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1 NOTA A CONSIGLIO DI STATO SEZIONE QUARTA SENTENZA 6 ottobre 2015, n A cura di GIOVANNI PATTI Accesso agli atti e associazioni di consumatori Nella sentenza n del 6 ottobre 1015, la IV Sez. del Consiglio di Stato, in sede di appello, offre alcune interessanti precisazioni in materia di diritto di accesso agli atti (istituto tipizzato dal legislatore agli artt. 22 e ss. della Legge n. 241 del 1990), con particolare riferimento agli elementi necessari affinchè si possa consentire l accesso alle associazioni poste a tutela di interessi collettivi. Nello specifico, il Supremo Consesso di giustizia amministrativa si sofferma sull individuazione dei caratteri costituenti il nucleo forte dell interesse ad accedere, atteso che di norma questo deve essere concreto, diretto e attuale. Tuttavia, prima di addentrarsi nell esame delle rilevanti questioni emerse nel corso del giudizio, è opportuno esporre succintamente le circostanze che hanno dato vita al giudizio de quo, nonché accennare per sommi capi all istituto in parola. In punto di fatto, l appello in esame trae origina dall impugnazione operata dal Codacons della sentenza di primo grado, emanata dal TAR di Milano in data 11 dicembre 2014 n. 2014, con la quale veniva respinto il ricorso proposto avverso il rigetto dell istanza di accesso presentata al fine di prendere visione ed estrarre copia dei documenti afferenti le procedure per la selezione di partner e sponsor di E L intera pronuncia, dunque, si incentra sulla disamina della disciplina del diritto di accesso cristallizzata negli artt. 22 e ss. della Legge n. 241 del Tale diritto rappresenta un corollario del c.d. principio di trasparenza, inteso quale dogma generale del nostro ordinamento giuridico inerente all attività amministrativa. L effettività di questo principio è garantita dall approntamento di peculiari strumenti messi a disposizione di ciascun cittadino, singolo o associato. La garanzia di trasparenza opera, fondamentalmente, a tre livelli: mediante pubblicazione obbligatoria di determinati atti da parte delle Pubbliche Amministrazioni; in via diretta, attraverso la partecipazione al procedimento amministrativo; in via indiretta, tramite l accesso agli atti già formati dalla Pubblica Amministrazione che non soggiacciono all obbligo di pubblicazione. 1

2 Il diritto di accesso agli atti è, pertanto, un vero e proprio diritto soggettivo (dopo le novelle legislative n. 15 del 2005 e n. 69 del 2009 sembra ormai sopita la disputa circa la natura di tale diritto oscillante tra diritto soggettivo e interesse legittimo) che, in presenza di determinati requisiti, consente al soggetto istante di acquisire, prendere visione ed estrarre copia dei documenti amministrativi. La definizione di documento accessibile si rinviene dalla lett. d), comma 1, dell art. 22 della Legge n. 241 del 1990, per la quale è documento amministrativo ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale. All uopo, tuttavia, deve evidenziarsi che è accordato l accesso ai soli documenti che rientrano in una delle categorie elencate dall'art. 24 della Legge n. 241 del 1990 e che ogni singola Amministrazione individua con appositi regolamenti. Inoltre, il diritto di accesso deve essere valutato anche con riguardo al diritto alla riservatezza di eventuali controinteressati e per i quali la legge prevede una procedura di tutela. In detti casi, sarà la Pubblica Amministrazione procedente a soppesare quale delle due contrapposte esigenze debba prevalere nel caso concreto. Ad ogni modo, l accoglimento della richiesta da parte della Pubblica Amministrazione interessata è vincolata alla verifica dell interesse vantato dal richiedente che deve essere diretto, personale, concreto ed attuale rispetto alla documentazione chiesta in visione. Ne discende che non può trovare assenso una mera richiesta di accesso non surrogata da idoneo interesse né, al pari, sono passibili di accoglimento le istanze di accesso dirette ad operare un controllo generalizzato sull operato della P.A. come statuito dall art. 24, comma 3, Legge n. 241 del Per quanto attiene, infine, alle forme di tutela accordate all istante a fronte del diniego di accesso, si evince, dal plesso ordinamentale, che nel termine di trenta giorni dal rifiuto (ovvero dallo spirare del termine entro il quale la PA avrebbe dovuto rispondere), è possibile proporre ricorso al competente Tribunale Amministrativo Regionale. 2

3 In alternativa, può presentarsi un istanza di riesame alla Commissione per l Accesso ai Documenti Amministrativi o al Difensore civico, a seconda della competenza. Va subito chiarito, tra l altro, che l istituto in esame si distingue, sia dal punto di vista teorico sia dal punto di vista pratico, dal c.d. accesso civico introdotto con D. Lgs n. 33 del A ben vedere, infatti, le nuove disposizioni in materia di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni contengono una disciplina che non amplia nè si sovrappone a quella che attiene alla regolamentazione dell accesso ai documenti amministrativi come previsto dall art. 22 della Legge 7 agosto 1990 n Infatti, dal tenore letterale del D. Lgs n. 33 del 2013 si evince che l accesso civico rappresenta il diritto di chiunque di richiedere documenti amministrativi che la Pubblica Amministrazione deve per legge pubblicare, allorquando non abbia ottemperato a tale obbligo. E evidente, dunque, che i due campi sono ben distinti in quanto l accesso civico conferisce una sorta di potere di controllo al cittadino sull operato della Pubbliche Amministrazioni in ordine alla pubblicazione obbligatoria di talune specie di documenti, mentre l accesso agli atti, come disciplinato dalla legge sul procedimento amministrativo, accorda ad un soggetto il diritto di prendere visione ed estrarre copia di quegli atti nella cui conoscenza vanti un interesse concreto, diretto ed attuale. Sulla scorta di tale contesto normativo, la prima questione che si è posta dinanzi ai giudici della IV Sezione ha riguardato il riconoscimento, in capo all associazione del Codacons, della legittimità a proporre istanza di accesso agli atti. Dirimente al riguardo risulta essere l art. 26 della Legge n. 383 del 2000 che riconosce alle associazioni di promozione sociale il diritto di accesso ai documenti amministrativi, precisando che ai fini di cui al comma 1 sono considerate situazioni giuridicamente rilevanti quelle attinenti al perseguimenti degli scopi statuari delle associazioni di promozione sociale. In aggiunta, sotto il profilo ermeneutico, il Consiglio di Stato, Sez. VI, sent. n. 555 del 2006, ha statuito che alle associazioni a tutela dei consumatori, quale è il Codacons, l ordinamento non riconosce un diritto di accesso diverso da quello attribuito in generale dalla Legge n. 241 del In particolare, tale ultima pronuncia, se da un lato riconosce la possibilità per il Codacons di proporre istanze di accesso dall altro ne ancora i margini alla disciplina dettata dagli art. 22 e ss. della Legge 241 del 1990, vietando eventuali corsie preferenziali. 3

4 Questa precisazione è tutt altro che irrilevante atteso che potrebbe crearsi un inopportuna commistione tra la disciplina dell accesso agli atti e quella, ben diversa, dell azione popolare. Quest ultima, difatti, consiste in una speciale forma di legittimazione ad agire in giudizio, assegnata dalla legge, non al soggetto che ha direttamente l'interesse ad agire, in quanto leso nei suoi diritti soggettivi o interessi legittimi, di regola l'ente locale, bensì ai componenti della comunità amministrata. Si tratta di una vera e propria fattispecie di sostituzione processuale, che può essere attivata dal cittadino in qualsiasi momento, constatando l'inerzia dell ente locale. Ben diversa è invece la regolamentazione dell istanza di accesso agli atti che presuppone l esistenza di un interesse concreto, diretto e personale dell istante (o dei soggetti rappresentati da un organo associativo) all ostensione della documentazione amministrativa richiesta, vietando quelle richieste suffragate da interessi generali, eventuali e futuri. Ferme tali argomentazioni, il Supremo Consesso si è focalizzato sulla legittimità dell interesse che vantava il Codacons in ordine alla conoscenza della documentazione sui requisiti di accesso dei partner e degli sponsor alla manifestazione di E. 2015, che l associazione riteneva doveroso al fine tutelare consumatori e utenti. Ebbene, l organo giudicante, in linea con il disposto del giudice di prime cure, ha ritenuto che in virtù di circostanze quali l oggetto della richiesta, il soggetto richiedente e lo iato temporale durante il quale l istanza veniva presentata (gli organi di informazione avevano appena dato notizia delle indagini penali in corso sulla manifestazione) l accesso si configurasse più quale controllo di vigilanza sull ente che offriva il pubblico servizio che come presupposto di tutela degli interessi dei consumatori. In particolare, con specifico riferimento all interesse sotteso all accesso, la pronuncia in esame così recita: la titolarità (o rappresentatitivtà) degli interessi diffusi non giustifica un generalizzato e pluricomprensivo diritto alla conoscenza di tutti i documenti riferiti all attività del gestore del servizio e non collegati alla prestazione dei servizi all utenza, ma solo un più limitato diritto alla conoscenza di atti, relativi a servizi rivolti ai consumatori, che incidono in via diretta e immediata, e non in via meramente ipotetica e riflessa, sugli interessi dei consumatori. A detta dei giudici, pertanto, manca il collegamento, ex art. 22 della Legge n. 241 del 1990, tra gli atti cui il Codacons ha chiesto di accedere e gli interessi dei quali l associazione è portatrice, considerato che gli atti attengono a singole procedure di scelta di uno o più contraenti con un soggetto pubblico, e, dunque, non tali da rappresentare, in via immediata e diretta, una tutela dei 4

5 più ampi interessi dei consumatori e, comunque, di quegli interessi dei quali l associazione richiedente è portatrice. In conclusione, i giudici della IV Sezione hanno rigettato l appello proposto dal Codacons in quanto privo dell interesse diretto, concreto e personale richiesto dalla disciplina del diritto di accesso, denotando la richiesta profili di controllo generalizzato sull attività amministrativa, vietato, come detto, expressis verbis dal paradigma normativo dell art. 24, comma 3, della Legge n. 241 del