Corte dei conti. formata dai Magistrati: Pietro DE FRANCISCIS, Presidente; componenti: Antonio FRITTELLA, Valeria CHIAROTTI, Cristina

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1 Deliberazione n. SCCLEG/23/2015/PREV REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti Sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato formata dai Magistrati: Pietro DE FRANCISCIS, Presidente; componenti: Antonio FRITTELLA, Valeria CHIAROTTI, Cristina ZUCCHERETTI, Maria Elena RASO, Giovanni COPPOLA, Andrea ZACCHIA, Antonio ATTANASIO, Luisa D EVOLI, Fabio Gaetano GALEFFI, Oriana CALABRESI, Francesco TARGIA, Benedetta COSSU (relatore); Oriella MARTORANA, Andrea LIBERATI; Adriano DEL COL; nell adunanza del 22 ottobre 2015 VISTO l art. 100, comma 2, della Costituzione; VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214; VISTA la legge 21 marzo 1953, n. 161 concernente modificazioni al predetto Testo Unico; VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modifiche ed integrazioni; VISTI, in particolare, l'art. 3 della legge 14 gennaio 1994 n. 20 e l'art. 2 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639; VISTA la legge 24 novembre 2000, n. 340 ed in particolare l art. 27; VISTO il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei Conti, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14/DEL/2000 del 16 giugno 2000, modificato ed integrato, da ultimo, con provvedimento del Consiglio di Presidenza del 24 giugno 2011 (in G.U. n. 153 del 4 luglio 2011); 1

2 VISTO il decreto direttoriale della Direzione Generale per la promozione della qualità agroalimentare e dell ippica del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali del 5 agosto 2015, acquisito a protocollo n in pari data; VISTO il parere negativo dell Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero acquisito a prot. Cdc in data 12 agosto 2015; VISTO il rilievo istruttorio formulato con nota prot. n del 21 agosto 2015, con il quale sono state svolte osservazioni da parte dell Ufficio di controllo sugli atti del Ministero dello sviluppo economico e del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali; VISTE le controdeduzioni inviate dall Amministrazione con nota prot dell 11 settembre 2015, acquisita il 14 settembre 2015 prot. n ; VISTA la relazione del 15 ottobre 2015, con la quale il Magistrato istruttore, ritenendo non superate le censure mosse in precedenza, ha proposto al Consigliere Delegato il deferimento della questione alla sede collegiale; VISTA la nota in pari data con la quale il Consigliere Delegato, condividendo le argomentazioni della citata relazione, ha deferito alla Sezione i predetti atti; VISTA l Ordinanza Presidenziale del 19 ottobre 2015, con la quale è stato convocato per il giorno 22 ottobre 2015 il Collegio per l esame della questione proposta ed è stato nominato relatore il Primo Referendario Benedetta COSSU; VISTA la nota della Segreteria prot. n del 19 ottobre 2015, con la quale la predetta ordinanza di convocazione è stata inoltrata all Amministrazione interessata e all Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero; VISTA la memoria della Direzione Generale per la promozione della 2

3 qualità agroalimentare e dell ippica del 21 ottobre 2015, fatta pervenire in vista dell odierna adunanza; UDITO il relatore, dott.ssa Benedetta COSSU; INTERVENUTI per il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali il dottor Luca BIANCHI, Capo del Dipartimento delle politiche competitive, della qualità agroalimentare, ippiche e della pesca, il dottor Emilio GATTO, Direttore Generale della Direzione Generale per la promozione della qualità agroalimentare e dell ippica, la Dott.ssa Paola FINIZIO, dirigente Ufficio VIII, e per l Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero il dott. Cosimo Giuseppe TOLONE e la dottoressa Sandra DI GIROLAMO, entrambi dirigenti; Con l assistenza della dr.ssa Valeria MANNO, in qualità di Segretario di adunanza. Ritenuto in FATTO In data 5 agosto 2015 è pervenuto all esame dell Ufficio il decreto n di pari data con il quale il Direttore Generale per la promozione della qualità agroalimentare e dell ippica del Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali (d ora in avanti Ministero) ha stipulato, per il periodo 1 agosto-31 dicembre 2015, i contratti con le società titolari della gestione degli ippodromi (cd. società di corse) e, per il solo mese di agosto 2015, il contratto con la società titolare dell ippodromo di Casarano (LE). L impegno complessivamente assunto per le diverse voci del corrispettivo dovuto è pari a ,04, IVA inclusa, così suddiviso: a) euro ,80 a titolo di corrispettivo impianti secondo le specifiche ripartizioni riportate nell allegato 5; b) euro a titolo di corrispettivo riprese televisive, secondo le specifiche ripartizioni di cui all allegato 6; c) euro ,24 a titolo di corrispettivo corse. 3

4 In data 12 agosto 2015 l Ufficio centrale di bilancio comunicava alla Corte dei conti e al Ministero che il provvedimento non aveva superato il controllo preventivo di regolarità contabile di cui all art. 6 d.lgs. n. 123/2011 per le seguenti considerazioni: a) l impegno di spesa per il corrispettivo corse pari a , 24 (art. 2, comma 1, lett. c, del decreto in oggetto) sarebbe stato assunto in maniera generica, senza l individuazione dei beneficiari, degli eventuali importi dovuti a ciascuno e senza definizione dei criteri e delle modalità di calcolo, contravvenendo al disposto dell articolo 34, comma 2, della legge n. 196/2009; b) nel decreto e in ciascun contratto/accordo viene stabilito di destinare, alla voce corrispettivo corse, le risorse eventualmente disponibili a fine esercizio derivanti da economie riferite alle voci corrispettivi impianti e corrispettivi riprese televisive, rendendo di fatto residuale l impegno per il corrispettivo corse, assunto non per obblighi contrattuali, ma per volontà di utilizzare l intero stanziamento di competenza; c) nel decreto e nei contratti/accordi in esso approvati (non tutti, tra l altro, firmati digitalmente) verrebbero utilizzati i due termini in maniera indifferenziata; d) la previsione, contenuta nel contratto con la società titolare dell ippodromo di Casarano (LE), di limitare l erogazione del corrispettivo impianti al solo mese di corse effettivamente svolte avrebbe dovuto essere anche estesa alle società inserite in calendario soltanto per alcuni periodi dell anno; e) l approvazione di nuove schede tecniche, tra l altro riportanti ancora il riferimento dell anno 2014, dovrebbe avvenire con provvedimento apposito al fine di evitare commistioni di argomenti. In data 21 agosto 2015, con foglio di rilievo prot , l Ufficio di controllo comunicava al Ministero che l atto non era stato ammesso al visto 4

5 e alla registrazione per i motivi che seguono. Oltre a richiedere notizie circa lo stato di avanzamento dell iter procedimentale per la definizione dei rapporti mediante accordi sostitutivi del provvedimento con le società di corse, l Ufficio di controllo, riprendendo i profili di criticità individuati dall Ufficio di bilancio, rilevava che l impegno di spesa per il corrispettivo corse sarebbe stato assunto in modo generico, senza l individuazione dei beneficiari, degli importi dovuti a ciascuno di essi e senza la definizione dei criteri e delle modalità di calcolo, in violazione dell articolo 34, comma 2, l. n. 196/2009. In secondo luogo osservava che, nel decreto e in ciascun contratto, viene stabilito di destinare, all interno della voce corrispettivo corse le risorse destinate al corrispettivo impianti e corrispettivi riprese televisive, in modo tale da rendere residuale l impegno per il corrispettivo corse, senza una finalizzazione agli obblighi contrattuali e con lo scopo di utilizzare l intero stanziamento. Riprendeva, infine, le contestazioni dell Ufficio di bilancio su aspetti relativi all utilizzo indifferenziato dei termini decreto e accordo/contratto, all estensione del criterio utilizzato nel contratto con la società titolare dell ippodromo di Casarano (LE) per il corrispettivo impianti anche ai contratti con le altre società di corse consistente nel riconoscimento del corrispettivo limitatamente alle giornate previste in calendario nelle quali venivano disputate le corse, alla necessaria approvazione con atto formale delle nuove schede tecniche per il Osservava, infine, che il provvedimento non aveva superato il controllo di regolarità contabile da parte dell Ufficio di bilancio. Con nota prot dell 11 settembre 2015, acquisita a prot del 14 settembre 2015, il Ministero ha fornito i seguenti riscontri: a) in relazione allo stato di avanzamento dell iter procedimentale volto alla definizione dei rapporti con le società di corse, rappresentava che, a seguito del parere reso, su richiesta dello stesso Ministero, dall Agenzia 5

6 delle Entrate il 15 luglio 2015 in merito al regime fiscale applicabile alle erogazioni in favore delle società di corse - ai sensi del quale le somme corrisposte dal Ministero espressamente qualificate dalla legge come finanziamento degli ippodromi per la gestione dei servizi resi (art. 2. comma 1, d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 449), seppur erogate nell ambito di un rapporto non tipicamente sinallagmatico, rappresentino l interfaccia economica del servizio reso e, pertanto, assumono rilevanza ai fini IVA -, si era manifestata la necessità di riconsiderare l impostazione del sistema di remunerazione delle società di corse, incentrato sulla qualificazione di sovvenzione, sino a quel momento seguito nel confronto con queste ultime; b) in merito all asserita violazione dell articolo 34, comma 2, l. n. 196/2009, il Ministero rappresentava che le obbligazioni giuridicamente perfezionate poste alla base dell impegno assunto con il decreto direttoriale in esame sono costituite dai contratti stipulati con le società di corse; i soggetti beneficiari sono identificati nelle predette società nei cui confronti il Ministero ha assunto l obbligo all erogazione delle diverse voci di corrispettivo; l importo spettante a ciascuna società a titolo di corrispettivo corse, sebbene non determinato nel contratto, risulta, alla stregua dello stesso contratto, determinabile ai sensi dell art c.c. essendo chiaramente fissati i criteri di determinazione della prestazione a carico dell Amministrazione. L articolo 3, comma 5, dei contratti renderebbe determinabile l importo spettante a ciascuna società secondo un calcolo matematico che tiene conto del volume delle scommesse raccolte nella generalità degli ippodromi, suddiviso per quota esterna ed interna, del volume delle scommesse raccolte nel singolo ippodromo, anch esso suddiviso per quota interna ed esterna, e delle risorse complessive destinate alla remunerazione di tale voce di corrispettivo. Il Ministero rappresentava, altresì, che il suddetto sistema di determinazione del corrispettivo corse presenterebbe il vantaggio di 6

7 collegare parte della remunerazione riconosciuta alle società al volume delle scommesse raccolte nell ippodromo in relazione alle corse presso lo stesso disputate, incentivando in tal modo la raccolta delle scommesse, principale fonte di finanziamento dei montepremi delle corse ippiche e assicurando il rispetto dello stanziamento di bilancio che, differentemente, nel caso di incremento del volume delle scommesse rispetto alle previsioni, potrebbe generare uno sforamento dello stanziamento. Quanto, infine, all estensione alle altre società del criterio utilizzato per la determinazione del corrispettivo corse per la società con la quale è stato stipulato il contratto solo per il mese di agosto 2015, il Ministero osservava che il predetto criterio trovava la propria ragione d essere proprio nel carattere sperimentale dell inserimento della predetta società nella programmazione nazionale delle corse e in relazione alla tipologia dell impianto. Gli elementi forniti dall Amministrazione a sostegno dell ammissibilità a visto del provvedimento in esame, tenuto conto anche del parere negativo espresso dall Ufficio di bilancio, non sono stati ritenuti, dall Ufficio di controllo remittente, pienamente idonei a superare i rilievi formulati sulla legittimità del provvedimento stesso. In particolare è stata posta in dubbio la possibilità di ammettere a visto e registrazione provvedimenti per i quali, come nel caso di specie, vi sia stato un parere negativo, seppur parziale, da parte dell Ufficio di bilancio. Nel merito, manifestava perplessità circa la conformità a legge (in particolare, art. 34, comma 2, l. n. 196/2009 in relazione all articolo 1346 c.c) delle modalità con le quali è stato determinato il corrispettivo corse, in quanto l impegno assunto non risulterebbe né determinato, né determinabile se non a consuntivo e nel suo importo complessivo, dato dalla differenza tra lo stanziamento del capitolo di bilancio e le somme dovute alle società di corse per le altre due voci di corrispettivo (impianti e 7

8 riprese televisive). Il Magistrato istruttore, pertanto, con relazione del 15 ottobre 2015, condivisa dal Consigliere Delegato, ha ritenuto di sottoporre la questione all esame collegiale. In esito alla predetta richiesta, il Presidente della Sezione ha deferito la questione all odierna adunanza. Considerato in DIRITTO 1. Giova premettere che il provvedimento in esame si inserisce nell ambito di un periodo transitorio nel quale il Ministero - subentrato, a decorrere dal 1 febbraio 2013 all Agenzia per lo sviluppo del settore ippico (ASSI), a sua volta subentrata all UNIRE - si è trovato a dover gestire, tra le funzioni trasferite, i rapporti con le società di corse. La regolamentazione di tali rapporti è stata caratterizzata, per gli ultimi due mesi del 2014 e per il primo semestre del 2015, da proroghe dei rapporti convenzionali già in essere e, per il secondo semestre del 2015, dalla stipulazione di nuovi contratti approvati con il decreto direttoriale in esame. Tale fase transitoria dovrebbe essere al più presto superata attraverso la definitiva messa a punto del nuovo modello organizzativo (accordo sostitutivo del provvedimento ex art. 11 l. n. 241/1990) individuato nel parere n depositato l 11 dicembre 2014 dal Consiglio di Stato, al quale il Ministero aveva rivolto uno specifico quesito in ordine alla natura giuridica del rapporto con le società di corse. 2. In via pregiudiziale, la Sezione è chiamata a pronunciarsi sulla questione rimessa dall Ufficio di controllo relativa alla possibilità che la Corte dei conti ammetta al visto un provvedimento rispetto al quale l Ufficio di bilancio abbia dato un parere negativo. La Sezione ritiene che la modifica introdotta dall articolo 33, comma 4, dal decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 116 secondo il quale i provvedimenti assoggettati a controllo 8

9 preventivo di legittimità ex art. 3, comma 1, l. 20/1994 sono inviati contestualmente alla Corte dei conti e ai competenti Uffici di bilancio affinché ciascuno svolga il controllo che l ordinamento gli affida - non abbia fatto venir meno la pienezza della predetta funzione di controllo attribuita dall art. 100, comma 2, Cost. alla Corte dei conti. Come si ricava dalle relazioni illustrativa e tecnica del disegno di legge per la conversione del citato d.l. 91/2014, la ratio sottesa a tale modifica normativa è stata quella di distinguere le due forme di controllo preventivo, assegnando agli Uffici di bilancio il controllo di regolarità contabile e alla Corte dei conti quello di legittimità, controlli che, al fine di evitare duplicazioni e rallentamenti nelle procedure di spesa, devono essere esercitati parallelamente e non in sequenza. Eccettuate le ipotesi di rifiuto assoluto di visto da parte dell Ufficio di bilancio, la Corte dei conti, pur in presenza di un parere negativo di regolarità contabile da parte dell Ufficio medesimo, deve esaminare, sotto tutti i profili procedimentali, sostanziali e contabili, la conformità a legge del provvedimento sottoposto al suo esame. Tale assunto è tanto più vero allorché il parere negativo dell Ufficio di bilancio si fondi, come nel caso di specie, sull interpretazione di una norma (art. 34, comma 2, l. n. 196/2009) che la Corte dei conti è chiamata ad interpretare ed ad utilizzare come parametro ai fini della predetta verifica di conformità a legge del provvedimento sottoposto al suo esame. 2. Passando al merito, la Sezione ritiene che l impegno di euro ,24 assunto per il corrispettivo corse, salve alcune considerazioni di cui si tratterà in prosieguo, non si pone in contrasto con l articolo 34, comma 2, l. n.196/2009 in relazione all articolo 1346 c.c. La prima disposizione citata stabilisce che l impegno deve essere assunto solo a fronte di obbligazioni giuridicamente perfezionate. Nel caso di specie le obbligazioni sulla cui base è stato assunto il complessivo 9

10 impegno di spesa sono rappresentate dai contratti stipulati dal Ministero con le società di corse per il periodo 1 agosto-31 dicembre 2015 (e, per il solo mese di agosto 2015, con la società titolare dell Ippodromo di Casarano). In relazione al meccanismo di determinazione dell importo spettante a ciascuna società di corse - aspetto sul quale si sono maggiormente incentrate le perplessità da parte dell Ufficio di controllo - la Sezione reputa che il criterio previsto nell articolo 5, comma 3, dei singoli contratti renda i relativi oggetti, se non determinati, determinabili ai sensi dell art c.c. Si richiama in proposito l orientamento della giurisprudenza di legittimità (Cass. Civ., sez. II, 21352/2014, Id., sez. I, 13649/2013; Id. sez. II, 5385/2011), ai sensi del quale l oggetto del contratto per il quale è richiesta la forma scritta può considerarsi determinabile, benché non indicato specificamente, solo se sia con certezza individuabile in base ad elementi prestabiliti dalle parti nello stesso atto scritto, senza necessità di fare ricorso ad elementi estranei ad esso. Ritiene il Collegio che, nei contratti approvati con il decreto direttoriale in esame, gli elementi prestabiliti richiesti dalla giurisprudenza di legittimità ai fini della determinabilità dell oggetto del contratto sin dalla sua stipulazione (e alla cui stregua verrà determinato, a consuntivo, l importo spettante a ciascuna società di corse) sono costituiti dal volume delle scommesse raccolte nel periodo di durata contrattuale (agostodicembre 2015 o solo agosto 2015) nei punti di raccolta (cd. totalizzatori) presenti nel singolo ippodromo dove è disputata la corsa e in tutti gli altri operanti nel territorio nazionale ed inseriti dal Ministero nel calendario delle corse. Tale meccanismo di determinazione della voce corrispettivo corse se, per un verso, come sottolineato dal Ministero, ha la finalità di incentivare nei singoli ippodromi la raccolta delle scommesse, principale fonte di 10

11 finanziamento del montepremi delle corse ippiche, per altro verso, e, in particolare, per essere rispettoso dell articolo 34, comma 2, l. n. 196/2009, deve rappresentare l unico criterio per la quantificazione, a consuntivo, degli importi spettanti a tale titolo a ciascuna società di corse. L utilizzazione di parametri ulteriori e diversi da quello appena descritto (quali ad es. le eventuali economie relative alle altre due voci di corrispettivo) non consentirebbe di ritenere il provvedimento di approvazione dei contratti con le società di corse pienamente conforme alla disposizione prevista dal citato articolo 34, comma 2, l. n. 196/2009, ai sensi del quale, giova ribadire, gli impegni di spesa possono essere assunti solo per obbligazioni giuridicamente perfezionate. Nei limiti sopra precisati la Sezione ritiene il decreto in epigrafe conforme a legge. P.Q.M. la Sezione Centrale del controllo di legittimità ammette al visto e alla conseguente registrazione il decreto direttoriale in epigrafe, con le prescrizioni sopra indicate. Il relatore (Benedetta COSSU) Il Presidente (Pietro DE FRANCISCIS) Depositata in Segreteria il 16 novembre 2015 Il Dirigente Dott.ssa Paola LO GIUDICE 11