CAMERA DEI DEPUTATI XIV Commissione Politiche dell Unione Europea

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1 CAMERA DEI DEPUTATI XIV Commissione Politiche dell Unione Europea Esame istruttorio della Proposta di direttiva che modifica le direttive 2006/48 e 2006/49 per quanto riguarda gli enti creditizi collegati a organismi centrali, taluni elementi dei fondi propri, i grandi fidi, i meccanismi di vigilanza e la gestione della crisi (COM(2008)602) e della Comunicazione della Commissione; Revisione della procedura Lamfalussy. Rafforzamento della convergenza in materia di vigilanza (COM(2007)727 def.) 25 febbraio 2009 Audizione del Direttore Generale dell ABI Dr. Giuseppe Zadra

2 Vorrei cogliere l occasione di questa Audizione sulla revisione della direttiva sui requisiti patrimoniali delle banche, della procedura Lamfalussy e sul rafforzamento della convergenza in materia di vigilanza per analizzare i problemi legati all attuale sistema di vigilanza frammentata e comparare le diverse proposte di riforma dell architettura di vigilanza europea. Ritengo, infatti, che il tema della riforma dell architettura di vigilanza europea vada affrontato usando un approccio sistemico che, in ultima analisi, abbracci l interno framework normativo europeo in tema di servizi finanziari e la relativa struttura di vigilanza. Il mio intervento si articolerà in due parti: nella prima metterò in luce i limiti dell attuale architettura di vigilanza e gli interventi che sono stati fino ad oggi posti in essere da parte delle Istituzioni comunitarie; nella seconda illustrerò le nostre proposte per una riforma organica dell architettura di vigilanza europea. I limiti dell attuale architettura di vigilanza europea La recente crisi ha evidenziato i problemi legati alla dicotomia tra il crescente consolidamento dei mercati internazionali e le architetture di vigilanza su base nazionale. Tale dicotomia ha avuto l effetto di creare diversi ostacoli che non permettono ai gruppi bancari europei di sviluppare le economie di scala e di scopo che potenzialmente offre il mercato unico; tali ostacoli, inoltre, finiscono con il creare rilevanti costi di compliance oltre che delle barriere all ingresso in determinati mercati. Ciò si traduce in svantaggi diretti per i consumatori, sia in termini di costi che di qualità dei servizi offerti. I gruppi bancari transfrontalieri, infatti, sono soggetti ad adempimenti spesso ridondanti e non coerenti nei diversi Stati membri per via delle discrezionalità nazionali e delle opzioni contenute nella Capital Requirements Directive (CRD), che si aggiungono alle interpretazioni nazionali e al goldplating delle normative comunitarie di riferimento ( 1 ). Il problema è sentito anche dalle banche che operano in un unico Stato membro poiché non sono messe nella condizione di poter usufruire delle opportunità di internazionalizzazione che offre la creazione del mercato ( 1 ) Un esempio di quanto appena sostenuto è dato dallo schema di reportistica sul requisito di solvibilità emanato dal CEBS (Common Reporting COREP) la cui implementazione è avvenuta in modo eterogeneo. La CRD stabilisce, infatti, che le segnalazioni di vigilanza prudenziale debbano essere predisposte sulla base dei dati contabili e i tentativi di costruire uno schema comune hanno prodotto risultati poco soddisfacenti proprio a causa delle discrezionalità nazionali presenti nella CRD, dei differenti approcci di vigilanza e interpretazioni nazionali fornite dalle autorità nazionali e della diversa base informativa di riferimento. 2

3 unico europeo a causa degli ostacoli creati dai rilevanti costi che derivano dalla necessità di dotarsi di strutture in grado di fronteggiare la complessità di adeguarsi a regole e pratiche di vigilanza diverse. L attuale struttura frammentata di vigilanza ha creato fenomeni di concorrenza regolamentare tra autorità nazionali; il desiderio di attrarre gli operatori nelle proprie piazze finanziarie, infatti, ha spinto alcune autorità nazionali a creare situazioni regolamentari particolarmente favorevoli per far sviluppare l industria nazionale e, per certi versi, ostacolare la concorrenza estera. Nel corso della recente crisi, tale frammentazione del quadro di vigilanza comunitario, e la conseguente disomogeneità in termini di reportistica e regole e pratiche di vigilanza, ha finito con il rendere più complicato il reperimento di dati coerenti per condurre analisi di solvibilità e valutazioni sui rischi sistemici su base continentale. A riguardo, un ulteriore fattore di complessità è stato determinato dall impossibilità di reperire informazioni tempestive sulla situazione di solvibilità sui segmenti del mercato finanziario che non sono sottoposti a vigilanza regolamentare pur avendo assunto dimensioni tali da travolgere il settore regolato rappresentato dalle banche. L approccio evolutivo adottato dalle Istituzioni comunitarie Le resistenze dei regulator nazionali e la ferma opposizione della maggioranza degli Stati membri ha paralizzato, fino ad oggi, il processo di riforma dell architettura di vigilanza europea. Le Istituzioni comunitarie, pertanto, hanno deciso di adottare un approccio evolutivo per poter conseguire alcuni pragmatici miglioramenti. Le azioni di riforma si sono polarizzate su due direttrici: (i) il rafforzamento del livello di cooperazione tra autorità nazionali e di convergenza delle pratiche di vigilanza e (ii) l armonizzazione delle regole e riforma delle strutture di vigilanza. La cooperazione tra autorità nazionali e la convergenza delle pratiche di vigilanza, nell attuale framework normativo, è compito dei comitati europei che raggruppano le autorità di vigilanza nazionali (comitati di terzo livello Lamfalussy 3L3). I risultati raggiunti fino ad oggi da tali comitati si sono rilevati non del tutto adeguati nel contesto del mercato unico per via di alcuni problemi legati essenzialmente alla loro struttura di governance e al fatto che non godono di uno status giuridico. In particolare, tali fattori si esplicitano nella: (i) indeterminatezza dei compiti ad essi attribuiti, (ii) modalità decisionale 3

4 basata sul consenso e, soprattutto, (iii) natura non-vincolante delle decisioni adottate. Il rafforzamento dei 3L3 ( 2 ), che ha registrato un ulteriore avanzamento lo scorso 26 gennaio 2009 con la riforma delle loro Decisioni istitutive, è culminato nell attribuzione di specifici compiti in tema di salvaguardia della stabilità finanziaria del mercato unico e in una riforma della governance interna, volta a superare la modalità decisionale del consenso per mezzo dell adozione di un meccanismo di votazione a maggioranza qualificata (secondo le ponderazioni del Trattato di Nizza) nel caso in cui non sia possibile raggiungere un accordo condiviso. Coerentemente con il mandato ricevuto dall ECOFIN, tuttavia, la Commissione non ha alterato la natura non-vincolante delle decisioni prese dai 3L3 e, pertanto, non vi è garanzia che le sole innovazioni apportate della recente riforma siano in grado di assicurare l adozione di approcci di vigilanza coerenti da parte delle diverse autorità nazionali. In tal senso, l utilizzo del comply or explain mechanism non sembra sufficiente per forzare le autorità nazionali a conformarsi alle decisioni prese dai comitati europei, visto che il regime di responsabilità è stato mantenuto frammentato a livello nazionale. Per quel che riguarda l armonizzazione delle regole e la riforma delle strutture di vigilanza, la Commissione ha proposto una serie di riforme da apportare alla normativa comunitaria di riferimento. Tra queste, assume particolare importanza quella di creare dei Collegi composti da tutti i supervisori coinvolti nel processo di vigilanza dei gruppi transfrontalieri. Tali Collegi dovrebbero facilitare il coordinamento e la cooperazione tra le autorità nazionali responsabili della vigilanza delle diverse componenti di uno stesso gruppo transfrontaliero, oltre che garantire un efficace ed efficiente scambio di informazioni, sia in tempi normali che di crisi. Al fine di aumentare il livello di coordinamento e cooperazione tra le diverse autorità competenti, nella proposta di direttiva di modifica della CRD, al momento in discussione presso i co-legislatori Parlamento Europeo (PE) e Consiglio, la Commissione ha proposto di affidare all autorità di vigilanza della capogruppo (consolidating supervisor) il potere di prendere la decisione finale in caso di disaccordo in tema di reportistica e determinazione del capitale interno che il gruppo deve detenere per fronteggiare i rischi del secondo pilastro. Il consiglio ECOFIN e il PE, tuttavia, nella loro veste di co-legislatori hanno concordato un compromesso per cancellare i poteri vincolanti del consolidating supervisor nella vigilanza dei gruppi bancari transfrontalieri. Tale compromesso si è reso necessario per superare la posizione di blocco da parte di alcuni Stati membri, secondo i quali una delega di poteri di ( 2 ) I 3 comitati di terzo livello Lamfalussy sono il CEBS per il settore bancario, il CEIOPS per il settore assicurativo e il CESR per il settore finanziario. 4

5 supervisione può essere realizzata solo a condizione che vengano delegate anche le responsabilità in caso di crisi. E importante ricordare che le disposizioni della CRD si applicano alle sole imprese di investimento che fanno parte di un gruppo bancario ( 3 ) e che, pertanto, i collegi dei supervisori non avrebbero competenza sulle imprese di investimento indipendenti o appartenenti a gruppi in cui non siano presenti enti creditizi ( 4 ) e, ovviamente, sui soggetti che sfuggono al perimetro della vigilanza. Per quel che riguarda le imprese di assicurazione, al fine di conseguire una certa simmetria con il settore bancario, il Consiglio e il PE stanno raggiungendo un accordo per disciplinare nella proposta di direttiva Solvency II la costituzione e il funzionamento di collegi dei supervisori per la vigilanza dei gruppi assicurativi transfrontalieri. L esperienza ha dimostrato che in assenza di una governance rigorosa, i Collegi dei Supervisori perdono buona parte della loro efficacia, in particolar modo durante situazioni di crisi. A riguardo, è particolarmente indicativa la situazione che si è venuta a creare in occasione della recente crisi e del conseguente salvataggio governativo del gruppo Fortis. I limiti dell approccio evolutivo Stante l attuale framework normativo comunitario, la creazione dei Collegi dei Supervisori si configura come una soluzione tampone anche perché le controllate estere del gruppo (subsidiary) e le succursali (branch) rimangono sottoposte alle pratiche di vigilanza della liquidità adottate nel paese ospite. I problemi di un tale approccio frammentato per la vigilanza della liquidità sono stati messi in luce dalla recente crisi; l impossibilità di poter usufruire in modo tempestivo di informazioni sulla liquidità dei gruppi transfrontalieri (micro-vigilanza), si è rivelato un fattore di complessità per la vigilanza della liquidità sistemica (macro-vigilanza) da parte delle Banche centrali. La riforma della struttura di vigilanza che si va delineando sembra, inoltre, non risolvere il conflitto d interesse che si viene a creare, in caso di crisi, tra autorità di vigilanza e banche centrali. In caso di crisi, infatti, le autorità di vigilanza hanno interesse a favorire il salvataggio delle banche per mezzo di iniezioni di liquidità da parte delle banche centrali, piuttosto che con interventi volti a rafforzare la patrimonializzazione; ciò al fine di traslare, di fatto, il costo del salvataggio sulle banche centrali. ( 3 ) Cfr. articolo 2 della direttiva 2006/49/CE relativa all adeguatezza patrimoniale delle imprese di investimento e degli enti creditizi (rifusione). ( 4 ) Cfr. considerando n. 28 della direttiva 2006/49/CE. 5

6 Tale conflitto d interesse ha l effetto di rendere poco fluido lo scambio di informazioni tra autorità di vigilanza e banche centrali, soprattutto a livello transfrontaliero. Come osservato da più parti ( 5 ), ciò rappresenta un ostacolo all adozione di azioni tempestive e rende estremamente più difficile il compito delle banche centrali poiché sono costrette a prendere decisioni senza avere una visione integrata della situazione di solvibilità dei gruppi bancari, specie se transfrontalieri. Per concludere, è importante sottolineare come le proposte di riforma in discussione non consentano di perseguire l obiettivo di assicurare una più efficace ed efficiente vigilanza dei conglomerati finanziari, delle imprese di investimento e dei segmenti del mercato finanziario che oggi non sono sottoposti a vigilanza regolamentare. In altre parole, l attrazione o meno di tali intermediari ad un sistema di vigilanza integrato è intrinsecamente compresso dalla esclusione delle imprese di assicurazione e delle componenti di mercato che non sono incluse nell ambito di applicazione della normativa regolamentare. Quanto detto dimostra che l approccio evolutivo adottato fino ad oggi per la riforma della vigilanza europea è insufficiente; anche quando saranno attuate le ultime misure pianificate, il quadro normativo continuerà a essere non all altezza delle esigenze del settore finanziario europeo. Le esigenze del settore finanziario europeo Si ritiene che una riforma efficace ed efficiente dell architettura di vigilanza europea dovrebbe conseguire i seguenti obiettivi: - semplificazione. I gruppi transfrontalieri devono potersi rapportare con un unico punto di contatto per le questioni di vigilanza, sia a livello transfrontaliero che transettoriale. In altre parole, dovrebbe venire meno l obbligo di adempiere alle richieste specifiche dei diversi host supervisor; - certezza giuridica. Le decisioni di vigilanza devono essere adottate in modo tempestivo e non devono essere messe in discussione da altre autorità una volta che sono state implementate. Non è quindi importante chi prende le decisioni, ma la velocità con la quale vengono prese e il quadro normativo che le regola; - riduzione dei costi di compliance. I gruppi bancari transfrontalieri devono essere messi nella condizione di predisporre un solo reporting package a livello consolidato per i rischi del primo pilastro (credito, ( 5 ) Cfr. Group of Thirty, The structure of financial supervision. Approaches and challenges in a global market e infra, Josè Manuel Gonzàles-Pàramo. 6

7 mercato e operativo), calcolare il capitale interno relativo al secondo pilastro solo a livello di gruppo e pubblicare un solo prospetto, sempre a livello consolidato, per la market discipline del terzo pilastro; - assicurare parità competitive, perlomeno tra operatori dello stesso settore (gruppi transfrontalieri/operatori locali); - risolvere i conflitti di interesse che si vengono a creare tra le autorità sia in tempi normali (concorrenza regolamentare) che in caso di crisi (fenomeni di free riding e opacità nello scambio di informazioni con le autorità monetarie per favorire la soluzione di situazioni di turbolenza per mezzo di iniezioni di liquidità); - operare un raccordo tra micro e macrovigilanza. La vigilanza sui singoli operatori (micro) deve essere completata dalla vigilanza a livello sistemico (macro), sia a livello comunitario che internazionale. A livello comunitario tale esigenza è particolarmente stringente per via del mercato unico; - universalità. La futura architettura di vigilanza europea dovrebbe applicarsi non solo alle banche, ma anche a tutti gli intermediari che operano sul mercato finanziario. Le proposte dell ABI per una riforma organica dell architettura di vigilanza europea: il sistema europeo di supervisione L architettura di vigilanza che permetterebbe di perseguire gli obiettivi sopra illustrati si sostanzia nella creazione di un nuovo organismo europeo, il sistema europeo di supervisione (SES), come risultato della fusione tra il comitato europeo dei supervisori bancari (CEBS) e quello dei supervisori assicurativi (CEIOPS). L attività del SES dovrebbe consistere (i) nel coordinamento dell attività di cooperazione e di scambio di informazioni tra le autorità nazionali, e (ii) nella vigilanza diretta dei gruppi transfrontalieri. L architettura di vigilanza che si andrebbe a delineare, pertanto, si articola su due livelli: i gruppi transfrontalieri da una parte e le banche che operano in un solo Stato membro dall altra; quest ultime continuerebbero ad essere vigilate dai supervisori nazionali. Peraltro, ciò permetterebbe agli Stati membri di piccole dimensioni di ridurre i propri costi per la vigilanza grazie alle economie di scala che si verrebbero a creare. 7

8 Per permettere al SES di operare un efficace azione di vigilanza prudenziale a presidio della stabilità, appare necessario allargare la platea dei soggetti da questo vigilati a tutte le imprese di investimento e ai segmenti del mercato finanziario che oggi non sono sottoposti a vigilanza regolamentare pur avendo assunto dimensioni tali da travolgere il settore regolato rappresentato dalle banche. La recente crisi ha, infatti, dimostrato che i settori non regolamentati sono spesso forieri di rischi rilevanti a livello sistemico. Anche la regolamentazione e la vigilanza degli aspetti comportamentali (conduct of business) dovrebbe essere accentrata a livello comunitario. Tale obiettivo potrebbe essere conseguito riformando il comitato europeo degli organi di vigilanza dei mercati finanziari (CESR) e quindi in un quadro di separatezza dall attività di supervisione prudenziale. Un ulteriore livello di accentramento, inclusivo di tutti gli organismi di vigilanza, sembra rappresentare un obiettivo non immediatamente perseguibile, in termini di concreta percorribilità, anche se da tenere in conto. Per poter adempiere ai propri compiti, il sistema europeo di supervisione dovrebbe essere dotato di poteri vincolanti nei confronti dei propri membri, le autorità nazionali, e dei gruppi transfrontalieri vigilati. Dal punto di vista giuridico, ciò richiede una modifica del Trattato. La procedura di creazione del SES, pertanto, dovrebbe seguire modalità di institutional building molto simili a quelle utilizzate, per esempio, per la creazione della Banca Centrale Europea (BCE). Gli Stati membri dovrebbero trovare degli accordi politici per regolare il processo di fusione tra CEBS e CEIOPS e il graduale assestamento della nuova architettura di vigilanza. Data l incertezza dell attuale quadro politico comunitario e l urgenza di una riforma del sistema di vigilanza imposta dall attuale crisi, tuttavia, potrebbe essere opportuno prevedere un accordo transitorio volto a disciplinare la vigilanza dei gruppi transfrontalieri in attesa dell entrata in vigore della modifica del Trattato. La soluzione più immediata è quella di affidare alla BCE la responsabilità della supervisione dei gruppi transfrontalieri in attesa che la modifica del Trattato renda operativo il SES. Tale soluzione potrebbe essere realizzata in tempi relativamente brevi sfruttando il dettato normativo dell art. 105, comma 6, del Trattato UE. Votando all unanimità su proposta della Commissione e previo parere conforme del Parlamento europeo, infatti, il Consiglio potrebbe decidere di affidare alla BCE compiti specifici in merito alle politiche che riguardano la vigilanza prudenziale degli enti creditizi, escluse le imprese di assicurazione. La norma del Trattato sembra lasciare spazio ad ulteriori interventi volti ad affidare alla BCE compiti di vigilanza anche sugli altri intermediari finanziari. 8

9 Una soluzione alternativa per implementare il SES senza necessariamente porre in essere una modifica del Trattato potrebbe essere offerta dallo strumento della cooperazione rinforzata. Anche solo contando i paesi dell Eurogruppo che, come tali, sono soggetti alla politica monetaria della BCE, si raggiungerebbe il numero minimo di otto Stati membri richiesto dal Trattato. È importante notare che, in questo modo, gli Stati membri conserverebbero la possibilità di tirarsi indietro nel caso in cui non si ritengano soddisfatti. In questo caso, dovrebbero essere trovati accordi per valorizzare i vantaggi in termini di reputazione e liquidità di cui beneficerebbero gli Stati membri che non hanno aderito all accordo, ma nei quali risiedono le subsidiary dei paesi aderenti. Le proposte dell ABI per una riforma organica dell architettura di vigilanza europea: il ruolo della BCE La proposta di affidare un ruolo stabile di supervisione del sistema bancario alla BCE, che pure presenta indubbi aspetti di forza, ha il grosso limite di escludere il settore assicurativo e le banche dei paesi che non appartengono all Eurozona. Inoltre, a livello di dottrina, tale soluzione è stata fortemente criticata poiché avrebbe l effetto di creare un conflitto di interesse con l attività di politica monetaria e con il principio di indipendenza sancito nello stesso Statuto della BCE. Le circostanze che le autorità di vigilanza, in genere, non sono completamente indipendenti rispetto al potere politico e che, in ultima analisi, le banche che versano in uno stato di crisi vengono salvate per mezzo di un intervento pubblico potrebbero, infatti, esporre la BCE a delle indesiderate pressioni politiche. La nuova architettura di vigilanza europea non dovrebbe, tuttavia, escludere la BCE. La recente crisi ha, infatti, dimostrato che la politica monetaria e l attività di supervisione sono due fenomeni strettamente correlati poiché condividono il compito di monitorare la liquidità, rispettivamente, a livello macro e micro. La BCE, pertanto, dovrebbe essere dotata di specifici compiti in tema di vigilanza sistemica (macro-vigilanza) delle banche, delle imprese di assicurazione e di tutte le imprese di investimento e dei segmenti del mercato finanziario che oggi non sono sottoposti a vigilanza regolamentare; la vigilanza sistemica, e in particolare la vigilanza della liquidità, infatti, è un attività trasversale che dovrebbe coinvolgere tutti gli operatori del mercato, indipendentemente dalla natura. 9

10 A riguardo, è necessario assicurare una stretta collaborazione tra BCE e SES, finalizzata alla conduzione di analisi periodiche per l ECOFIN. Tale proposta è coerente con le raccomandazioni emanate dal Financial Stability Forum (FSF) e ricalca quella in corso di discussione negli Stati Uniti volta ad affidare compiti di macrovigilanza alla Federal Reserve (FED). Le proposte dell ABI per una riforma organica dell architettura di vigilanza europea: il single rulebook della vigilanza La creazione di un autorità di vigilanza europea presuppone la definizione di un set unico, sempre a livello europeo, di regole e pratiche di vigilanza. La realizzazione di un single EU rulebook dovrebbe riguardare la realizzazione di un unico testo a livello UE contenente le disposizioni di recepimento della CRD e della Solvency 2 (in corso di approvazione da parte dei co-legislatori) e la codificazione degli approcci e metodologie di vigilanza. In altre parole, il SES dovrebbe pubblicare le Istruzioni di vigilanza che andrebbero a sostituire quelle emanate delle autorità nazionali e attualmente in vigore ( 6 ). Queste verrebbero applicate in modo vincolante negli Stati membri che hanno aderito all accordo; gli altri manterrebbero il diritto di trasposizione nell ordinamento nazionale. Nel medio periodo, una volta che il settore assicurativo avrà assimilato le novità che verranno introdotte dalla Solvency 2, sarebbe opportuno raggiungere una completa armonizzazione delle regole di vigilanza sostituendo le normative settoriali con un Regolamento Lamfalussy. La definizione di regole e pratiche di vigilanza uniche a livello europeo comporta anche la definizione di una reportistica unica. A tal fine si ravvisa la necessità di definire un linguaggio contabile comune. Poiché la CRD stabilisce che le segnalazioni di vigilanza prudenziale debbono essere predisposte sulla base dei dati contabili ( 7 ), tutti i tentativi compiuti ( 6 ) Il single rulebook non può, infatti, riguardare la modifica della legislazione di primo livello (la CRD in questo caso) poiché tale compito è di esclusiva competenza dei co-legislatori, Consiglio e Parlamento europeo, né tanto meno fornire una sua interpretazione, attività per cui è competente la Corte di Giustizia delle Comunità europee. ( 7 ) I limiti dell attuale formulazione dell art. 74(1) Se non diversamente disposto, le attività e le voci fuori bilancio sono valutate conformemente al quadro contabile a cui l ente creditizio è soggetto ai sensi del regolamento (CE) n. 1606/2002 e della direttiva 86/635/CEE e del considerando 33 Il metodo contabile preciso da applicarsi per il calcolo dei fondi propri e della loro adeguatezza ai rischi ai quali l ente creditizio è esposto, nonché per la valutazione della concentrazione delle esposizioni deve tener conto delle disposizioni della direttiva 86/635/CEE del Consiglio ovvero del regolamento (CE) n. 1606/2002, qualora sia quest ultimo a disciplinare la contabilità degli enti creditizi ai sensi del diritto nazionale rispondono all esigenza del Legislatore del 2006 di trovare un compromesso con gli Stati membri che ancora non si fidavano della robustezza degli IAS/IFRS ai fini segnalatori (i filtri prudenziali per l utilizzo degli IAS/IFRS ai fini di vigilanza furono emanati dal CEBS nel dicembre 2005) e che non volevano stravolgere l impianto delle segnalazioni nazionali sancendo la fine del principio di derivazione dai risultati contabili. 10

11 fino ad oggi dal CEBS di costruire uno schema comune per tutte le banche europee come espressamente richiesto dall ECOFIN, hanno prodotto risultati poco soddisfacenti anche a causa della diversa base informativa di riferimento. La soluzione più logica appare quella di favorire l utilizzo degli IAS/IFRS come unico linguaggio contabile ( 8 ) e, conseguentemente, costruire su di esso schemi di reportistica di vigilanza comuni che si vadano progressivamente a sostituire a quelle nazionali attualmente in vigore. Al fine di avere un reporting finanziario standardizzato anche nella modalità tecnica, si ritiene che la soluzione ottimale sia quella di scegliere il protocollo extensible Business Reporting Language (XBRL) per la comunicazione finanziaria e il trasferimento dei dati all organo di vigilanza. Sebbene la crisi abbia messo in luce alcuni limiti degli IAS/IFRS (e, in particolare, del principio contabile relativo agli strumenti finanziari, lo IAS 39), tali problemi possono essere risolti per mezzo di piccoli aggiustamenti, peraltro, alcuni, prontamente posti in essere dall International Accounting Standards Board (IASB). Gli aggiustamenti apportati e quelli ancora da porre in essere, comportano disagi di gran lunga inferiori rispetto ai benefici derivanti dall utilizzo di un unico linguaggio contabile, peraltro riconosciuto a livello internazionale. Gli IAS/IFRS potrebbero essere usati come linguaggio unico per la reportistica di vigilanza anche in assenza di una loro adozione generalizzata per la reportistica contabile. Si ritiene, infatti, che sia sufficiente una modifica della CRD e, in particolare, dell art. 74 paragrafo 1 ( 9 ), volta ad imporre a tutte le banche europee (o, perlomeno, ai gruppi transfrontalieri) l utilizzo degli IAS/IFRS per predisporre la propria reportistica di vigilanza. Le proposte dell ABI per una riforma organica dell architettura di vigilanza europea: gli accordi in caso di crisi L abbandono dell approccio evolutivo per la creazione del SES e per affidare compiti di vigilanza macroprudenziale alla BCE determina la necessità di trovare accordi politici volti a riformare anche l attuale regime di responsabilità. ( 8 ) Il Regolamento n del 2002 (Regolamento IAS) impone l utilizzo degli IAS/IFRS solo a livello consolidato e solo per i gruppi bancari quotati; l opzione di estendere l utilizzo degli IAS/IFRS anche ai bilanci individuali non è stata recepita in modo coerente i tutti gli Stati membri e pertanto abbiamo oggi paesi come l Italia in cui tutte le banche, quotate e non, sono obbligate ad applicare gli IAS/IFRS al bilancio individuale, altri come il Regno Unito che hanno lasciato libere le banche di scegliere tra i principi contabili nazionali e gli IAS/IFRS e, infine, altri come la Francia che proibiscono l applicazione degli IAS/IFRS ai bilanci individuali. ( 9 ) Cfr. supra nota n

12 A differenza delle autorità nazionali, il SES dovrà rispondere della propria attività alle Istituzioni comunitarie; pertanto, l attività di identificazione, gestione e soluzione dell eventuale crisi di un gruppo transfrontaliero dovrà essere pianificata anch essa a livello comunitario. Una possibile soluzione potrebbe essere quella di dotare il SES di specifici poteri. In particolare, dovrebbe essere messo in condizione di poter intervenire in modo tempestivo, e cioè prima che la crisi si manifesti, per esempio nominando un commissario straordinario che si vada a sostituire al management del gruppo bancario e regoli eventuali trasferimenti di asset all interno del gruppo. Il SES dovrebbe, inoltre, coordinare eventuali interventi di natura privata, (utilizzo dei fondi interbancari di garanzia) o pubblica (creazione di una bad bank). A tal fine, appare necessario regolamentare, in modo vincolante, il principio del burden sharing tra gli Stati membri sancito nel Memorandum of Understanding (MoU) firmato nel mese di giugno 2008 dalle autorità di vigilanza, i Ministeri economici e le banche centrali di tutti gli Stati membri. Resta inteso che il principio del burden sharing si applicherebbe solo nel caso in cui il potere politico decidesse di optare, in estrema ratio, per un intervento governativo. Tale soluzione permetterebbe di dotare le Istituzioni comunitarie dei mezzi necessari per (i) gestire e risolvere un eventuale crisi riducendo al minimo l entità di un eventuale intervento con denaro pubblico, (ii) impedire discriminazioni su base nazionale che diano luogo a fenomeni di ring fencing e (iii) lasciare al potere politico il compito di suddividerne il costo tra gli Stati membri coinvolti sulla base di criteri equi e bilanciati. Le proposte dell ABI per una riforma organica dell architettura di vigilanza europea: il riconoscimento della gestione accentrata del gruppo transfrontaliero L ultimo punto della riforma dovrebbe riguardare lo status dei gruppi oggetto di vigilanza a livello comunitario. Anche alla luce del particolare regime di responsabilità a cui dovrebbero essere sottoposti, tali gruppi necessitano di una qualche forma di riconoscimento giuridico. Una possibile soluzione potrebbe essere quella di estendere a livello comunitario il concetto di direzione e coordinamento presenti nel codice civile italiano e su questo costruire le basi per il riconoscimento della gestione accentrata del gruppo transfrontaliero, peraltro parzialmente riconosciuto dalle stesse CRD e Solvency 2, dal momento che disciplinano la vigilanza su base consolidata. 12

13 Tale proposta avrebbe il pregio di non scardinare il vigente regime di responsabilità poiché le subsidiary estere rimarrebbero responsabili per le proprie obbligazioni esclusivamente con il proprio capitale; d altra parte, consentirebbe ai gruppi transfrontalieri di gestire le proprie attività in modo accentrato e alle Autorità competenti di intervenire in modo efficace e tempestivo al fine di limitare i danni in caso di crisi. La proposta ha anche un senso politico: la Commissione europea aveva già provato nel 1984 a introdurre il concetto di gruppo nella company law comunitaria. Con la proposta di nona direttiva, infatti, la Commissione aveva provato ad estendere a livello europeo il regime di gruppo attualmente in vigore in Germania. La proposta, tuttavia, non ha incontrato l appoggio degli Stati membri e, pertanto, è stata accantonata. 13