Deliberazione n. SCCLEG/18/2015/SUCC REPUBBLICA ITALIANA. Corte dei conti. Sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo

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1 Deliberazione n. SCCLEG/18/2015/SUCC REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti Sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato formata dai Magistrati: Presidente Pietro DE FRANCISCIS; componenti: Antonio FRITTELLA, Valeria CHIAROTTI, Cristina ZUCCHERETTI (relatore), Maria Elena RASO, Giovanni COPPOLA, Andrea ZACCHIA, Roberto BENEDETTI, Giuseppa MANEGGIO, Antonio ATTANASIO, Luisa D EVOLI, Fabio Gaetano GALEFFI, Oriana CALABRESI, Laura CAFASSO, Oriella MARTORANA, Andrea LIBERATI, Adriano DEL COL, nell'adunanza del 6 luglio 2015 VISTO l'art. 100, comma 2, della Costituzione; VISTO il Testo Unico delle leggi sull'ordinamento della Corte dei conti, approvato con regio decreto del 12 luglio 1934, n. 1214; VISTA la legge 21 marzo 1953, n. 161 concernente modificazioni al predetto Testo Unico; VISTO l'art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni; VISTO l'art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340; VISTO il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165; VISTO il "Regolamento per l'organizzazione delle funzioni di 1

2 controllo della Corte dei conti", approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14/2000 del 16 giugno 2000, modificato, da ultimo, con provvedimento del Consiglio di Presidenza in data 24 giugno 2011 (G.U. n. 153 del 4 luglio 2011); VISTO il d.lgs 30 giugno 2011, n. 123 ed in particolare l art 10, comma 1; VISTI i DD.MM. prot. nn del 23/7/2014; del 28/01/2015; del 24/03/2015, concernenti il pagamento di canoni relativi a locazioni di immobili ad uso istituzionale; VISTO il rilievo istruttorio prot. n del 14/05/2015; VISTA la risposta dell'amministrazione alle osservazioni dell'ufficio di controllo prot. n del 28/05/2015; VISTA la relazione prot. n del 23/06/2015 con la quale il Magistrato istruttore ha proposto al Consigliere delegato il deferimento della questione alla sede collegiale; VISTA la nota prot. n del 23/06/2015, con la quale il Consigliere delegato al controllo sugli atti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero della Giustizia e del Ministero degli Affari Esteri, condividendo tale proposta, ha deferito l'atto all'esame della Sezione; VISTA l'ordinanza in data 1/7/2015, con la quale il Presidente della Sezione ha convocato, per il giorno 06 luglio 2015, il Collegio della Sezione centrale del controllo di legittimità; VISTA la nota prot. n del 1/7/2015, con cui il Dirigente della Segreteria ha comunicato la convocazione della predetta adunanza alle 2

3 Amministrazioni interessate; INTERVENUTI, in rappresentanza del Dipartimento dell Amministrazione penitenziaria del Ministero della Giustizia, la dirigente dott.ssa Giulia TARTARONE, Direttore dell Ufficio contratti di lavori, forniture e di servizi; il dott. Giovanni CIUFFARELLI, dirigente I.G.F. IX del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato ed, infine, per l U.C.B. presso il Ministero della Giustizia, il dott. Giorgio GRAZIOSI, dirigente, accompagnato dal dott. Luca MORETTI; Udito il relatore, Cons. Cristina ZUCCHERETTI; Con l'assistenza della dott.ssa Maria Enrica DI BIAGIO, in qualità di Segretario di adunanza FATTO Con i provvedimenti in esame -pervenuti al competente Ufficio di controllo ai sensi dell art. 10 del d.lgs n.123/2011- il Direttore del Dipartimento dell Amministrazione Penitenziaria del Ministero della Giustizia ha provveduto a corrispondere l importo relativo a canoni di locazioni di immobili ad uso istituzionale, i cui iniziali contratti risultavano scaduti (nell arco temporale che va dal 2008 al 2012) e non ancora rinnovati. Il punto di contestazione tra l Amministrazione della Giustizia e l U.C.B. - tale da determinare l inoltro al controllo successivo della Corte dei conti, ai sensi del richiamato articolo 10 - si incentra sulla corretta applicazione di due norme, intervenute a regolare la materia nel corso del periodo di utilizzo degli immobili: dapprima l art. 1, comma 478, della Legge n.266/2005 (legge finanziaria 2006) aveva attribuito la possibilità di 3

4 rinnovo dei contratti in scadenza per ulteriori sei anni, a condizione di una riduzione del canone del 10%; successivamente, l art. 3, comma 4, del D.L. n.95/2012, ha imposto la decurtazione del 15% rispetto a quanto attualmente corrisposto, a decorrere dalle date indicate nel medesimo articolo (e, precisamente: dal , per i contratti in corso; dal , data di entrata in vigore della norma, per i contratti scaduti o rinnovati dopo tale data nonché per le occupazioni sine titulo). In particolare, i provvedimenti in esame si riferiscono ad ipotesi in cui il proprietario aveva, a suo tempo, prestato il consenso alla riduzione del canone del 10% pur di ottenere il rinnovo della locazione per ulteriori sei anni benchè, per motivi indipendenti dalla volontà delle parti, non si sia poi pervenuti alla stipula del nuovo contratto (per varie circostanze che vanno dalla previsione normativa, che imponeva il rilascio del visto di congruità dell Agenzia del Demanio; alla titolarità di quest ultimo Organo, poi venuta meno, a concludere i contratti in qualità di conduttore unico; al mancato rilascio del nulla-osta della suddetta Agenzia in assenza del quale il contratto è nullo nonché, infine, alla richiesta di pareri vari, mai intervenuti) sicchè, nel periodo considerato, gli immobili sono stati detenuti dall Amministrazione in assenza di regolare contratto. Orbene, nei casi di cui sopra, mentre l U.C.B. sostiene che, trattandosi di contratti scaduti dovrebbe essere applicata dapprima la riduzione del 10% e, sull importo in tal modo ottenuto, l ulteriore 15% a far data dal 6 luglio 2012, viceversa l Amministrazione è del parere che, in tali tipi di fattispecie (in cui il rinnovo contrattuale, seppure previsto, non è mai concretamente 4

5 intervenuto) il calcolo per la decurtazione del 15% debba avvenire sul canone integrale, come originariamente pattuito, senza la riduzione del 10%. A seguito di rilievo del competente Ufficio di controllo, con il quale veniva richiesto di chiarire i motivi di diritto posti a base del suo operato, l Amministrazione faceva presente, in primo luogo, che la disposizioni di cui all art.1, comma 478 della citata Legge n.266/2005 si riferisce esplicitamente a canoni di locazioni e, conseguentemente, non può attagliarsi ai casi in esame ove, in luogo di quello, viene invece corrisposta una indennità di occupazione trattandosi di utilizzazioni di immobili in via di fatto, anche tenuto conto che il contratto originario non conteneva la clausola del rinnovo tacito. Inoltre, l orientamento espresso dall U.C.B. sembrerebbe a parere dell Amministrazione- in contrasto con l obbligo di garantire parità di trattamento tra creditori, in quanto a decorrere dal 7 luglio 2012, quelle proprietà virtuose che, aderendo alla richiesta di riduzione del 10% del canone ai fini del rinnovo del contratto, e che in tal modo hanno consentito alla Pubblica Amministrazione una riduzione dei costi di locazione, risulterebbero in finale penalizzate poiché sopporterebbero, dalla scadenza del contratto e fino al 6 luglio 2012, una riduzione del 10% dell ultimo canone percepito e, dal 7 luglio 2012, di ben il 25%. Per contro le proprietà che hanno negato il consenso alla riduzione, seppur perdurando la permanenza dell Amministrazione nell immobile, hanno percepito, dalla scadenza del contratto e fino al 7 luglio 2012 del D.L. n.95/2012, una 5

6 indennità pari all ultimo canone percepito e, successivamente a tale data e fino all attualità, la sola riduzione del 15%. Orbene, l effettiva difficoltà interpretativa della normativa in questione in ordine all applicazione delle disposizioni citate ai casi rappresentati e le oggettive perplessità in relazione all orientamento espresso dall Amministrazione (atteso il consenso manifestato dal locatore alla riduzione del 10% fin dalla scadenza del contratto)hanno indotto l Ufficio competente ad adire la Sezione del controllo per una pronuncia collegiale. All odierna adunanza i rappresentanti delle Amministrazioni interessate hanno confermato il precorso argomentativo già svolto in sede istruttoria. DIRITTO Come esposto in narrativa, la questione sottoposta all esame della Sezione concerne la concreta applicazione di due norme succedutesi nel tempo, entrambe riguardanti il contenimento dei costi sostenuti dalle Amministrazioni per i canoni di locazioni passive, qualora si versi in ipotesi di utilizzo di immobili per fini istituzionali in assenza di contratto in corso di validità. In particolare, occorre stabilire l esatta decorrenza delle riduzioni imposte sia dall art. 1 comma 478, legge n.266/2005 (che aveva previsto una riduzione del 10 per cento del canone annuo corrisposto per locazioni passive dello Stato, previo consenso del proprietario, a fronte di un rinnovo dei contratti per la durata di sei anni) sia, successivamente, dall art.1, comma 4 del D.L. n.92/2012 il quale, tornando ad incidere nella materia, ha stabilito l ulteriore decurtazione del 15 per cento dell importo 6

7 attualmente corrisposto, a decorrere dal 1 luglio 2014 per i contratti in corso e, dall'entrata in vigore della legge, a tutti i contratti di locazione scaduti, utilizzati o rinnovati dopo tale data. In proposito, il Dipartimento della Giustizia ha fatto presente che - trattandosi, nella specie, di situazioni locatizie in cui il contratto originario era scaduto e non si era potuto addivenire alla stipula del nuovo, come pattuito (pur avendo il proprietario prestato il consenso alla riduzione del canone del 10 per cento ai sensi della citata legge finanziaria del 2006) - non può applicarsi l ulteriore riduzione del 15% sull importo già decurtato a decorrere dal 6/7/2012 (come invece sostenuto dall U.C.B.), atteso che trattasi di casi in cui si corrisponde una indennità di occupazione, non un canone, quindi al di fuori della portata della norma citata che fa riferimento a locazioni regolari. In sostanza, per l Amministrazione della Giustizia, la situazione non si presenterebbe dissimile da quella relativa a locazioni di immobili il cui proprietario non abbia prestato il consenso alla riduzione, ma che, ciò nondimeno, risultano ancora utilizzate a fini istituzionali non essendosi rinvenute ipotesi allocative meno onerose. In entrambi i casi, difatti, si verserebbe in tema di occupazioni sine titulo. La Sezione ritiene che la tesi dell Amministrazione possa essere condivisa. In effetti, la disposizione prevista dall art. 1 della Legge finanziaria del 2006 si basava su un sinallagma ben preciso: in tanto si poteva provvedere 7

8 alla riduzione del 10%, in quanto fosse concluso un regolare contratto di locazione per un altro sessennio. In sostanza, è stata rimessa alla volontà ed alla valutazione della convenienza di ambo le parti la possibilità di prosecuzione o meno della locazione alle suddette condizioni. Orbene, è di tutta evidenza che non essendosi realizzato l onere posto a carico della Pubblica amministrazione, quello cioè di provvedere alla stipula di un nuovo contratto per ulteriori sei anni, non può per converso- pretendersi il previsto sconto del canone, poiché a fronte di un sacrificio imposto al proprietario non si è realizzata la condizione prevista dalla norma, lasciando quest ultimo in situazione di incertezza circa la durata del contratto. D altro canto, il successivo D.L. n.92/2012, intervenendo nuovamente in materia, ha preso in considerazione tutte indistintamente le ipotesi locatizie, stabilendo una generale riduzione del 15%, seppure distinguendo le varie fattispecie giuridiche e assegnando ad ognuna di esse una specifica decorrenza. Proprio con riguardo ai casi in esame che, come sopra specificato debbono essere considerati utilizzazioni di immobili in assenza di titolo, è stata indicata la data del Ne consegue che, a decorrere da tale scadenza, deve essere operata la suddetta riduzione, prendendo come base di calcolo il canone integrale come originariamente pattuito, non potendosi far riferimento ad un rinnovo, in effetti, mai intervenuto. Negli stessi sensi appare il parere espresso dall Avvocatura Generale 8

9 dello Stato, del 18/1/2013 (depositato in adunanza dalla Ragioneria Gen.le dello Stato), il quale in proposito si esprime, osservando che il cumulo delle due riduzioni è possibile solo ove quella del 10% fosse già stata pattuita ed il relativo contratto fosse già in corso di esecuzione. In definitiva i decreti in esame, sottoposti all esame di questo Collegio ai sensi dell art. 10, comma 1, del d.lgs n. 123/2011, con i quali si dispongono pagamenti di canoni su locazioni passive dell Amministrazione penitenziaria secondo il calcolo effettuato da quest ultima, appaiono conformi a legge. P Q M La Sezione ammette al visto ed alla conseguente registrazione i decreti del Ministero della Giustizia, Dipartimento dell Amministrazione penitenziaria prot. nn del 23/7/2014; del 28/01/2015; del 24/03/2015, concernenti il pagamento di canoni relativi a locazioni di immobili ad uso istituzionale. Il Relatore (Cristina Zuccheretti) Il Presidente (Pietro DE FRANCISCIS) Depositata in Segreteria il 21 luglio 2015 Il Dirigente Dott.ssa Paola LO GIUDICE 9