Ernesto Santoro, direttore generale dell industria (sollecitato a sua volta dal presidente della sezione del Consiglio di Stato Michele La Torre), a Ferrari Aggradi, 30 settembre 1948, relativamente ad incarico da destinare a Decimo Orlando, in ACS, CIR, b. 1. Sembra però che tale lettera non avrebbe avuto più corso in omaggio alle recenti disposizioni che impongo la riduzione delle spese nelle pubbliche amministrazioni, commentò Santoro, riferendosi a precedenti assicurazioni di Aggradi. 45

17 Concludiamo con alcuni brevi cenni sul rilievo del CIR all interno dell amministrazione negli anni Cinquanta. Ne risulta che il CIR, sia a livello di comitato di ministri che come ufficio coordinato dal Segretario Generale, continuò a mantenere una posizione centrale nell ambito della amministrazione pubblica dell economia. Nel 1952 venne presentato al Parlamento il disegno di legge sulle attribuzioni e le competenze della Presidenza del Consiglio. Per il coordinamento economico ci si limitava a dire che il Presidente del Consiglio poteva costituire o meno il Comitato di Coordinamento economico, ma nelle norme transitorie si ribadiva che il CIR continuava, nel frattempo, ad esercitare le sue funzioni. Il disegno di legge, tuttavia, come è noto, si insabbiò (Salvati 1994, p 502). Nel 1956 venne costituito un Comitato dei Ministri per il coordinamento dei provvedimenti in attuazione dello Schema di sviluppo della occupazione e del reddito. La Segreteria di questo nuovo Comitato venne conferita a Ferrari Aggradi, sottosegretario al Bilancio e Segretario Generale del CIR. L ufficio di Segreteria del Comitato era stabilito presso il CIR (Salvati, 1994, 502). Nel 1957 venne costituito un Comitato interministeriale per il co-ordinamento per la Comunità economica europea, presieduto dal Ministro degli Esteri. Ne facevano parte funzionari di altre amministrazioni, il Ministro del Commercio Estero, e il sottosegretario al Bilancio, delegato per il CIR, cioè Ferrari Aggradi. Si trattava pertanto di un comitato che la prassi amministrativa qualificava come a livello funzionari. 44 Negli anni 60 vennero assegnate al CIR anche competenza in tema di ricerca scientifica. Il CIR venne abolito nel 1967 e le sue competenze passarono al CIPE, comitato istituito nell ambito della programmazione economica. 44 Esso fu costituito con un decreto del P.C. emanato di concerto con il M.AE. il 17 settembre Bachelet (1960, p. 765). 46

18 - II - MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI Note storiche sul MdAE dopo il 1943 Alla Repubblica Sociale aderì una sparuta minoranza di diplomatici. In seguito ci fu, tuttavia, una fase di defascistizzazione su cui le notizie sono scarse. Dopo il 25 luglio 1943, Badoglio affidò il portafoglio degli Esteri a un diplomatico di carriera, Raffaele Guariglia, il quale ripristinò il posto di Segretario Generale del MdAE. A Brindisi, e poi a Salerno, il MdAE funzionò solamente come appendice della Presidenza del Consiglio. Dopo l 8 settembre Guariglia rimase a Roma presso l Ambasciata di Spagna. Badoglio assunse la carica di Ministro ad interim e nominò Renato Prunas, che lo raggiunse da Lisbona, come Segretario Generale. Il Ministero fu poi riorganizzato con d. ministeriale. da Bonomi, che assunse l interim, allorchè formò il nuovo gabinetto nel giugno Queste riforme seguirono la falsariga già stabilita negli anni Trenta quando era stato abbandonato l ordinamento del Ministero per aree geografiche e adottato quello funzionale per materia. Accanto alla Segreteria generale che conservava gli ampi poteri acquisiti dal Prunas, e che andavano dal collegamento con gli Alleati, dal contenzioso diplomatico, all Ufficio Stampa, vennero ricostituite la Direzione Generale Affari Politici, la Direzione Generale Affari Economici (DGAE), la Direzione Generale del Personale, un Servizio Affari Generali che comprendeva l Ufficio Conferenze Internazionali e relazioni culturali, l Ufficio Trattati e Atti e il servizio Storico-diplomatico. Allorchè De Gasperi divenne Ministro degli Esteri nel dicembre 1945 aggiunse all organigramma un Servizio Affari Privati e la Direzione Generale degli Italiani all Estero, che il suo successore, Pietro Nenni (nel 1946), ribattezzò Direzione generale dell Emigrazione. De Gasperi introdusse anche per la prima volta una Direzione Generale degli Affari Culturali. (Serra 1991, p. 87) Importante fu la nomina di alcuni ambasciatori politici effettuata nell immediato dopoguerra (e la parallela apertura di molti procedimenti di epurazione rispetto a funzionari della carriera). Tra le nomine più importanti quella del liberale Niccolò Carandini, a Londra, del cattolico Tommaso Gallarati Scotti prima a Madrid e poi a Londra, dell azionista, già esponente di Giustizia e Libertà, Alberto Tarchiani a Washington, del socialista Giuseppe Saragat a Parigi, dell azionista Sergio Fenoaltea a Pechino, del comunista Eugenio Reale a Praga, e del liberale Manlio Brosio, a Mosca. La immissione di queste personalità esterne nella carriera, provocò molti malumori nel Ministero, fino a vere proteste. Alcune nomine politiche rientrarono dopo un periodo breve, altre però - quelle di Tarchiani, Brosio, Fenoaltea, Gallarati Scotti - furono confermate (Lucciolli 1976; Bagnato 1998). Carlo Sforza ritornò a dirigere il Ministero degli Esteri all inizio del 1947 e vi restò fino al luglio Egli si limitò a piccole modifiche all organigramma, creando uffici man mano che ne sentiva la necessità. Tra l altro creò la Delegazione italiana per la Cooperazione Europea, il Servizio Studi, il Servizio Stampa e il Servizio Istituti Internazionali. Formalizzò nell aprile 1947 la istituzione del Segretario Generale (Cataldi 1951, p. 484). Sforza cercò 47

19 anche di assorbire nel MdAE funzionari esteri di altri ministeri. Il processo era cominciato nel 1944 con l assorbimento degli Uffici commerciali all estero, e continuò con i funzionari degli Uffici Stampa all Estero, quelli dei ruoli per l Oriente, ed, infine, nel 1954 un centinaio circa di funzionari dell ex Ministero dell Africa Italiana. In questo modo le dimensioni del Ministero crebbero continuamente. Nel 1950 aveva 3745 addetti. Fotografia del Ministero intorno al 1950 Le Direzioni generali erano: Personale, Affari Politici, Affari Economici, Emigrazione e Affari Sociali e relazioni culturali. Tra i servizi i più importanti erano il Cerimoniale e l Ufficio Stampa. Le Direzioni generali si dividono in divisioni, che aumentarono progressivamente di numero: in particolare dal 1945 al 1960 gli uffici all interno della Direzione Generale Affari Economici crebbero da 5 a 7, quelli nella DG Emigrazione da 4 a 9 (Archivio ISAP, I, p. 98). Esisteva un Segretario Generale, organo reintrodotto nel 1947, con compiti di collaborazione con il Ministro, di coordinamento e per assicurare la continuità delle funzioni dell'amministrazione. La nomina del S.G spetta al Ministro e non al Consiglio dei Ministri, come, invece, per il SG della difesa. I sottosegretari, secondo De Benedetti (1967, p. 825), avevano un peso ridotto e una funzione secondaria. Erano scelti per equilibrare la partecipazione delle correnti e/o dei partiti della coalizione, ed erano subordinati al ministro e spesso in condizioni di inferiorità rispetto al Segretario Generale e ai Direttori Generali. E stato sottolineato come le cariche influenti nella burocrazia del Ministero fossero pochissime: il Segretario generale, il direttore degli affari economici e quello degli affari politici, più alcuni collaboratori stretti: i direttori generali aggiunti e alcuni vicedirettori. Il Gabinetto del Ministro, già importante durante il fascismo, doveva servire a riequilibrare i poteri della burocrazia. Le sue funzioni furono però, in qualche modo, ridimensionate dal ripristino della carica di Segretario Generale. Il Gabinetto era composto di una serie di persone di fiducia del ministro in grado di filtrare l operato dei funzionari di carriera e di facilitare al ministro il controllo e la trattazione degli affari correnti. Spesso era, però, costituito da diplomatici di carriera. Sforza ebbe un Gabinetto abbastanza influente e autorevole. Capo di Gabinetto di Sforza era Mario Mondello e nella Segreteria particolare del Ministro c era, come capo, Vittorio Calef, e, come vice, Fausto Bacchetti, dalla carriera consolare. (De Benedetti 1967, 826-7) Alcuni tra i diplomatici più significativi in servizio avevano iniziato la loro carriera negli anni Venti. Tra questi Pietro Quaroni, dal 1948 ambasciatore a Parigi, Vittorio Zoppi, direttore generale degli Affari politici e poi Segretario Generale, Umberto Grazzi, direttore generale degli Affari economici a partire dal 1947, Massimo Magistrati, colpito da procedimento di epurazione, poi riabilitato e dal 1950, a capo della Delegazione italiana per la Cooperazione Europea. Il Ministero degli Esteri riteneva una sorta di esclusiva/imprimatur sualla politica estera. Il Consiglio dei Ministri non è mai stato in grado di incidere o di partecipare realmente alla 48

20 formazione delle decisioni. La mancanza della necessaria documentazione e informazione, la scarsa predisposizione degli uomini, una persistente tradizione che attribuisce alla triade presidente del Consiglio, ministro degli Esteri e Capo dello Stato l interesse quasi esclusivo per i problemi internazionali, ha limitato l intervento del Consiglio dei Ministri ad una attività di controllo a posteriori della politica estera. Questa specie di supremazia del ministro degli Esteri - e più ancora del suo ministero che ne rappresenta il meccanismo principale di orientamento e di azione - è rafforzata in pratica dal fatto che alcuni dei principali organi che seguono lo svolgimento della politica estera, cioè a dire il Presidente della Repubblica, il presidente del Consiglio, venivano tenuti al corrente sui problemi internazionali da diplomatici di carriera distaccati dal Ministero degli Esteri con funzioni di consiglieri (De Benedetti 1967, p ). Il problema del Ministero degli Esteri era che, dovendo rappresentare all estero lo Stato italiano, esso doveva anche rappresentare gli interessi delle diverse Amministrazioni, quando questi avevano risvolti internazionazionali. Questo non poteva che generare punti di attrito con singoli ministeri e interferenze. E stato osservato come il Ministero degli Esteri conservasse una certa preminenza, nel disbrigo degli affari internazionali, sugli altri Ministeri economici e soprattutto sul Ministero del Commercio Estero Il Ministero del Tesoro, però, poteva bloccare o invalidare molte decisioni, bloccando le decisioni di spesa (De Benedetti, 1967, 841-2). Sulle questioni relative all emigrazione le competenze erano divise fra MdAE e Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale. Vi furono varie proposte di riorganizzazione, ma di fatto continuò a prevalere il MdAE (Archivio ISAP 1962, v. 1, p. 103). Giovagnoli parla, relativamente agli anni , del ruolo chiave che nelle relazioni economiche internazionali rivestiva la DGAE. Egli parla anche dei rapporti privilegiati che De Gasperi manteneva con uffici della DGAE per la conduzione delle trattative internazionali. De Gasperi aveva anche rapporti diretti con l ambasciata di Washington. (Giovagnoli 1982, p.290 ss.) Ruolo del Presidente della Repubblica nella politica estera Il ruolo del Presidente della Repubblica, intorno al quale manca una documentazione storica di una qualche consistenza, è stato definito come quello di una importante e influente consulenza, rispetto alle attività del governo e dell amministrazione. Il Presidente della Repubblica aveva un consigliere diplomatico, che era un funzionario di carriera di grado alto, che era distaccato presso il Segretariato generale della Presidenza della Repubblica. Il governo era obbligato a tenere informato il presidente della Repubblica su tutte le questioni internazionali. In sostanza pervenivano in copia al Quirinale, e cioè al Segretariato Generale, tutti i dispacci in arrivo e in partenza relativi alle questioni più importanti trattate dal MdAE. Einaudi, in particolare, era soddisfatto di essere informato molto bene, tramite la lettura dei rapporti ministeriali e diplomatici. (Negri 1967, p ) Bibliografia specifica Bagnato Bruna, (1998), "Les cas du Ministère des Affaires étrangères italien après la deuxième guerre mondiale", in Elisabeth du Réau [a cura di], Europe des Élites? Europe des Peuples? La construction de l espace européen , Paris: Presses de la Sorbonne Nouvelle, pp De Benedetti, Fabrizio, Il Ministero degli Affari Esteri, in Massimo Bonanni, a cura di, La politica estera della Repubblica Italiana, Milano, Ed. Comunità, 1967, pp