L evoluzione delle misure restrittive dell Unione europea. Prof.ssa Sara Poli (Università di Pisa) Lezione, Università di Bologna (23/11/2015)

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1 L evoluzione delle misure restrittive dell Unione europea 1 Prof.ssa (Università di Pisa) Lezione, Università di Bologna (23/11/2015)

2 2 Quadro introduttivo Definizione Misure adottate in attuazione delle risoluzioni del CdS (ex art. 41 Carta N.U.) e misure autonome dell UE I destinatari: Misure restrittive (di carattere economico) contro gli Stati: Embargo di armi e divieto di importazione ed esportazione di merci Divieto di fornire servizi (ad esempio di trasferimenti finanziari a banche controllate da Stati) Divieto di effettuare investimenti nel Paese interessato Misure problematiche in quanto indiscriminate Misure restrittive contro attori non statali Divieto di ammettere i destinatari all interno del territorio di uno Stato Blocco delle risorse finanziarie dei destinatari Selettive ( targed )

3 3 Evoluzione delle sanzioni Evoluzione del potere di imporre sanzioni dell UE Prassi ed evoluzione dei motivi che giustificano l adozione delle misure restrittive e della portata soggettiva (destinatari) Le garanzie giuridiche che circondano le misure restrittive, la prassi giudiziaria e le tendenze evolutive

4 4 Evoluzione delle competenze dell UE Evoluzione: aumentate le competenze dell UE nel corso del tempo: Tr di Maastricht: art. 301 TCE (interruzioni delle relazioni economiche con Stati terzi per motivi di politica estera) e art. 60 TCE (restrizioni alla libertà di circolazione dei capitali e dei pagamenti contro Stati terzi per dare attuazione a misure PESC) Ciononostante, l UE ha adottato misure restrittive contro finanziatori di Al Qaida (causa Kadi I) e la sua competenza è stata contestata. Tr di Lisbona: UE abilitata ad adottare sanzioni anche contro individui (inclusi individui-organi di Stato): Art. 215 TFUE (misure a carattere finanziario) Art. 75 TFUE (misure amministrative concernenti libera circolazione dei capitali contro attori non statali per prevenire e lottare contro il terrorismo)

5 5 Misure antiterrorismo contro attori non statali Articolo 75 TFEU: «Qualora sia necessario per conseguire gli obiettivi di cui all articolo 67, per quanto riguarda la prevenzione e la lotta contro il terrorismo e le attività connesse, il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria, definiscono un insieme di misure amministrative concernenti i movimenti di capitali e i pagamenti, quali il congelamento dei capitali, dei beni finanziari o dei proventi economici appartenenti, posseduti o detenuti da persone fisiche o giuridiche, da gruppi o da entità non statali

6 6 Misure restrittive contro Stati e attori non statali (art. 215 TFEU) 1. Quando una decisione adottata conformemente al capo 2 del titolo V del trattato sull'unione europea prevede l'interruzione o la riduzione, totale o parziale, delle relazioni economiche e finanziarie con uno o più paesi terzi, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta congiunta dell'alto rappresentante dell'unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e della Commissione, adotta le misure necessarie. Esso ne informa il Parlamento europeo. 2. Quando una decisione adottata conformemente al capo 2 del titolo V del trattato sull'unione europea lo prevede, il Consiglio può adottare, secondo la procedura di cui al paragrafo 1, misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche, di gruppi o di entità non statali. 3. Gli atti di cui al presente articolo contengono le necessarie disposizioni sulle garanzie giuridiche.

7 Decisione PESC 7 Il processo decisionale Misure a carattere finanziario (art. 215) Divieti di visto Misure di embargo Attuate a livello di UE tramite regolamenti Attuate a livello di Stati membri Attuate a livello di Stati membri

8 8 La prassi: misure restrittive dell Unione europea Misure restrittive di origine onusiana Misure restrittive autonome 26 regimi sanzionatori 36 regimi sanzionatori

9 9 Prassi delle sanzioni adottate in attuazione di risoluzioni del Consiglio di Sicurezza Violazioni dei DU/ standard democratici Violazioni dei DU o minaccia alla pace, sicurezza e stabilità Terrorismo Non proliferazione nucleare/ violazione dei DU Attentato all integrità territoriale e stabilità di uno Stato Haiti, Costa D avorio, Burundi, Guinea-Bissau Zimbabwe Repubblica centroafricana, Repubblica democratica del Congo, Liberia, Sudan Libia Ris del 1999 (Al Qaida) Ris (2011) contro talebani Risoluzione 1373 (2001) Iran e Corea del Nord Stati che sostengono gruppi armati che destabilizzano un Paese (Eritrea) Gruppi armati (es. Houti in Yemen o gruppi che combattono in Sud Sudan o Al Shabab in Somalia)

10 10 Le sanzioni contro terroristi Il regolamento 881/2002 dà attuazione alla risoluzione a risoluzione 1390 (2002), che stabilisce le misure da applicare contro Osama bin Laden, i membri dell organizzazione Al-Qaeda e i Talibani ed altri individui, gruppi, imprese ed entità ad essi associati. Iscrive nella lista di destinatari quelli indicati dal comitato delle sanzioni n (istituito dalla risoluzione del CdS n del 1999) Inclusi: Boko Haram Risoluz del 2001: invita gli Stati ad adottare sanzioni contro persone che si dedicano ad attività terroristiche individuando direttamente queste persone (senza l intermediazione dei Comitati delle sanzioni delle N.U.) La posizione comune del Consiglio del 27 dicembre 2001 sull applicazione di specifiche misure per combattere il terrorismo attua la ris. CdS n Iscritti 23 gruppi terroristici (ETA, Hamas) e singoli terroristi

11 11 Prassi delle misure restrittive autonome Violazione degli standard democratici e/o dei diritti umani Violazione dei diritti umani Sviamento di fondi pubblici Violazione dell integrità territoriale/ minaccia alla stabilità di un Paese Bielorussia, Myanmar, la Repubblica di Guinea Siria (violazioni gravi) Moldavia (violazioni minori) Tunisia, Egitto e Ucraina (Bel Alì, Mubarak, Yanukovich) Ucraina (repubbliche secessioniste in Ucraina)/Russia

12 12 Evoluzione Misure restrittive nuove nei confronti di Stati e individui del vicinato europeo: contro individui-organo (ad es. Ben Alì, Mubarak) per sviamento di fondi pubblici; le misure intendono sostenere i governi degli Stati in transizione verso la democrazia (Egitto, Tunisia); dubbi sulla competenza dell UE ad adottare tali sanzioni contro l Ucraina (le Repubbliche secessioniste): violazione dell integrità territoriale e contro la Russia sia per la minaccia all integrità territoriale e indipedenza politica dell Ucraina che per l attività di destabilizzazione della situazione in Ucraina

13 13 Sanzioni contro la Rep. secessioniste ucraine e Russia Vasta gamma di sanzioni sia contro la Russia che contro le repubbliche secessioniste ucraine (si tratta di russi e ucraini (circa150 persone fisiche) e 37 entità). Nessun membro del governo russo Sanzioni a carattere economico contro la Russia: Embargo di armi e tecnologia a doppio uso limitato l accesso a certe tecnologie (in particolare per lo sfruttamento del petrolio) da parte di alcune imprese russe limitato l accesso al credito alle istituzioni finanziarie russe controllate dallo Stato Contro le Repubbliche secessioniste Embargo di armi, divieto di importazione di merci, divieto di investimento, divieto per operatori UE di promuovere turismo in Crimea, Divieto di esportazione di beni in Crimea e tecnologie, Divieto per la BEI e la BERS di finanziare nuove operazioni in Crimea

14 14 Persone destinatarie di sanzioni Individui-organi di Stato (membri del governo o capi dell esecutivo e anche i loro familiari) Ex membri del governo o del Parlamenti di regimi autoritari Uomini d affari che lavorano per società di cui sono proprietari uomini vicini a regimi autoritari Giornalisti Banche controllate da governi di regimi autoritari; ma anche altre banche Militari; membri di gruppi armati Membri dell amministrazione universitaria (Rettori di Università)

15 15 Tendenze evolutive Allargato il novero di persone vicine ai regimi governativi oggetto di sanzioni (talvolta l iscrizione nella lista dei sanzionati non è stata giudicata legale) Allargato il novero di persone inserite nella lista di terroristi (ex reg. 880/2002) sulla base dell affiliazione ad Al-Qaida: inclusi anche associati all ISIL (Ottobre 2015)

16 16 Le garanzie giuridiche dei destinatari delle sanzioni Le misure restrittive sono misure di tipo amministrativo e non sanzioni a carattere penale Adottate nel rispetto dei diritti fondamentali dell uomo che derivano dalla Carta dei diritti fondamentali dell Unione europea, dalle Convenzione europea per i diritti dell uomo riconosciuto come principi generali del diritto e dalle tradizioni costituzionali comuni a tutti gli SM: Obbligo di motivare le sanzioni Obbligo di notifica delle sanzioni ai destinatari; obbligo di rendere loro noto il motivo della sanzione; obbligo di notifica quando ci sono dei cambiamenti riguardo al motivo di iscrizione nella lista; le istituzioni non hanno l obbligo di sentire la persona nei cui confronti intendono imporre misure restrittive (l effetto sorpresa) Obbligo di consentire all interessato la presentazione di osservazioni dopo la notifica delle misure restrittive Diritto di presentare un ricorso per annullamento nei confronti della misura che impone sanzioni. Ciò deriva dall art. 275 (2) TFEU

17 17 Rimedi giurisdizionali contro le sanzioni di fronte alla Corte di Giustizia europea Art. 275 (2) del TFEU Consente di esperire ricorsi di annullamento da parte di persone fisiche e giuridiche nei confronti di misure restrittive adottate sulla base delle disposizioni del Trattato che regolano la PESC

18 18 Che tipo di valutazione effettua la Corte di Giustizia? I confini del sindacato giurisdizionale della Corte di Giustizia: carattere limitato: si limita a verificare che il Consiglio non abbia manifestamente ecceduto i limiti della sua discrezione nell adottare la sanzione verifica che la ricostruzione dei fatti che sono alla base della sanzione sia accurata; e che i fatti stessi siano sufficienti a giustificare la sanzione non mette in discussione l opportunità di adottare una sanzione da parte del Consiglio

19 19 I motivi dei ricorsi Mancanza di motivazione; l importanza della motivazione delle sanzioni Violazione dei diritti della persona sanzionata (es. diritto di proprietà, diritto ad un ricorso giurisdizionale effettivo) Mancanza di una base giuridica adeguata nella decisione che impone le sanzioni

20 20 L annullamento di misure che impongono sanzioni Non molte decisioni che impongono sanzioni sono state annullate dalla CdG a fronte di numerosi ricorsi (prima sentenza della CdG risale al 2008 e riguarda persone sospettate di sostenere Al Qaida) Inoltre, dopo il ricorso le istituzioni possono iscrivere di nuovo le persone nella lista sulla base di motivi diversi da quelli contestati Ciononostante i ricorsi davanti alla CdG sono progressivamente nel corso degli anni Ricorsi presentati da persone di Stati del vicinato orientale e meridionale dell UE (Siria, Tunisia, Egitto, Ucraina, Bielorussia) ma anche Russia, Iran. Difficoltà della CdG: accesso ai documenti sui quali si fondano le iscrizioni sulla lista di alcune persone. Il Consiglio non li rende noti alla Corte

21 21 Alcuni casi tratti dalla prassi recente (I) Annullata iscrizione di Al-Matri, Trabelsi (moglie di Ben Alì), Chiboub (2013) inseriti nella lista poiché erano indagati per riciclaggio di denaro sporco. Ma misure restrittive (Tunisia) giustificavano sanzioni solo per sviamento di fondi pubblici (reato diverso da riciclaggio di denaro sporco!) Annullata l iscrizione di Nedal Alchar (ministro dell economia e del commercio siriano fino al 2012): iscrizione sulla lista giustificata fintantoché era ministro (in quanto tale è responsabile in modo solidale con il governo per le violazioni dei diritti umani); dopo le dimissioni, spetta al Consiglio provare che c erano connessioni tra il ricorrente e il governo siriano tali da giustificare la continuità della sanzione. Il Consiglio non ha valutato con imparzialità gli elementi di prova che il ricorrente aveva fornito per sostenere la cancellazione dalla lista

22 22 Alcuni casi tratti dalla prassi recente (II) Membri della famiglia di leader autoritari. Ahmed Mohammed Al Kadhaf Dam (2014), cugino di Gheddafi. Annullata iscrizione nella lista. Annullata l iscrizione nella lista nei confronti di uomo d affari siriano, Al-Tabbaa (9 luglio 2014) che faceva affari con uomini vicini al regime di Assad (a) e che (b) era azionista di una società che forniva servizi alla Banca centrale della Siria Motivo: il Consiglio non ha addotto prove riguardo ad (a) e quanto a b) mancano prove quanto al sostegno che la società avrebbe fornito alla Banca centrale siriana. Il Consiglio non fornisce documenti sufficienti a provare le ragioni dell iscrizione nella lista.

23 23 Alcuni casi tratti dalla prassi recente (III) Annullata l iscrizione nella lista della Syria International Islamic Bank (11 giugno 2014) Motivo della iscrizione: aveva effettuato transazioni ordinate da clienti che erano correntisti della Syria International Islamic Bank ma anche di altre banche oggetto di sanzioni (in quanto controllate dal regime siriano o sussidiarie di tali banche), contribuendo così ad aggirare le sanzioni nei confronti di queste banche. Il Tribunale ritiene che non ci siano prove che i clienti delle banche fossero implicati nella repressione violenta della popolazione civile, motivo alla base delle sanzioni contro la Siria e la sua leadership politica. Pertanto, l iscrizione viene annullata.

24 24 Misure restrittive considerate legali: esempi recenti Uomini di affari vicini a regimi non democratici. Ternavsky (12 May 2015): persona che controlla società che ha finanziato media bielorussi, club sportivi in cui sono coinvolti i figli del presidente Lukachenko e che svolge attività immobiliari. Motivo: non è immaginabile che queste attività potrebbero essere condotte senza il beneplacito del regime Cambiamento parziale di regime governativo non democratico Johannes Tomana (22 aprile 2015): ricorso non accolto, proposto al Tribunale a nome di oltre 100 persone fisiche destinatarie di misure restrittive in quanto membri del governo dello Zimbabwe o delle forze di polizia e militari per aver favorito violazioni dei diritti umani e per aver condotto attività che minacciano la democrazia. Nonotante il governo sia cambiato, c è almeno in parte continuità tra il nuovo Governo di Unità nazionale e il precedente governo autoritario di Mugabe che è sempre al potere.