Attività di valutazione in itinere del POR Marche FSE ob /2013. Rapporto di Valutazione 2014

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1 Attività di valutazione in itinere del POR Marche FSE ob /2013 Rapporto di Valutazione 2014 Maggio 2014

2 INDICE INDICE 1 1. Sintesi del rapporto, conclusioni e riflessioni 2. Premessa L approccio valutativo La valutazione operativa La descrizione dello stato di avanzamento del programma Le risorse impegnate Lo stato di attuazione dei progetti I destinatari avviati alle attività POR Un approfondimento delle caratteristiche della programmazione Prospettive con l attuale capacità di impegno Capacità di attuazione del programma al 2013 e previsione al La valutazione strategica Premessa 5.2. L aggiornamento dell analisi di contesto e dell analisi SWOT Mercato del lavoro Istruzione e formazione Altre tendenze socio-economiche I destinatari degli interventi cofinanziati dal FSE 5.4. Un approfondimento sulla situazione giovanile I giovani nel contesto socio-economico regionale 69 Box L indicatore Youth friendly I giovani destinatari degli interventi del FSE La valutazione di efficacia degli interventi a sostegno dell occupabilità Cenni sulla metodologia di indagine e sull universo di riferimento gli interventi formativi finanziati e le principali caratteristiche dei destinatari coinvolti nell indagine placement Le motivazioni della partecipazione e i canali di conoscenza delle attività formative Il livello di soddisfazione e la percezione dell utilità dell intervento La ricerca di lavoro dopo la conclusione dell attività formativa Esiti occupazionali degli interventi a 12 mesi dalla conclusione dell attività Gli indicatori relativi ai tassi di inserimento occupazionale lordo Le caratteristiche dell occupazione La transizione nell occupazione: lo status professionale a 6 e 12 mesi dalla conclusione dell intervento e al momento dell intervista La valutazione di efficacia ed efficienza dei Servizi Pubblici per l'impiego 113 Allegato al Rapporto di Valutazione

3 1. Sintesi del rapporto, conclusioni e riflessioni Il Rapporto 2014 di Valutazione Strategica e Operativa è il quinto rapporto annuale che l ATI, costituita dalla Fondazione Giacomo Brodolini e dall Istituto per la Ricerca Sociale, ha predisposto nell ambito del servizio di valutazione in itinere del POR Marche FSE Ob /2013. La valutazione operativa ricostruisce la mappa ordinata della programmazione e della realizzazione dei progetti del POR Marche FSE con l obiettivo di rendere conto dei volumi delle attività erogate. Rispetto al quadro della programmazione vigente, i dati al evidenziano come l azione dell A.d.G. e degli Organismi intermedi si sia avvicinata ad una piena capacità di attuazione, nonostante le mutate esigenze del mondo del lavoro e delle imprese abbiano comportato un sensibile cambiamento della domanda. Il 2013, come conseguenza della trasmissione degli effetti della crisi sul mercato del lavoro, si è registrato un aumento dei volumi di risorse impegnate e spese. In particolare, le risorse impegnate ammontano a 259,5 milioni di euro, e raggiungono il 92,2% di quanto programmato; la capacità di spesa pari a 213,7 milioni di euro si attesta all 82,4% delle risorse impegnate. Per quanto riguarda la capacità di impegno 1 delle risorse, va posta particolare attenzione all Asse II, che ha fatto registrare un tasso pari al 104,6%; l Amministrazione regionale, coerentemente con quanto disposto dai regolamenti, ha in questo caso impegnato una quota di risorse in overbooking, allo scopo di rispondere alle esigenze sopraggiunte dalla crisi, il che potrebbe anche comportare anche una prossima revisione del POR relativamente alle ripartizioni finanziarie tra gli Assi. Al contrario, nell Asse IV si evidenzia la più bassa capacità di impegno delle risorse (74,3%), coerentemente al più basso livello della capacità di spesa (72,7%). Rispetto all anno precedente (2012), nel 2013 si registra un aumento della capacità di impegno di circa +18 punti percentuali, con una variazione della capacità di spesa pari a +6 punti. Se si considera il primo indicatore, una differenza più sostenuta di quella media si delinea per l'asse III con una variazione del 33,7%. Scostamenti meno marcati contraddistinguono tutti i restanti casi (per l'asse IV si ha un variazione percentuale pari a 30,4, mentre per l'asse II 28,2%); quello in assoluto più contenuto si rinviene per l'asse V, ma ciò fondamentalmente a causa dell'elevata capacità di impegno rilevata alla fine del Per quanto riguarda la capacità di spesa, invece, si osserva un marcato 1 Intesa come rapporto tra risorse impegnate su programmato. 2

4 incremento per l'asse I e Asse III (rispettivamente, 50,6% e 51,3%), mentre per l Asse V si evidenzia la variazione più bassa (12,7%). Va rilevato che tra le tipologie di interventi finanziati dalla Regione Marche ricoprono una particolare rilevanza: i progetti formativi assorbono il 33,7%0% dell impegnato, e sono effettuati nelle province più industrializzate della regione; i progetti non formativi assorbono il 28,1% dell impegnato, e sono concentrati per oltre la metà nella Regione per l acquisto di beni/servizi; le work-experience assorbono il 15,7% dell impegnato, e sono concentrate ad Ascoli Piceno, e in misura minore a Macerata; Lo stato di attuazione dei progetti appare molto positivo: i progetti approvati risultano complessivamente , di cui avviati e conclusi (sul totale degli approvati contano, rispettivamente, per il 98,9% e per il 63,5%). Rispetto al 2012 si notano variazioni significative: un aumento dei progetti approvati pari al 38% circa, una crescita dei progetti avviati del 39% e un incremento dei conclusi di oltre il 40%. L indice del rapporto tra avviati e approvati (indice di capacità principale) sfiora il 100% in quasi tutti i casi, a testimonianza di una generale efficienza e capacità nell'attuazione delle attività. L indice del rapporto tra i progetti conclusi e quelli avviati (capacità di selezione) si attesta globalmente al 64,3%. Alla data del i progetti approvati risultano complessivamente , di cui avviati e conclusi (sul totale degli approvati contano, rispettivamente, per il 98,4% e per il 61,1%). Ciò significa che nel sessennio di programmazione sono stati approvati e avviati ogni anno, in media, rispettivamente e progetti e ne sono stati conclusi oltre Per quanto riguarda i destinatari delle azioni, risulta che al 31 dicembre del 2013 sono stati avviate persone, di cui il 50,1% femmine. Rispetto alle precedenti persone avviate nel 2012, l anno di programmazione aggiuntivo ha comportato un aumento considerevole dei destinatari coinvolti nelle attività del POR (+33,2%); ciò nonostante, la composizione per genere è mutata in modo marginale giacché il peso degli uomini aumenta di poco più di un punto percentuale. Coloro che invece hanno concluso l'attività entro la fine del 2013 rappresentano un aggregato che ammonta a unità (pari al 61,3% degli avviati) di cui il 51,7% donne. 3

5 A questo quadro vanno aggiunte ulteriori aspetti relativi alle differenze con l anno In particolare, nel caso dell Obiettivo specifico IVh, il volume delle persone avviate è più che raddoppiato; un tasso di crescita superiore alla media si è anche registrato anche per gli Obiettivi Ic e IIf, mentre nei restanti casi le variazioni hanno fatto registrare valori più bassi della media complessiva. L'analisi sui destinatari avviati pone in evidenza un aspetto significativo riguardante le differenze di genere: a fronte di una presenza media del 50,1% di avviati donne, la componente femminile raggiunge valori intorno al 60% a Macerata; un discorso diverso si ravvisa a Pesaro Urbino dove sono gli uomini a costituire la componente prevalente. A livello di Obiettivo specifico, in alcuni casi sono le donne ad essere la maggioranza dei destinatari avviati con punte molto elevate nel caso dell Obiettivo IIf e IVh; mentre solo nel caso dell Obiettivo Ib le donne sono state destinatarie delle azioni solo nel 27,5% dei casi. Va evidenziato che per quanto riguarda la condizione sul mercato del lavoro al momento dell'iscrizione all'attività offerta dalla regione, si tratta di lavoratori occupati nel 55,5% dei casi, di disoccupati nel 30,5% e di inattivi nel 13,9%. In relazione all'età, i gruppi più numerosi i gruppi più numerosi sono essenzialmente due, ovvero la classe e quella 25-29: la prima pesa per il 21,9%, mentre la seconda per il 16,6%. Sensibilmente meno coinvolti appaiono i destinatari con meno di 15 anni, eccetto che per le azioni previste nell ambito dell Obiettivo specifico IIIg. Complessivamente, i destinatari coinvolti dalle azioni POR FSE nel 44,4% dei casi hanno una formazione di base, il 36,4% una istruzione secondaria superiore e il 17,3% una istruzione terziaria, universitaria o superiore. Gli avviati con forti svantaggi sono di cui il 21% circa rappresentato da persone con disabilità. Il 23% del totale è coinvolto in azioni realizzate in provincia di Ancona; segue al secondo posto Macerata con il 21,0% e Pesaro Urbino con il 19,8%. La maggior parte (attorno al 31% circa) ha partecipato ad attività inerenti l'obiettivo specifico IIIg, mentre più di un quinto (26,4%) alle azioni riferibili all'obiettivo IIe. Per quanto riguarda l andamento degli impegni finanziari emerge un quadro positivo, considerando che nel settimo anno di programmazione, l amministrazione presenta una capacità di impegno superiore a quanto previsto inizialmente in sede di programmazione. E stata svolta una analisi con la funzione logistica, allo scopo di prevedere in che modo nel futuro potrebbe svilupparsi la capacità di impegno delle risorse e se tale andamento risulta in linea con gli obiettivi di attuazione del programma dinamica di spesa della regione. L analisi conferma la 4

6 presenza di un trend positivo dell impegnato effettivo rispetto alle previsioni teoriche. In definitiva, sarebbe più che sufficiente mantenere nel 2014 la stessa capacità di attuazione del 2013 per raggiungere il 100% della attuazione del programma. La recessione continua ad avere profonde ripercussioni sul sistema dei CIOF marchigiani: a fine 2013 lo stock degli iscritti alle liste di disoccupazione ha superato le 165 mila unità, a fronte delle 150 mila circa presenti a fine 2012 e alle 98 mila unità presenti a fine 2007, con un incremento su base annua del 10% e pari al 69% dal Per quanto concerne i servizi offerti dai CIOF marchigiani, è più che evidente lo sforzo sostenuto da parte del sistema regionale per far fronte ai maggiori carichi di lavoro generati dal deterioramento del contesto economico. In particolare, aumentano le attività legate all'applicazione del D.Lgs 297/02: nel 2013 le dichiarazioni di immediata disponibilità rilasciate presso i CIOF ammontano a oltre 56 mila unità, rispetto alle circa 50 mila unità riscontrate nel 2012 ed alle 29 mila unità riscontrate nel Nel 2013 inoltre sono stati realizzati oltre 56 mila colloqui di orientamento in ottemperanza alla normativa vigente, in leggero calo rispetto ai circa 60 mila realizzati nel 2012, ma comunque in misura molto maggiore rispetto ai 30 mila circa realizzati nel 2007Conseguenza dell'aumento delle dichiarazioni di immediata disponibilità è stata, inoltre, la sostanziale crescita del numero di patti di servizio stipulati attraverso i quali vengono stabiliti gli impegni specifici dei contraenti e concordate le future azioni dell'utente all'interno dei servizi offerti dai CIOF (oltre 50 mila unità nel 2013 contro le oltre 42 mila unità nel 2012 e le 17 mila unità nel 2007). In media, ciascun CIOF ha rinviato al servizio di incontro domanda-offerta l 80% dei soggetti che hanno sostenuto il colloquio di orientamento, una proporzione in linea rispetto a quanto rilevato nell'anno precedente (77% nel 2012).. Le evidenze riportate sottolineano chiaramente come il tessuto produttivo marchigiano, al pari di quello nazionale, stia attraversando una fase ancora piuttosto critica. Considerando il lato della domanda di lavoro che perviene ai CIOF, oltre che la percentuale di segnalazioni che hanno portato all assunzione di uno dei candidati segnalati, emergono inevitabilmente delle criticità. Le segnalazioni sono diminuite anche nell'ultimo anno, proseguendo la tendenza di declino già registratasi dall inizio della crisi: le segnalazioni sono passate dalle oltre 8 mila nel 2007 alle 6 mila nel 2011, 5 nel 2012 e 4,4 mila nel In aggiunta, il sistema dei SPI non sempre è in grado di soddisfare le richieste provenienti dal tessuto produttivo e ciò probabilmente a causa di profili professionali delle persone iscritte nelle liste di disoccupazione 5

7 non sempre corrispondenti alle esigenze espresse dalle imprese; circa i tre quarti, infatti, del complesso delle segnalazioni non è andato a buon fine, una percentuale in linea con quanto osservato nel 2011 e nel 2012, e leggermente superiore rispetto a quelle degli anni precedenti. La valutazione strategica esprime un giudizio sulla coerenza e significatività della programmazione/riprogrammazione rispetto all evoluzione del contesto socio-economico, ovvero rispetto ai bisogni sia rilevati ad inizio programmazione che emersi durante la programmazione in seguito alle mutate condizioni del contesto socio-economico. Partendo dai punti di forza e dalle criticità evidenziate dall analisi SWOT contenuta nel POR FSE , la valutazione strategica propone -- sulla base dei dati più recenti disponibili -- un aggiornamento dei principali indicatori di contesto socio-economico per: 1. verificare se i punti di forza rimangono tali e se le criticità sono state superate anche alla luce delle minacce sottolineate dalla stessa analisi SWOT; 2. analizzare se le priorità strategiche della programmazione sono ancora valide o se sono eventualmente necessari dei correttivi che tengano conto delle mutate condizioni di contesto. L aggiornamento dell analisi SWOT è seguito da una lettura dell attuazione, attraverso gli indicatori e i risultati della valutazione operativa, per verificare a quali target di destinatari sono stati indirizzati gli interventi ad oggi finanziati sui vari Assi e Obiettivi specifici del POR FSE Particolare attenzione viene dedicata a verificare se ed in quale misura le riprogrammazioni hanno soddisfatto bisogni e target considerati, in prima istanza, prioritari nel quadro socioeconomico regionale e nei diversi contesti locali. Inoltre, alla luce dell aggiornamento dell analisi SWOT, si verifica se le riprogrammazioni hanno tenuto conto di eventuali nuovi bisogni e nuovi target rilevanti per effetto di criticità e minacce emergenti, qualora il quadro socio economico regionale e i diversi contesti locali fossero mutati in maniera consistente. Infine, alla luce della Raccomandazione del Consiglio dell Unione Europea del 22 aprile 2013 sull istituzione di una Garanzia giovani (Youth Guarantee), come nei Rapporti di Valutazione degli anni precedenti, viene proposto un approfondimento sui giovani, da un lato, per verificare se ed in che misura il contesto socio-economico della regione Marche è, nel confronto con le altre regioni italiane, favorevole ai giovani di età compresa tra i 15 e i 29 anni, e, dall altro, per analizzare (attraverso i dati SIFORM) le caratteristiche socio-anagrafiche dei giovani 15-29enni destinatari degli interventi cofinanziati col FSE, rispetto a quelle dell universo dei destinatari, e la tipologia degli interventi realizzati a loro favore. 6

8 L analisi dei tassi di copertura relativi alla quota di popolazione residente nelle Marche raggiunta dagli interventi cofinanziati dal FSE mostra che, complessivamente, al 31/12/2013, gli interventi avviati all interno del POR FSE hanno raggiunto il 6,9% del totale della popolazione residente. In dettaglio, i tassi di copertura mostrano una moderata differenza a favore degli uomini (7,1% contro il 6,8% delle donne) e sono più elevati per i giovani tra i 25 e i 34 anni (il 18,1%), gli individui con un livello di istruzione post secondaria e universitaria (l 11,9%) e le persone in cerca di occupazione,sia inoccupati che disoccupati (il 41,6%). Nel caso degli immigrati e delle persone con disabilità, il tasso di copertura è pari rispettivamente al 7,5% e al 4,4%. I tassi di copertura sono in crescita rispetto al 31/12/2012 per tutti i target considerati. Particolarmente consistente è la crescita del tasso di copertura delle persone in cerca di prima occupazione (+4,4 punti percentuali rispetto all anno precedente). Particolarmente consistente è la crescita del tasso di copertura delle persone tra i 25 e i 54 anni (+ 3 punti percentuali), degli occupati (+2,9 pp) e delle persone in cerca di (prima) occupazione (+2,9 pp). In sintesi, gli interventi del POR FSE si sono mossi nella direzione di garantire soprattutto: il rispetto delle pari opportunità: 1) le donne sono più della metà dei destinatari degli interventi avviati a valere sul POR FSE in tutti gli Assi ad eccezione dell Asse I - Adattabilità; 2) l integrazione nel mercato del lavoro dei migranti e delle persone con disabilità viene garantita in maniera adeguata con interventi abbastanza distribuiti su tutti gli Assi; il supporto ed il sostegno alle persone in cerca di (prima) occupazione, mediante interventi avviati su tutti gli Assi ed in particolare sull Asse II Occupabilità (sul quale si concentra il 48,1% di inoccupati/disoccupati) e sull Asse IV Capitale Umano (il 24,5%); la continuità del processo formativo dei lavoratori e l acquisizione di una adeguata qualificazione dei lavoratori attraverso la formazione sul lavoro, grazie all avvio di progetti di formazione continua per occupati e di formazione nell ambito dell apprendistato (post-obbligo formativo) sull Asse I Adattabilità dove il 91,8% dei destinatari è, infatti, occupato; la competitività regionale nel medio lungo periodo, grazie al rafforzamento del sistema dell istruzione e della formazione e dell innovazione e del trasferimento tecnologico realizzato mediante le iniziative avviate sull Asse IV Capitale Umano: ad esempio i progetti di formazione permanente - aggiornamento professionale e tecnico (69,9% dei destinatari registrati su questo Asse), di alta formazione universitaria e post universitaria (5,7%) o di Istruzione e Formazione Tecnica Superiore (IFTS 3,5%); 7

9 una buona copertura dei giovani presenti sul territorio regionale, infatti, il tasso di copertura dei giovani tra i 15 e i 29 anni è pari al 18,4% (in crescita rispetto al 14,8% dello scorso anno); un adeguato sostegno all inclusione dei giovani a rischio di marginalità sociale: i giovani immigrati e i giovani con disabilità sono sovra rappresentati in questa fascia di età (rispettivamente l 11,8% e il 4,5%, contro il 9,9% e il 3,1% del totale dei partecipanti agli interventi FSE). A fronte di questo impegno e di questi risultati che risultano particolarmente coerenti con i bisogni evidenziati in sede di programmazione va, tuttavia, evidenziato come, a causa soprattutto del perdurare degli effetti negativi della crisi economica, persistano, nell ambito del mercato del lavoro e del contesto socio-economico marchigiano, alcune criticità e minacce che, rispetto all inizio della programmazione, si sono aggravate o sono emerse ex novo. Data anche la natura non così congiunturale della crisi, è importante che a tali criticità/minacce si presti la dovuta attenzione in sede di programmazione e valutazione ex-ante per il settennio : Il permanere, nonostante i miglioramenti registrati rispetto all inizio della programmazione , di elevati differenziali di genere nei tassi di attività (14,9 punti percentuali), di occupazione (15 punti percentuali) e di disoccupazione (2,8 punti percentuali). Per ridurre questi differenziali di genere è opportuno garantire l'attuazione del principio di pari opportunità di genere e non discriminazione nell ambito del POR FSE anche nella programmazione regionale , prevedendo interventi sia per favorire la conciliazione tra famiglia e lavoro che per promuovere la partecipazione al mercato del lavoro e per valorizzare la presenza femminile sia nelle aziende che nel lavoro autonomo; il tasso di occupazione degli over55 (47,2%) che, pur essendo cresciuto nel tempo e collocandosi su un valore superiore a quello medio nazionale (42,7%), è ancora distante da quello medio europeo (50,1% della UE28). Poiché, al 31/12/2013, solo il 4,4% del totale dei partecipanti ad iniziative del FSE aveva un età compresa tra i 55 e i 64 anni, in prospettiva, si dovrebbe aumentare la quota di persone over55 coinvolte in interventi cofinanziati dal FSE; il calo dei flussi in entrata nel mercato del lavoro (soprattutto quelli con contratti di lavoro permanente) e l incremento dell incidenza delle posizioni di lavoro temporaneo sul totale delle assunzioni, a conferma di una delle criticità individuate ad inizio programmazione, ovvero il crescente grado di precarietà della forza lavoro; 8

10 L elevato numero di lavoratori coinvolti in crisi aziendali: nel 2013, i lavoratori in CIG equivalenti a zero ore sono pari a lavoratori 2 e rappresentano il 3% dell occupazione dipendente nelle Marche. Nel corso dell attuale programmazione, la Regione Marche ha impegnato tutte le risorse che, nell ambito dell'accordo Stato-Regioni del 12 febbraio 2009 e del 20 aprile 2011, sono state destinate al finanziamento degli ammortizzatori sociali in deroga. Questo cofinanziamento (prima al 30%, poi al 40%) da parte delle Regioni, grazie all utilizzo del FSE riprogrammato, ha rappresentato tuttavia un eccezione. Nel corso della programmazione , le risorse comunitarie dovranno identificare nuovi strumenti di politica attiva per sostenere il rientro di questi lavoratori nel mercato del lavoro; La quota di giovani (18-24 anni) che abbandonano prematuramente gli studi ancora superiore alla media europea e lontana da quel 10% previsto tra obiettivi della strategia di Europa 2020: nel 2013, questa percentuale si attesta al 13,9% nelle Marche, un dato certamente inferiore a quello medio nazionale (17%) ed in calo rispetto ad inizio programmazione (era pari al 19,1% nel 2005), ma che rimane, comunque, superiore alla media europea (11,9%). Per contrastare la dispersione scolastica e formativa, da diversi anni, la Regione Marche ha attivato differenti azioni e adottato diversi strumenti 3 (percorsi triennali di istruzione e formazione professionale rivolti ai giovani in obbligo di istruzione a rischio di abbandono scolastico, percorsi biennali di formazione professionale rivolti a ragazzi che hanno abbandonato la scuola; percorsi formativi di orientamento finalizzati alla prevenzione della dispersione scolastica). Inoltre, nell ambito del POR FSE, al 31/12/2013, la maggior parte dei giovani tra i 15 e i 19 anni (il 36,1%) è destinataria di interventi di formazione nell ambito dell obbligo formativo. La quota di giovani tra i 30 e i 34 anni in possesso di un titolo di studio universitario è ancora molto distante dalla media Europea e dal valore target del 40% fissato tra gli obiettivi della strategia di Europa 2020: nel 2013, infatti, solo il 22,7% dei giovani marchigiani tra i 30 e i 34 anni ha conseguito un titolo di studio universitario, contro il 36,8% % della UE28. D altra parte, però, è opportuno sottolineare che nelle Marche la percentuale di giovani con un titolo universitario è leggermente superiore a quella nazionale (22,4%). Al 31/12/2013, il 17,3% dei 2 La stima dei lavoratori in CIG equivalenti a 0 ore tiene conto dell effettivo tiraggio delle ore di cassa integrazione autorizzate fino a Novembre In particolare, i lavoratori equivalenti a 0 ore sono stimati rapportando il monte ore utilizzato di CIG all orario di lavoro medio annuale di 1702 ore; le ore effettivamente utilizzate sono state calcolate considerando il tiraggio medio nazionale diffuso dall INPS pari al 47,81% delle ore autorizzate di CIGO e al 51,64% delle ore autorizzate di CIGS e CIGD; si ottiene così un numero (teorico) di lavoratori sospesi integralmente ( a 0 ore ). 3 Tecnostruttura, Report sulla dispersione scolastica, aggiornato a dicembre

11 destinatari delle iniziative cofinanziate dal FSE è costituito da persone con un livello di istruzione universitaria (per un tasso di copertura della popolazione con istruzione terziaria pari al 10,3%). I giovani con un titolo di studio universitario rappresentano una risorsa estremamente importante per la competitività del territorio regionale, sulla quale sarebbe opportuno continuare ad investire anche nella programmazione ; La quota di adulti tra i 25 e i 64 anni impegnati in attività di formazione permanente nelle Marche si attesta, nel 2013, al 7,1% contro il 6,2% dell Italia e il 10,4% della UE28 (fonte: EUROSTAT), un dato quindi molto distante dal valore target del 15%, previsto dalla strategia di Europa I dati di monitoraggio del POR Marche mostrano invece che l 8,8% della popolazione residente di età compresa tra i 25 e i 64 anni ha partecipato ad attività di natura formativa finanziata dal FSE: un tasso di copertura, che seppur più rilevante del dato di fonte statistica ufficiale, è ancora distante dal target Il sostegno alla formazione della potenziale forza di lavoro rimane un elemento strategico rilevante in un contesto in cui -- per effetto della crisi socio-economica si registra un crescente depauperamento del capitale umano e della popolazione più in generale. Per mantenere e sviluppare ulteriormente la formazione a favore della popolazione anche nella programmazione , in una logica di Life Long Learning, si potrebbe prevedere una maggiore integrazione con i Fondi interprofessionali finalizzati alla formazione continua. Tale soluzione andrebbe, peraltro, monitorata, al fine di evitare fenomeni selettivi rispetto ai lavoratori coinvolti. Infine, l approfondimento sui giovani tra i 15 e i 29 anni conferma che le Marche si caratterizzano per un contesto socio-economico relativamente più favorevole ai giovani rispetto a quello di molte regioni del Centro e del Nord Italia, oltre che nel confronto con il livello nazionale. Ciononostante, il perdurare della crisi economica produce effetti negativi soprattutto sulla componente giovanile della forza lavoro, che devono essere contrastati in maniera adeguata per evitare eventuali rischi di depauperamento del capitale sociale e umano con l aumento, tra i giovani, della disoccupazione di lunga durata e dei NEET (né occupati né in istruzione e formazione) che, nel lungo periodo, potrebbe incidere sulle prospettive di crescita e competitività dell intero sistema economico, e aumentare la spesa per far fronte agli effetti sociali negativi dell esclusione. In questa direzione si muove la Raccomandazione del 22 aprile 2013 sull istituzione di una Garanzia giovani (Youth Guarantee) con la quale, a seguito dell emergenza della disoccupazione giovanile a livello europeo, il Consiglio dell Unione Europea ha invitato gli Stati membri a garantire ai giovani con meno di 25 anni un offerta qualitativamente valida di lavoro, di proseguimento degli studi, di apprendistato o 10

12 di tirocinio o altra misura di formazione entro quattro mesi dall inizio della disoccupazione o dall uscita dal sistema di istruzione formale. Il POR-FSE della Regione Marche mostra comunque una buona capacità nel raggiungere i giovani presenti sul territorio regionale. Gli interventi avviati a valere sul POR FSE mostrano, infatti, tassi di copertura della popolazione giovanile residente nelle Marche pari al al 16,4% nel caso dei giovani tra i 15 e i 19 anni, e simile nel caso dei giovani tra i 20 e i 24 anni (16,7%), mentre raggiunge il 21,6% tra giovani tra i 25 e i 29 anni, per un tasso di copertura medio dei giovani tra i 15 e i 29 anni pari al 18,4%. Si tratta di interventi avviati soprattutto sugli Obiettivi specifici Ia, IIe, IVi, IVl e Vm, per contrastare la dispersione scolastica e i fenomeni di disoccupazione giovanile altamente scolarizzata e per favorire l inserimento, nel tessuto produttivo locale, di forza lavoro più scolarizzata. Inoltre, la quota di svantaggiati (in media) più elevata tra i giovani, piuttosto che tra tutti i destinatari del POR, sottolinea il ruolo importante del POR-FSE della Regione Marche nel sostenere l inclusione dei giovani a rischio di marginalità sociale. L universo di riferimento dell indagine Placement relativa agli interventi per l occupabilità cofinanziati dal FSE a valere sull Asse II conclusi nel 2012 si distingue, rispetto alle rilevazioni precedenti, per un forte ridimensionamento del peso delle work experience, soprattutto con riferimento alle borse di lavoro e di ricerca su cui l Amministrazione Regionale e le Province, in qualità di Organismi Intermedi, hanno molto investito nei primi anni della programmazione Più elevato, invece, il coinvolgimento dell utenza all interno di percorsi di formazione finalizzata al reinserimento lavorativo (soprattutto a Macerata e a Pesaro Urbino) e il ricorso (in prevalenza nella Provincia di Ancona) agli incentivi individuali per la formazione mediante l erogazione di voucher da spendere per la frequenza di corsi, anche a Catalogo, liberamente scelti fra quelli erogati da enti accreditati, tipologia formativa, quest ultima, relativamente marginale nelle annualità precedenti. Secondo una tendenza piuttosto consolidata nella Regione Marche, pur risultando tutti gli interventi per l occupabilità interessati dall indagine Placement finanziati esclusivamente sull obiettivo specifico IIe e non a valere sul IIf espressamente dedicato a promuovere l occupazione femminile, il coinvolgimento delle donne nelle attività finanziate risulta decisamente consistente (circa i due terzi dei formati). Come nelle precedenti annualità, i destinatari target degli interventi conclusi nel 2012 si contraddistinguono, inoltre, per un elevata partecipazione dei più giovani (circa la metà ha meno di 30 anni) e, specularmente, un limitato coinvolgimento dei più maturi (meno di 1 su 10 ha dai 45 11

13 anni in su), mentre risulta decisamente più limitata la quota di soggetti in possesso di un livello di istruzione elevato, probabilmente in ragione di vincoli in ingresso meno stringenti legati alle tipologie formative finanziate nell annualità di riferimento. Coerentemente con la finalità ultima di questo tipo di interventi, ovvero l occupabilità, il motivo principale che ha spinto i destinatari a partecipare alle attività oggetto di indagine risiede nel desiderio di inserirsi per la prima volta o reinserirsi nuovamente nel mercato del lavoro dopo un periodo di inattività o di disoccupazione, fatto che poi spinge quasi tutti i formati, una volta terminata l attività, ad avviare già nei primi mesi la ricerca di un occupazione, a meno che non abbiano già ricevuto offerte di impiego o deciso di avviare un attività autonoma. La percezione dell esperienza formativa svolta da parte dei destinatari risulta, nel complesso, piuttosto positiva sia rispetto all utilità complessiva dell intervento in termini di possibilità di acquisire o potenziare le proprie competenze tecnico/professionali, sia rispetto alle diverse dimensioni della didattica (docenza, strumentazioni, organizzazione, ecc.) e ai periodi in azienda esperiti durante l attività formativa, mentre una valutazione decisamente più tiepida è riservata alle dimensioni correlate all efficacia occupazionale dei percorsi, ovvero alla capacità degli enti/strutture ospitanti le attività formative di fornire un accompagnamento e un sostegno al termine delle attività stesse e, in definitiva, alla stessa utilità in termini di opportunità di lavoro. Tali valutazioni sembrano, peraltro, trovare un riscontro negli esiti occupazionali effettivi. Rispetto alle indagini Placement condotte nelle annualità precedenti, la quota di formati che a distanza di un anno dalla conclusione del percorso di formazione o della politica attiva del lavoro fruita ha trovato un occupazione risulta, infatti, meno elevata (il 43,5%), così come diminuisce nel tempo il tasso di successo dato dalla somma dei soggetti occupati e di quelli rientrati in percorsi di istruzione e/o formazione (pari al 45,1%), mentre cresce progressivamente la percentuale di persone in cerca di lavoro (prevalentemente nella condizione di disoccupazione). Tabella 1.1 Condizione professionale e caratteristiche dell occupazione a 12 mesi rilevati dalle indagini Placement della Regione Marche Indagine Indagine 2010 Indagine 2011 Indagine 2012 Tasso di inserimento occupazionale lordo 52 57,3 46,7 43,5 Tasso di inserimento occupazionale coerente 29,1 27,9 27,4 13,8 Tasso di successo 60,4 62,5 51, % di contratti a tempo indeterminato sul totale degli occupati 25,2 19,9 19, Si tratta di un risultato occupazionale da un lato coerente con l andamento complessivo del mercato del lavoro regionale, caratterizzato da un progressivo peggioramento a seguito della crisi, 12

14 e con le differenti condizioni di contesto a livello provinciale (migliori ad Ancona e a Pesaro Urbino, peggiori a Macerata e Ascoli Piceno), dall altro correlato anche alle differenti tipologie di intervento finanziate nell annualità di riferimento dai diversi Organismi Intermedi (meno work experience, più percorsi volti al reinserimento professionale di soggetti espulsi da mercato del lavoro, ecc.) e alle caratteristiche prevalenti dei destinatari target. I migliori esiti occupazionali si rilevano ad Ancona (che ha investito per l annualità di riferimento prevalentemente nei voucher formativi e, in misura minore, nei tirocini) e nella provincia di Pesaro Urbino, che invece ha realizzato in qualità di Organismo Intermedio soprattutto percorsi di formazione finalizzata al reinserimento e, secondariamente, tirocini, mentre tassi di placement inferiori si registrano nella Provincia di Macerata, che ha concentrato i propri interventi interamente sui corsi per il reinserimento lavorativo. L analisi degli esiti dei destinatari degli interventi formativi cofinanziati in base alle loro principali caratteristiche socio-anagrafiche sembra confermare il contributo, per entrambi i sessi, di un livello di istruzione di partenza più elevato nel ridurre gli ostacoli all ingresso nel mondo del lavoro (nonché alla permanenza in esso, se si analizza l evoluzione nel tempo della condizione occupazionale a 6 e 12 mesi e attuale), mentre, rispetto al passato, gli effetti occupazionali migliori sembrano riguardare la fascia di età dei giovani adulti (30-44 anni), coerentemente con le attuali tendenze del mercato del lavoro che si contraddistingue, da un lato, per forti barriere all accesso dei più giovani e, dall altro, per consistenti difficoltà nel reinserimento da parte dei lavoratori senior espulsi dal sistema produttivo. Sembra, inoltre, il caso di evidenziare, ancora una volta, l efficacia degli interventi formativi e delle politiche attive del lavoro cofinanziati attraverso il Fondo Sociale Europeo in una prospettiva di riduzione del differenziale di genere: il gap fra il tasso di inserimento occupazionale lordo femminile e quello maschile risulta, infatti, pari a -3,3 punti percentuali, a fronte di un differenziale di genere, se si prende in esame il tasso di occupazione della Regione Marche risultante dalla Rilevazione continua delle forze di lavoro dell Istat nel 2013, pari a 15 punti percentuali. Il positivo effetto formazione sulla componente femminile sembrerebbe, peraltro, confermato anche dall evoluzione della condizione occupazionale nel tempo in una prospettiva di genere: il miglior risultato iniziale della componente femminile, con una quota di occupate a 6 mesi di distanza dalla conclusione dell attività cofinanziata pari al 40% a fronte del 34,6% maschile, sembra infatti sfumare nel tempo, man mano che ci si allontana dall effetto formazione, con un gap di genere crescente ma mano che ci si allontana dalla conclusione dell intervento seguito/svolto. 13

15 Sembra, infine, opportuno dedicare un ultima riflessione alla qualità dell occupazione trovata dai destinatari delle attività formative, che sembra complessivamente rispecchiare le difficoltà generali del mercato del lavoro, con un occupazione in 9 casi su 10 alle dipendenze ma solo per circa un quarto degli occupati con un contratto a tempo indeterminato e che si contraddistingue, nel complesso, per un elevata presenza del part time involontario e una scarsa coerenza del lavoro svolto rispetto alle attività formative fruite. Tabella Tassi di inserimento a 12 mesi dalla conclusione dell attività formativa per tipologia formativa, Organismo Intermedio, genere, età e titolo di studio in ingresso* Tasso di inserimento Tasso di (re)inserimento Tasso di Tasso di inserimento occupazionale in istruzione e successo occupazionale lordo (A) coerente (B) 4 formazione (C) (D=A+C) Tipologia formativa Formazione finalizzata al reinserimento 39.2 lavorativo 17, Formazione post obbligo e post diploma* , Incentivi alle persone per la formazione , Borse di lavoro* , Borse di ricerca* , Tirocini , Organismo Intermedio AN , AP* , FM , MC , PU , Reg.* Genere M , F , Età Fino a 29 anni , anni 46 16, anni e oltre , Titolo di studio in ingresso Inferiore al diploma , Diploma di scuola superiore di 4-5 anni , Laurea e specializzazioni post laurea , TOTALE , * Le tipologie formative contrassegnate da asterisco si contraddistinguono per un numero di formati troppo esiguo perche il risultato possa essere considerato significativo. 4 Si tratta di un indicatore percettivo che rapporta il numero dei destinatari di interventi formativi che a 12 mesi dalla chiusura dell attività formativa dichiarano di avere una occupazione coerente al totale dei destinatari formati nell attività (e non ai soli occupati). 14

16 2. Premessa Il Rapporto 2014 di Valutazione Strategica e Operativa è il quinto rapporto annuale che l ATI, costituita dalla Fondazione Giacomo Brodolini e dall Istituto per la Ricerca Sociale, predispone nell ambito del servizio di valutazione in itinere del POR Marche FSE Ob /2013. Il Rapporto presenta i risultati dell attività valutativa e di analisi rispetto ai seguenti temi: la valutazione operativa (stato di attuazione del POR con evidenza di come stanno avanzando gli elementi chiave ); la valutazione strategica (rilevanza e adeguatezza del POR rispetto alle evoluzioni del contesto normativo, sociale ed economico); l indagine sugli esiti occupazionali di tutti gli interventi rivolti all occupabilità cofinanziati dal FSE nel corso della programmazione nella regione Marche che ha come universo di riferimento i destinatari effettivi e rendicontabili di tutti gli interventi rivolti all occupabilità cofinanziati dal FSE nel corso della programmazione nella regione Marche e conclusi nel 2011, finanziati a valere sull Asse II Occupabilità; l efficacia e l efficienza dei Servizi per l Impiego. Tali risultati saranno integrati da altri prodotti realizzati dall ATI nel corso del E in corso di realizzazione la valutazione ex-ante della proposta del POR Marche FSE per evidenziare l adeguatezza della strategia del programma, gli obiettivi generali corrispondenti, gli indicatori, gli obiettivi specifici, e l assegnazione delle risorse. 15

17 3. L approccio valutativo I limiti che caratterizzano la tradizionale relazione tra buona programmazione e buoni risultati hanno evidenziato come una buona programmazione sia una condizione necessaria ma non sufficiente a garantire l effettivo raggiungimento di risultati concreti e di un impatto significativo rispetto ai problemi di policy a cui si intende rispondere attraverso la programmazione. In più casi, infatti, si è osservato come lo sforzo indirizzato nella fase programmatoria si sia sostanzialmente indebolito in quella di implementazione e di attuazione, fino a perdere il senso, in alcuni casi, del significato stesso della programmazione. Tale considerazione pare molto pertinente nell attuale ciclo di programmazione FSE La crisi economica e le misure integrate di politiche attive e passive del lavoro, adottate dalle Regioni per contrastare gli effetti socio-economici della recessione, hanno dato un impronta senz altro non prevista in sede di stesura del POR. La valutazione deve fornire elementi conoscitivi in grado di comprendere se la sostanza e lo spirito che hanno guidato la programmazione sono rimasti tali, a prescindere dal fatto che le risorse siano state indirizzate, in particolare, verso ben precise e delimitate tipologie di intervento e target di utenza. L approccio valutativo parte, dunque, da pochi e semplici assunti: Adozione di un punto di vista prioritario (persone, comunità e territori destinatari degli interventi) rispetto alla molteplicità di attori che sono coinvolti nella Programmazione. Ciò non significa che non sia data la giusta rilevanza al punto di vista (obiettivi e risultati attesi) dei diversi attori, ma che si riconosce una gerarchia rispetto al valore di questi risultati; Attenzione ai risultati specifici (connessi alla realizzazione del Programma e dei singoli interventi) e ai risultati complessivi (valore aggiunto della programmazione FSE). Ciò significa che la programmazione non viene assunta come un valore in sé, ma come uno strumento che deve consentire, a fronte di una complessità (procedurale, processuale, gestionale, negoziale, ecc.), precisi risultati a favore degli utenti finali (persone, comunità, territori); Concezione della valutazione come strumento di apprendimento finalizzato alla soluzione dei problemi che, pur nell espressione di un giudizio di merito e valutativo indipendente, ha come finalità quella di accompagnare il Committente nella ricerca dei buoni risultati. Dunque, la valutazione, pur senza confondersi con una impropria assistenza tecnica, per ogni eventuale 16

18 elemento di criticità sollevato non potrà esimersi anche dal proporre soluzioni percorribili e coerenti con il contesto programmatorio oggetto di analisi. La valutazione sui risultati specifici e sui risultati complessivi del Programma deve focalizzare l attenzione anche sulla qualità della programmazione messa in campo e, in particolare, sugli strumenti di governo e di presidio della programmazione stessa. La valutazione è chiamata a svolgere un ruolo centrale a supporto del miglioramento della qualità, dell efficacia e della coerenza del POR, nonché della sua attuazione 5. Diverse, e fra loro strettamente correlate, le finalità della valutazione: conoscenza, nella misura in cui consente di acquisire dati ed informazioni sui risultati e gli effetti delle politiche; supporto alle decisioni, in quanto fornisce ai decisori elementi necessari per orientare le loro scelte; trasparenza, poiché consente di rendere conto di quanto ottenuto e appreso dalla fase di attuazione ai finanziatori a diverso livello, dalla Commissione Europea allo Stato italiano, fino ai partner istituzionali e sociali, agli altri portatori di interessi locali (stakeholder) e alla cittadinanza nel suo complesso. Le valutazioni in itinere (on going) devono esaminare i risultati (valutazione di output) degli interventi, la loro pertinenza rispetto ai bisogni rilevati in sede di programmazione e il grado di conseguimento degli obiettivi e degli indirizzi strategici, ponendo le basi per la valutazione ex-post (valutazione di impatto o di outcome). La valutazione operativa, più strettamente legata alla disponibilità dei dati di monitoraggio, ha l obiettivo di valutare il grado di conseguimento degli Obiettivi specifici del Programma e di eventuali scostamenti, nonché di effettuare approfondimenti specifici/tematici di particolare rilevanza per le strategie di policy espresse dal Programma stesso. Al contrario, la valutazione strategica ha come finalità, oltre alla verifica dei mutamenti intervenuti nel sistema socioeconomico, sia nazionale che comunitario, l analisi della rilevanza e consistenza 5 L art del Reg. (CE) 1083/2006 sottolinea, in proposito, come Le valutazioni sono volte a migliorare la qualità, l'efficacia e la coerenza dell'intervento dei Fondi nonché la strategia e l'attuazione dei programmi operativi con riguardo ai problemi strutturali specifici che caratterizzano gli Stati membri e le regioni interessate. 17

19 della strategia del Programma, l analisi dell impatto e dell integrazione con altri programmi. Rispetto al primo tipo di valutazione, quindi, l accento non è posto tanto sulla conformità del processo di attuazione del POR con quanto definito in sede programmatoria, quanto sul fatto che, alla luce dei mutamenti eventualmente intervenuti, le priorità e gli elementi distintivi individuati nel POR risultino ancora attuali e mantengano un elevata significatività. Di conseguenza, la valutazione del POR Marche FSE 2007/2013 sarà effettuata avendo come punto di riferimento il Programma Operativo, ma valutando anche il processo di attuazione in relazione al quadro più generale delle politiche regionali attuate, agli altri fondi comunitari e alle risorse proprie regionali (strategia generale unitaria). Tale approccio risulta altresì coerente con l impostazione prevista dal QSN, che punta a costruire una politica regionale unitaria incentrata sui risultati: in tale ottica, il QSN richiede di valutare gli effetti congiunti di diverse azioni, anche afferenti a diversi programmi, sullo stesso territorio e sugli effettivi servizi resi dall azione pubblica complessivamente considerata. La valutazione cercherà anche di comprendere l effettivo livello di integrazione tra le politiche e se queste politiche, anche in un eventuale quadro di modesta integrazione attuativa, siano capaci di creare un valore aggiunto e di innescare quelle sinergie desiderate in sede programmatoria. Altro elemento che contraddistingue questo approccio valutativo è il fatto di essere un approccio centrato sulla partecipazione, che garantisce i necessari collegamenti fra i diversi attori coinvolti nella valutazione che saranno chiamati, a vari livelli, a partecipare alla discussione sui risultati della valutazione e alle decisioni. La qualità delle valutazioni dipende, infatti, in maniera importante da come ciascuno dei numerosi attori coinvolti interpreta il senso della valutazione e svolge il proprio ruolo e contributo del partenariato sia istituzionale sia economico e sociale, nonché il confronto con gli altri portatori di interesse. 18

20 4. La valutazione operativa La valutazione operativa ricostruisce la mappa ordinata della programmazione e della realizzazione dei progetti del POR Marche FSE con l obiettivo di rendere conto dei volumi delle attività erogate. Il primo paragrafo considera i dati di attuazione del POR al al fine di indagare le eventuali differenze di composizione territoriale riferibili alla capacità organizzativa o ai bisogni sin qui intercettati. Per quanto riguarda il primo punto, si cerca di rispondere alla domanda: l attuazione del Programma è coerente con quanto previsto? Ci sono differenze nella capacità organizzativa di spesa a livello territoriale? In relazione al secondo punto, ci si chiede: gli interventi hanno raggiunto i destinatari previsti in fase di programmazione? Ci sono differenze tra le Province? A tal fine, sarà fornita una descrizione generale dello stato di avanzamento del Programma in termini di risorse, di operazioni progettuali e di destinatari. Tali aggregati saranno esaminati per le principali dimensioni operative della programmazione: Asse di intervento, Obiettivo specifico e Tema prioritario, Organismo intermedio, Categoria. Il secondo paragrafo contiene un approfondimento sullo stato di attuazione del POR in termini di capacità prospettica di raggiungere gli obiettivi finali del programma. 4.1 LA DESCRIZIONE DELLO STATO DI AVANZAMENTO DEL PROGRAMMA Le Tabelle 4.1 e riportano i dati finanziari essenziali della programmazione regionale che costituiscono i parametri di riferimento per procedere alla valutazione operativa, oltre che i termini riassuntivi dell accordo tra Regione Marche e Unione Europea per la riprogrammazione degli stanziamenti per Asse previsti dal POR, quale risposta alla crisi economica 7. In sostanza, a parità di risorse messe a disposizione del POR (che ammontano complessivamente a euro, di cui il 39,6%, pari a euro, come quota di cofinanziamento comunitario), è stato rafforzato l Asse II a fronte di una riduzione di risorse sull Asse III e l Asse IV; e ciò rispettando comunque la ripartizione annuale inizialmente prevista. 6 Vedi tavola finanziaria: 7 Tale riprogrammazione non dispone di un dettaglio anche per Organismo intermedio, ma unicamente di uno schema di nuova ripartizione annuale. 19

21 Tabella 4.1 Risorse finanziarie POR FSE Marche FSE (v.a. e %) Asse Quota FSE Quota nazionale Totale POR (*) % cofinanziamento Programma iniziale Asse I - Adattabilità , Asse II - Occupabilità , Asse III - Inclusione Sociale , Asse IV - Capitale Umano , Asse V - Transnazionalità , Asse VI - Assistenza Tecnica , Totale , Fonte: dati POR-FSE Note: (*) Aggiornato con Decisione della Commissione del Tabella Piano finanziario per anno del POR Marche FSE (v.a.) Anno Totale Totale Fonte: dati POR-FSE Le risorse impegnate I dati al evidenziano come l azione degli Organismi intermedi si sia avvicinata nel suo insieme ad una piena capacità di attuazione, nonostante che le mutate esigenze del mondo del lavoro e delle imprese abbiano comportato un sensibile cambiamento della domanda. Infatti, le risorse impegnate ammontano a 259,5 milioni di euro, con il relativo indice che si attesta al 92,2%; l'indice di capacità di spesa - corrispondente alle somme effettivamente pagate (213,7 milioni) - si colloca invece all 82,4%. Tabella 4.3 Capacità di impegno e di spesa per Asse al (v.a. e %) Asse Programmato totale Impegni Pagamenti Capacità di impegno Capacità di spesa A B C B/A C/B Asse I - Adattabilità ,4 82,8 Asse II - Occupabilità ,6 84,9 Asse III - Inclusione Sociale ,3 81,0 Asse IV - Capitale Umano ,3 72,7 Asse V - Transnazionalità ,9 96,7 Asse VI - Assistenza Tecnica ,6 77,7 Totale ,2 82,4 Fonte: elaborazioni su dati Siform 20