Linee Guida per la realizzazione di interventi di efficienza energetica in Partenariato Pubblico Privato. Il settore della Pubblica Illuminazione

Transcript

1 Linee Guida per la realizzazione di interventi di efficienza energetica in Partenariato Pubblico Privato Il settore della Pubblica Illuminazione

2 1

3 Linee Guida per la realizzazione di interventi di efficienza energetica in Partenariato Pubblico Privato Il settore della Pubblica Illuminazione 2

4 LINEE GUIDA PPP - IL SETTORE DELLA PUBBLICA ILLUMINAZIONE Il presente documento e i relativi allegati sono stati redatti a cura di Finlombarda Finanziaria per lo sviluppo della Lombardia S.p.A. che si è avvalsa, per i contenuti di carattere giuridico, del supporto di Legance - Avvocati Associati. 1

5 LINEE GUIDA PPP - IL SETTORE DELLA PUBBLICA ILLUMINAZIONE Avvertenze Il presente documento è dedicato al tema della riqualificazione energetica degli impianti di pubblica illuminazione attraverso partnership tra soggetti pubblici e privati. L obiettivo del documento è quello di descrivere in linea generale gli aspetti di maggior rilevo che caratterizzano il Partenariato Pubblico Privato in tale settore, evidenziare i vantaggi che potrebbero derivarne e le principali criticità nonché fornire alcune indicazioni operative per la realizzazione di questo tipo di operazioni. Le indicazioni contenute in questo documento sono di carattere generale e non offrono un quadro esaustivo delle soluzioni che un amministrazione comunale può adottare per giungere alla messa a norma e alla riqualificazione energetica degli impianti di pubblica illuminazione. Esso intende indicare un possibile approccio attraverso il quale, nell attuale contesto di limitata capacità di spesa degli enti pubblici territoriali, è possibile sostenere gli investimenti in questo settore. Il presente documento non intende costituire un parere, un suggerimento d investimento o un giudizio su fatti, persone o società. Finlombarda S.p.A. non si assume alcuna responsabilità per un uso improprio delle informazioni fornite e del contenuto del presente documento. È vietata la riproduzione, totale o parziale, in qualsiasi forma o mezzo e di qualsiasi parte del presente documento senza l autorizzazione scritta da parte della Regione Lombardia. Milano, settembre

6 3

7 Indice PREMESSA... 6 PARTE PRIMA: COSA FARE PRIMA DI AVVIARE UN INTERVENTO IN PPP... 8 Introduzione Modello di intervento proposto L investimento che intendo fare si presta ad essere realizzato in PPP? I presupposti di base per l affidamento tramite PPP Implementazione di un intervento economicamente sostenibile La ricognizione dei consumi reali e dei costi di gestione La valutazione economico - finanziaria Le leve a disposizione della Pubblica Amministrazione Come verificare che l investimento sia contabilizzabile fuori bilancio? Le regole Eurostat Il rispetto del Patto di Stabilità e del Limite di indebitamento Come gestire al meglio un rapporto così complesso con un privato? L analisi dei rischi L allocazione dei rischi - La matrice dei rischi 25 PARTE SECONDA: AVVIO DELLA PROCEDURA PER L AFFIDAMENTO DI UN CONTRATTO EPC Il Partenariato Pubblico Privato e l utilizzo di contratti per gli interventi di efficientamento energetico Il contratto EPC e il Finanziamento Tramite Terzi La tipologia contrattuale dell EPC nel quadro normativo di riferimento Le parti Le modalità di affidamento dell EPC e i vincoli di finanza pubblica Indicazioni operative per l affidamento di un contratto EPC per la riqualificazione energetica della pubblica illuminazione Attività preliminari Oggetto dell affidamento Scelta del criterio di affidamento Individuazione dei requisiti dei partecipanti Documenti da porre a base di gara Individuazione dei criteri di selezione delle offerte I principali contenuti di un contratto EPC...48 ALLEGATI...58 Allegato 1: la pubblica illuminazione nel quadro delle smart cities...59 Allegato 2: la proprietà dell infrastruttura e la procedura per il riscatto dei pali...60 Allegato 3: la gestione del servizio di illuminazione pubblica nel quadro normativo...62 Allegato 4: la valutazione economico-finanziaria - approfondimenti

8 5

9 Premessa Le presenti Linee Guida hanno l obiettivo di dare indicazioni alle Pubbliche Amministrazioni lombarde su come impostare operazioni di Partenariato Pubblico Privato (di seguito anche PPP) per la riqualificazione energetica degli impianti di pubblica illuminazione. Negli ultimi anni, infatti, l efficienza energetica ha assunto un importanza crescente nel dibattito e nelle politiche comunitarie divenendo uno dei principali driver individuati dalla strategia energetica dell Unione Europea per la lotta ai cambiamenti climatici (Pacchetto Clima-Energia 2020) che pone, entro il 2020, obiettivi in termini di riduzione della CO 2 (-20%), aumento della produzione di energia da fonti rinnovabili (+20%) e aumento del risparmio energetico (-20%). Per efficienza energetica di un sistema s intende la capacità dello stesso di sfruttare l energia che gli viene fornita per soddisfare un fabbisogno; nel caso dei sistemi di pubblica illuminazione l efficienza energetica degli impianti è, pertanto, misurabile in termini di quantità di energia elettrica consumata per soddisfare le funzioni di utilità sociale attribuite al servizio. La possibilità di intervenire nella riqualificazione energetica di impianti di illuminazione pubblica, con differenti opzioni tecnico-ingegneristiche, rappresenta oggi una grande opportunità sotto tre differenti profili: adeguamento degli impianti agli standard di legge; riduzione dei consumi e dei costi di energia elettrica; riduzione dei costi di manutenzione ordinaria e straordinaria del servizio. L illuminazione pubblica rientra tra le opere di urbanizzazione primaria che svolgono le seguenti funzioni di pubblica utilità: garantire la visibilità nelle ore buie; garantire la sicurezza per il traffico stradale veicolare; conferire un maggiore "senso" di sicurezza fisica e psicologica alle persone e quindi aumentare la qualità della vita sociale e delle attività serali; valorizzare le strutture architettoniche e ambientali. La pubblica illuminazione rappresenta, quindi, un investimento dovuto per le Pubbliche Amministrazioni pur non offrendo un ritorno economico diretto. Il servizio rappresenta una voce di spesa significativa nei bilanci delle amministrazioni comunali: i dati ISTAT relativi alle spese delle amministrazioni comunali per funzione (anno 2012) evidenziano come il servizio di illuminazione pubblica incida per il 3% circa sulle spese correnti (a livello di impegni) dei Comuni italiani per un importo annuo di circa 1,4 miliardi di euro, di cui 245 milioni relativi alla Lombardia. Il peso non marginale che questo servizio riveste sulla finanza pubblica e sul bilancio energetico nazionale può essere in parte attribuito alla scarsa efficienza energetica degli impianti e alle ridotte risorse economiche che gli enti locali possono destinare al miglioramento del servizio. Questo settore rappresenta, tuttavia, un campo di prova per le Pubbliche Amministrazioni per adottare soluzioni tecnologiche innovative che permettano, da un lato, di superare le criticità e i problemi propri di un sistema tecnologicamente obsoleto e molto costoso in termini gestionali, manutentivi, di sicurezza e di impatto ambientale e, dall altro, di cogliere le opportunità derivanti dal progresso tecnologico che si concretizzano in interventi di adeguamento e riqualificazione energetica degli impianti in grado di elevare gli standard di sicurezza e gestionali e di minimizzare gli impatti ambientali. Questo documento non entra nel merito di specifiche soluzioni tecnico-ingegneristiche ma, in questa sede, sembra opportuno inquadrare le principali aree di intervento che permettono di aumentare l efficienza di sistemi per la pubblica illuminazione: interventi sulle sorgenti luminose; 6

10 interventi sui sistemi di gestione del servizio. Gli interventi che riguardano la sostituzione delle sorgenti luminose possono essere valutati attraverso l analisi delle caratteristiche di efficienza luminosa, affidabilità e vita utile; invece gli interventi sui sistemi di gestione del servizio riguardano l impiego di tecnologie che permettono la gestione, anche in tempo reale o per intervalli di tempo, dei parametri illuminotecnici in modo da modulare le prestazioni degli impianti in base agli effettivi fabbisogni di servizio. Oltre agli interventi che interessano direttamente gli impianti di pubblica illuminazione e che determinano risparmi energetici e di costo derivanti da una maggiore efficienza dell infrastruttura, si sottolinea che queste operazioni possono comprendere anche la ridefinizione delle condizioni di fornitura di energia elettrica, elemento che, sebbene non direttamente finalizzato alla riduzione dei consumi, può portare benefici in termini economici e quindi di redditività complessiva del progetto di efficientamento energetico. La rilevanza che ad oggi hanno assunto tali tematiche si scontra tuttavia con la presenza di tre principali barriere agli investimenti per la riqualificazione energetica in ambito pubblico: conoscitiva, definita come mancanza di consapevolezza nella PA dell importanza della gestione oculata dei consumi energetici; finanziaria, legata alla difficoltà da parte degli enti locali di reperire le risorse necessarie per realizzare gli investimenti; realizzativa, ovvero la difficoltà di regolare in modo equilibrato i rapporti tra le PA e i soggetti che realizzano gli interventi di efficienza energetica. Obiettivo delle presenti linee guida è quello di fornire indicazioni operative per implementare interventi di efficienza energetica della pubblica illuminazione mediante modelli di Partenariato Pubblico Privato (PPP) che possano aiutare le amministrazioni pubbliche locali a superare le citate barriere agli investimenti. 7

11 PARTE PRIMA: Cosa fare prima di avviare un intervento in PPP 8

12 Introduzione Le operazioni di PPP oggetto del presente documento prevedono l affidamento ad un soggetto privato della riqualificazione energetica, del finanziamento, della gestione e manutenzione degli impianti di pubblica illuminazione. Affinché tali operazioni siano inquadrabili come PPP, è necessario che la Pubblica Amministrazione trasferisca al soggetto privato una serie di rischi del progetto (e il relativo impatto economico) che, nel caso di gestione diretta del servizio da parte dell ente, graverebbero interamente sulla Pubblica Amministrazione. La scelta di quest ultima di avviare un operazione di PPP deve, tuttavia, essere svolta sin dalla fase di programmazione dell intervento: il PPP non è, infatti, uno strumento di finanza sostitutiva, né, tantomeno, un meccanismo di allocazione del debito fuori bilancio (sulla base dei parametri indicati da Eurostat nel Manual on Government Deficit and Debt 1 ), quanto, piuttosto, uno strumento che consente un opportuna allocazione dei rischi tra soggetto pubblico e soggetto privato. Nel settore della pubblica illuminazione, i benefici per una Pubblica Amministrazione in termini di riduzione dei rischi legati all intero processo di riqualificazione energetica e gestione riguardano: la riduzione del rischio di costruzione: la scelta di una procedura di PPP non implica, di per sé, minori tempi o costi di realizzazione degli interventi di riqualificazione degli impianti ma consente di allocare questo rischio sul soggetto aggiudicatario della procedura di PPP, liberando la Pubblica Amministrazione dal costo legato a ritardi e/o incrementi dei costi di costruzione; il trasferimento dei principali rischi associati alla fase di esercizio con particolare riferimento alla disponibilità degli impianti e al rispetto degli standard di servizio definiti dalla Pubblica Amministrazione; la possibilità di non individuare le modalità di copertura finanziaria dell investimento attraverso le proprie disponibilità finanziarie (se non eventualmente in maniera parziale); la definizione degli obiettivi di riduzione dei consumi energetici con il trasferimento al partner privato del rischio del loro mancato raggiungimento. Per ottenere tali benefici, diventa pertanto fondamentale implementare modelli di intervento che si caratterizzano per un approccio integrato che prevede in capo al soggetto privato: lo sviluppo progettuale; la realizzazione delle opere di riqualificazione energetica; il finanziamento delle opere di riqualificazione; la gestione dei sistemi energetici riqualificati 2. Sulla base di tali premesse, si evidenzia che una corretta analisi di fattibilità dell investimento in PPP non può prescindere dalla verifica di condizioni di sostenibilità economica e finanziaria dell operazione e del rispetto dei vincoli di finanza pubblica, prendendo in esame sia la fase di realizzazione, sia la fase di gestione dell opera. 1 Documento pubblicato con cadenza periodica da Eurostat. All interno delle presenti linee guida si fa riferimento alla versione di Agosto Si fa presente che la Pubblica Amministrazione può anche decidere di affidare ulteriori servizi che esulano dal risparmio energetico agendo in ottica smart city. Per ulteriori approfondimenti, si veda l allegato 1 al presente documento. 9

13 1. Modello di intervento proposto Nell ambito della riqualificazione energetica della pubblica illuminazione, l applicazione del PPP trova espressione nell Energy Performance Contract (EPC) 3 abbinato all istituto del Finanziamento Tramite Terzi (FTT). Attraverso l EPC, infatti, un soggetto (solitamente una società di servizi energetici) si obbliga al compimento - con propri mezzi finanziari o con mezzi finanziari di terzi - di una serie di servizi e di interventi integrati volti alla riqualificazione e al miglioramento dell efficienza di un sistema energetico (un impianto o un edificio) di proprietà di altro soggetto (beneficiario), verso un corrispettivo (canone) correlato all entità dei risparmi energetici (preventivamente individuati in fase di analisi di fattibilità) ottenuti in esito all efficientamento del sistema. Il FTT, sulla base della definizione contenuta nel D.Lgs. 115/2008, è, invece, uno strumento contrattuale che costituisce una tipica modalità di attuazione del contratto EPC e rappresenta un accordo che comprende un terzo (generalmente un istituto di credito) che fornisce i capitali per l attuazione della misura di efficientamento energetico. Va tuttavia considerato che la realizzazione di interventi di efficienza energetica passa attraverso la valutazione di differenti opzioni tecnologiche e gestionali che presuppongono approfondite conoscenze tecnico-ingegneristiche e un analisi della sostenibilità economica e finanziaria degli investimenti. La crescente attenzione all efficienza energetica e la complessità intrinseca di questi investimenti ha portato alla nascita e al consolidamento di operatori specializzati: le Energy Service Company (ESCo). Le ESCo sono definite dal D.Lgs. 115/2008 come persona fisica o giuridica, che fornisce servizi energetici ovvero altre misure di miglioramento dell'efficienza energetica nelle installazioni o nei locali dell'utente e ciò facendo, accetta un certo margine di rischio finanziario. Il pagamento dei servizi forniti si basa, totalmente o parzialmente, sul miglioramento dell'efficienza energetica conseguito e sul raggiungimento di altri criteri di rendimento stabiliti. Una ESCo quindi è un operatore economico che finanzia, sviluppa, installa e gestisce progetti di efficienza energetica. Le ESCo sono quindi soggetti specializzati in grado di offrire al loro cliente: la diagnosi energetica e l audit energetico, finalizzati ad individuare le opportunità d intervento; lo studio di fattibilità degli interventi di miglioramento dell efficienza energetica; la progettazione degli interventi; il reperimento delle risorse finanziarie; la realizzazione dell intervento; la gestione degli impianti realizzati. Indipendentemente della natura del partner privato al quale viene affidata la gestione e l efficientamento energetico dell infrastruttura di pubblica illuminazione, le operazioni descritte nel presente documento si caratterizzano per: 3 Tale modello contrattuale, come si vedrà più in dettaglio nella seconda parte del presente documento, è previsto nel nostro ordinamento all art. 2, co. 2, lett. n) del D.Lgs. 102/

14 1. un approccio integrato di tutte le fasi di realizzazione e gestione del progetto, dando la priorità al risparmio energetico; 2. remunerazione del partner privato in funzione del risparmio energetico effettivamente conseguito; 3. finanziamento diretto o indiretto dell intervento (al riguardo il partner privato sarà libero di reperire le risorse finanziarie nei modi ritenuti più opportuni anche ricorrendo al FTT); 4. garanzia alla PA del risparmio energetico definita contrattualmente. Tali caratteristiche vengono anche ribadite dallo European PPP Expertise Center (EPEC) della Banca Europea per gli Investimenti (BEI), quali presupposti fondamentali per poter inquadrare l EPC quale contratto di Partenariato Pubblico Privato. 4 Figura 1: Modello di intervento per la realizzazione di interventi di riqualificazione energetica 4 Guidance on Energy Efficiency in Public Buildings. 11

15 2. L investimento che intendo fare si presta ad essere realizzato in PPP? 2.1. I presupposti di base per l affidamento tramite PPP Il ricorso a modelli di PPP per la riqualificazione energetica e la gestione degli impianti di pubblica illuminazione dovrebbe essere il frutto di un attento processo di programmazione volto, in primo luogo, a valutare l applicabilità di tali modelli al caso concreto. L Amministrazione che decide di indire una gara pubblica per la riqualificazione energetica e la gestione del servizio di pubblica illuminazione deve acquisire informazioni sulle caratteristiche dell infrastruttura da affidare in gestione. Tali informazioni generalmente sono raccolte in un documento che definisce lo stato di consistenza dell infrastruttura in termini di: proprietà della rete (proprietà pubblica o proprietà di terzi); gestore della rete (gestione diretta o di terzi); numero totale dei centri luminosi e loro tipologia; tipologia dei circuiti di alimentazione; età media degli impianti. La proprietà pubblica della rete rappresenta il primo presupposto fondamentale per poter bandire una gara in PPP. Pertanto, la Pubblica Amministrazione che non dispone della proprietà degli impianti e intende ricorrere al PPP deve avviare la procedura per il riscatto dell infrastruttura indicata nel DPR 902/86 (Cfr. Allegato 2). Il riscatto degli impianti può risultare più difficoltoso nel caso di linee elettriche promiscue (linee di alimentazione dell infrastruttura coincidono con la rete di distribuzione dell'energia elettrica). In questi casi la Pubblica Amministrazione, per garantire la continuità del servizio pur senza affidare la gestione per un periodo lungo, potrebbe stipulare una convenzione per la gestione provvisoria dell'impianto e predisporre e attuare tutte le operazioni necessarie per l eventuale riscatto e separazione degli impianti (c.d. spromisquamento delle linee). Verificati tali presupposti la Pubblica Amministrazione potrà bandire la gara per affidare il servizio. Per approfondire le possibili modalità di affidamento di un servizio pubblico locale - quale la pubblica illuminazione - è possibile consultare l Allegato 3 al presente documento. La Pubblica Amministrazione deve, inoltre, dare evidenza nella determina a contrarre, che è stata compiuta una verifica con riferimento alla possibilità di acquistare tramite Consip. A tal proposito, sarà necessario verificare l esistenza di convenzioni attive in Lombardia del tipo Servizio Luce e, in caso di esito positivo, dimostrare che l oggetto del servizio che si intende affidare differisce da quello contenuto nelle convenzioni Consip Implementazione di un intervento economicamente sostenibile La Pubblica Amministrazione, per verificare i presupposti di un PPP nella settore della pubblica illuminazione, deve conoscere a fondo le caratteristiche prestazionali dell infrastruttura. Ciò rappresenta un elemento fondamentale per comprendere, da un lato, come intervenire dal punto di vista tecnico-ingegneristico per ridurre i costi di gestione del servizio e, dall altro, per comprendere se le ipotesi progettuali garantiscano la sostenibilità economica e finanziaria dell investimento per il partner privato e dunque rendano di fatto applicabile il PPP. 12

16 Alcune caratteristiche delle infrastrutture di pubblica illuminazione possono rendere più o meno attrattiva la gestione del servizio e le riqualificazioni energetiche per un eventuale partner privato, ad esempio: il numero di punti luce da riqualificare; lo stato di obsolescenza dei corpi illuminanti e delle strutture di sostegno; la rete elettrica che alimenta l infrastruttura. Tali aspetti possono impattare sul risparmio energetico potenziale, sul livello di investimento necessario per riqualificare gli impianti e, conseguentemente, sui tempi di rientro dell investimento e sulla redditività potenziale del partner privato e del progetto. Posto che ogni progetto di riqualificazione energetica presenta specificità che devono essere valutate nel dettaglio, di seguito si riportano alcuni concetti generali che possono aiutare a comprendere, in fase preliminare, se un operazione di riqualificazione energetica possa soddisfare le condizioni base per un PPP. Con riferimento al primo aspetto, si evidenzia che, infrastrutture di pubblica illuminazione che contano un numero limitato di punti luce, pur presentando corpi illuminanti obsoleti, possono non presentare un potenziale di risparmio tale da garantire una sufficiente remunerazione al privato. Di norma si tende a considerare attrattiva per un privato la gestione di un infrastruttura composta da almeno punti luce; ciò non esclude che anche infrastrutture con un minor numero di corpi illuminanti possono essere ritenute attrattive da potenziali partner privati o che, viceversa, infrastrutture con un maggior numero di pali non presentino le condizioni per un PPP. Anche lo stato di obsolescenza dell infrastruttura rappresenta un elemento di primaria importanza nel valutare l opportunità di un progetto di riqualificazione energetica in PPP. In linea generale, si può valutare positivamente la presenza di corpi illuminanti obsoleti in quanto, ciò, può significare la presenza di un elevato potenziale. Tuttavia, è possibile che infrastrutture dotate di corpi illuminanti obsoleti non presentino un elevato potenziale di risparmio a causa della necessità di adeguare le nuove installazioni agli standard di legge aumentando il voltaggio dei nuovi corpi illuminanti. Altro aspetto da tenere in considerazione in questa fase preliminare all avvio della procedura per l individuazione del partner privato, riguarda lo stato di degrado dei supporti dei corpi illuminanti (lampioni/pali); infatti la sostituzione di questi elementi rappresenta un investimento senza alcun ritorno economico diretto poiché non determina un risparmio energetico. Come accennato, anche la natura della rete elettrica che alimenta l infrastruttura è un elemento da considerare per il quale si possono presentare due scenari alternativi: presenza di una rete elettrica dedicata alla pubblica illuminazione; presenza di una rete elettrica promiscua (non dedicata). La mancanza di una rete elettrica dedicata rende impossibile la misurazione delle prestazioni energetiche dei singoli punti luce e, di conseguenza, la rilevazione puntuale dei risparmi energetici ottenibili. Anche in questo caso, i costi necessari per la realizzazione di una rete elettrica dedicata possono incidere negativamente sull attrattività del progetto, poiché, analogamente agli investimenti sui supporti dei corpi illuminanti, non determina risparmi energetici, ma solo un aumento dei costi di investimento. Il prossimo paragrafo affronta più nel dettaglio gli elementi da considerare in sede di valutazione preliminare di un PPP La ricognizione dei consumi reali e dei costi di gestione La valutazione di un ipotesi progettuale di riqualificazione energetica di un impianto di pubblica illuminazione rende necessaria una ricognizione dei consumi reali di energia elettrica e dei costi di gestione dell impianto nel suo complesso. L obiettivo dell attività ricognitiva è quello di giungere alla determinazione puntuale delle caratteristiche prestazionali del sistema da riqualificare e dei relativi costi di gestione. Tanto maggiore è la conoscenza che l Amministrazione ha dei dati relativi alla 13

17 rete di illuminazione pubblica, specie in ordine alle sue caratteristiche tecniche, ai consumi ed ai costi di gestione, quanto più puntuale e attendibile può essere la valutazione di fattibilità progettuale e di convenienza di un PPP. La ricognizione degli impianti avrà come contenuti essenziali: la ricostruzione i dati storici relativi ai consumi e ai costi di energia elettrica; l analisi dei contratti in essere (es. modalità di gestione e manutenzione degli impianti); l individuazione degli impianti che necessitano di un intervento di riqualificazione, grazie anche ad un indagine sul campo che valuti il loro stato di conservazione. Più in dettaglio, ad esito di tale attività ricognitiva l Amministrazione dovrebbe giungere ad una conoscenza dettagliata delle seguenti caratteristiche dell impianto: parametri caratteristici dell illuminazione; tipologie di applicazioni; tipologie di apparecchi illuminanti; condizioni degli apparecchi illuminanti installati; tipologia di sorgenti installate; tipologia di sostegni; tipologia di linee elettriche; conformità degli impianti alle norme di legge. Una problematica che la Pubblica Amministrazione potrebbe affrontare in sede di ricognizione è legata alla determinazione dei consumi reali dell infrastruttura. Come accennato, può accadere che gli impianti di pubblica illuminazione siano alimentati da linee elettriche non dedicate (c.d. linee promiscue) e che la Pubblica Amministrazione paghi al gestore dell infrastruttura un prezzo forfettario comprensivo dei costi di manutenzione ordinaria. Quando ricorrono tali circostanze, ai fini della determinazione dei costi di energia elettrica, in alternativa al costo effettivo per punto luce, può essere assunto il costo forfettario pagato dall Amministrazione alla precedente gestione. Tale dato potrà eventualmente essere verificato mediante una stima dei consumi effettivi sulla base delle caratteristiche tecniche degli impianti. Tale verifica dovrà tenere conto anche del decadimento prestazionale determinato dall obsolescenza delle installazioni. Una volta compiuta la ricognizione, la Pubblica Amministrazione potrà opportunamente recepirne gli esiti attraverso un provvedimento formale (nelle forme della determina del Dirigente competente oppure della delibera di Giunta), in modo da cristallizzare i risultati dell attività istruttoria in un atto a evidenza pubblica La valutazione economico - finanziaria 5 Il buon esito di un operazione di PPP dipende innanzitutto dal fatto che l oggetto della partnership con il privato, nel caso specifico la riqualificazione energetica e la gestione della rete di pubblica illuminazione, rappresenti per il privato una iniziativa economicamente conveniente o, detto in altri termini, presenti quello che viene normalmente definito equilibrio economico-finanziario. Per questo motivo, prima di intraprendere le attività necessarie per implementare un operazione di PPP, la Pubblica Amministrazione deve effettuare una valutazione economico finanziaria preliminare finalizzata a verificare se e a quali condizioni l intervento individuato è realizzabile mediante l apporto di capitali privati. Questo si traduce nella verifica di due aspetti: 5 Per approfondimenti in merito agli indicatori di sostenibilità economica e finanziaria menzionati nella presente sezione si rimanda all Allegato 4 delle Linee Guida. 14

18 la convenienza economica intesa come la capacità del progetto di sostenersi economicamente, generando anche un livello di redditività adeguato al capitale investito; la sostenibilità finanziaria intensa come la capacità di generare flussi di cassa sufficienti a garantire il rimborso del debito e quindi la possibilità di reperire i capitali necessari per intraprendere l iniziativa (bancabilità). In allegato al presente documento è riportato un file di lavoro in Excel PPP per la pubblica illuminazione_pef preliminare con relativo manuale di istruzioni che permette di effettuare concretamente un analisi finanziaria preliminare e verificare quindi questi aspetti mettendo in pratica quanto esposto di seguito. Convenienza economica del Progetto: analisi dei flussi di cassa operativi del progetto Per verificare l equilibrio economico finanziario di un intervento di PPP la Pubblica Amministrazione deve valutare la capacità del progetto di riqualificazione energetica di generare per il privato flussi di cassa operativi, ossia dei flussi di cassa generati dal progetto indipendentemente dalle modalità con cui esso verrà finanziato (senza quindi considerare i flussi di cassa legati ad esempio a finanziamenti bancari). Le attività da svolgere consistono sostanzialmente nella stima delle principali voci di costo e di ricavo e nell individuazione delle ipotesi generali che permettono di quantificare tali grandezze nel tempo di durata della concessione. Questa analisi può essere effettuata con livelli di dettaglio crescenti. In una prima fase la Pubblica Amministrazione potrebbe effettuare una analisi preliminare sulla base dei dati facilmente reperibili relativi alla gestione passata. Questa analisi potrebbe essere svolta con l ausilio del file allegato. Qualora l esito di questa fase preliminare sia positivo, è opportuno avviare una fase di approfondimento in cui, eventualmente col supporto di esperti del settore, mettere a punto stime più dettagliate. 15

19 Stima dei ricavi e dei costi del progetto di riqualificazione energetica Le dimensioni economico e finanziarie che devono essere considerate per valutare i flussi di cassa operativi di un progetto di riqualificazione energetica nella pubblica illuminazione attengono alla fase di realizzazione dei lavori (investimento iniziale) e alla fase di gestione degli impianti. Con riferimento alla fase di realizzazione dei lavori, occorre stimare i costi complessivi d investimento distinguendo tra: costi sostenuti per l adozione di tecnologie più performanti (ad esempio, la sostituzione dei corpi illuminanti) e quindi capaci di generare risparmi diretti nella gestione futura della rete (minori consumi e/o minori costi di gestione e manutenzione); costi che, al contrario, non garantiscono un risparmio nella gestione futura (quali, ad esempio, i costi per la sostituzione dei sostegni o per lo spromisquamento delle reti elettriche di alimentazione dell impianto). Una volta stimati i costi d investimento, è necessario poi: attribuire ad essi la relativa aliquota IVA (le aliquote variano in relazione alla tipologia di opere effettuate); determinare il loro ammortamento (può essere correlato alla vita utile dei beni secondo quanto previsto dalle norme contabili e fiscali o essere calcolato secondo il principio finanziario, ovvero dividendo il costo dell investimento per il numero di anni dell affidamento). Con riferimento alla fase di gestione degli impianti di pubblica illuminazione riqualificati, al fine di stimare i flussi di cassa operativi del progetto, come anticipato, le dimensioni economiche che la Pubblica Amministrazione deve considerare riguardano i ricavi e i costi operativi del partner privato. I ricavi di un progetto per la riqualificazione energetica e la gestione di un impianto di illuminazione pubblica sono tipicamente rappresentati dal canone annuo corrisposto dalla Pubblica Amministrazione al privato. Tale canone è commisurato alle spese sostenute dalla Pubblica Amministrazione per il servizio prima della riqualificazione energetica (c.d. baseline). La baseline è infatti rappresentata dalla somma dei costi storici per l approvvigionamento energetico e per la gestione e manutenzione degli impianti. La sostenibilità degli investimenti individuati per la riqualificazione energetica degli impianti dipende infatti dalla capacità degli stessi di generare un risparmio che, come più volte sottolineato, rappresenta la remunerazione del partner privato. Parte di tale risparmio potrà inoltre essere retrocesso alla Pubblica Amministrazione come meglio illustrato nella seconda parte del presente documento all interno del paragrafo Individuazione dei criteri di selezione delle offerte. I ricavi di un progetto di efficienza energetica possono, inoltre, derivare dal sistema di incentivazione nazionale dei Titoli di Efficienza Energetica (o TEE) che certificano, appunto, i risparmi di energia primaria conseguiti e implicano il riconoscimento di un contributo economico per ogni Tonnellata di Petrolio Equivalente (TEP) risparmiata 6. 6 Ai fini dell ottenimento dei certificati bianchi, per inviare proposte di progetto, richieste di verifica preliminare e richieste di verifica e certificazione, i soggetti proponenti devono collegarsi al Sistema Accreditamento Operatori del GSE e completare una procedura di accreditamento preliminare e propedeutica all utilizzo dell applicativo informatico del GSE relativo ai progetti di efficienza energetica. Inoltre, l art. 16, comma 1 del D. Lgs. 115/2008 prevede che allo scopo di promuovere un processo di incremento del livello di qualità e competenza tecnica per i fornitori di servizi energetici, con uno o più decreti del Ministro dello Sviluppo Economico è approvata, a seguito dell adozione di apposita norma tecnica UNI-CEI, una procedura di certificazione volontaria per le ESCO. Con riferimento a quanto sopra, l art. 7, comma 2 del 16

20 Con riferimento, infine, ai costi operativi del progetto, devo essere stimati: i consumi elettrici futuri e i relativi costi; i costi futuri per la gestione e manutenzione degli impianti. Si sottolinea che, la determinazione dei costi di approvvigionamento energetico va effettuata indipendentemente dal fatto che il partner privato si faccia carico delle bollette energetiche; essa rappresenta infatti requisito fondamentale per la determinazione dei risparmi conseguibili. Si segnala inoltre che, qualora la Pubblica Amministrazione decida di affidare al privato anche l approvvigionamento energetico, i relativi costi storici possono essere posti quale criterio per la selezione delle offerte in virtù del fatto che i soggetti privati attivi nel settore della riqualificazione energetica possono essere in grado di offrire prezzi più competitivi. Ai costi operativi vanno poi aggiunte, ai fini della determinazione dei flussi di cassa operativi, le imposte sui redditi (IRES e IRAP) 7 che gravano sul privato per l attività oggetto di PPP. Il loro ammontare è influenzato oltre che dai costi e ricavi operativi, in parte rilevante, anche dalla struttura finanziaria con cui l investimento è finanziato. Dal momento che in questa fase si effettua una analisi dei flussi di cassa operativi (quindi indipendentemente dalla struttura finanziaria del progetto) si utilizzano le imposte figurative, ossia calcolate come se il privato non utilizzasse finanziamenti a supporto dell investimento. Evoluzione temporale dei flussi di cassa Per quantificare il ritorno economico dell intervento è poi necessario ipotizzare: tasso di crescita dei costi e dei ricavi: dovendo tenere conto del tasso di crescita nel tempo, i costi e i ricavi possono essere adeguati, su base annua, all andamento dell inflazione previsto per l intero periodo di gestione. L adeguamento all inflazione si effettua indicizzando i valori di costi e ricavi facendo riferimento al tasso di inflazione programmata. Nel caso in cui il partner privato provveda anche alla fornitura energetica, sarà opportuno adeguare tale componente del canone annuo sulla base dell aumento dei prezzi che caratterizza l energia elettrica; durata dell affidamento: è opportuno definire un orizzonte temporale minimo per la gestione. La durata dell affidamento deve essere congrua, deve cioè consentire, da un lato, un adeguato rientro sul capitale investito al soggetto privato e, dall altro, evitare che quest ultimo raggiunga elevati livelli di redditività. Come verrà spiegato successivamente, la durata dell affidamento rappresenta una della leve a disposizione della Pubblica Amministrazione ai fini del raggiungimento dell equilibrio economico-finanziario del progetto. Per il calcolo dei flussi di cassa si può ricorrere per semplicità al metodo c.d. diretto che consiste nel calcolare direttamente le entrate e le uscite del progetto nel modo seguente: decreto ministeriale sui certificati bianchi (decreto del 28 dicembre 2012) indica che decorsi due anni dall emanazione del decreto del Ministero dello Sviluppo Economico di cui all art. 16 citato nel paragrafo che precede, le società di servizi energetici, al fine di presentare i progetti utili per l ottenimento dei certificati bianchi, devono possedere la certificazione di cui alla norma UNI-CEI La norma tecnica UNI-CEI 11352, pubblicata ad aprile 2010 e poi modificata nell aprile 2014, definisce i requisiti generali e una lista di controllo per la verifica dei requisiti delle società che forniscono servizi energetici volti al miglioramento dell efficienza energetica presso i propri clienti, con garanzia dei risultati. 7 Al momento di chiusura delle presenti Linee Guida l aliquota IRES è pari al 27,5%e quella IRAP al 3,9%. 17

21 Tabella 1: Calcolo dei flussi di cassa operativi + Ricavi operativi - Costi operativi = Margine Operativo Lordo (MOL o EBITDA) - Investimenti - /+ IVA + Contributo in conto capitale (eventuale) - Imposte figurative = FCFO (flussi di cassa del progetto o flussi di cassa operativi) Questo calcolo dovrà essere effettuato per ciascun anno di durata dell affidamento. Una volta determinati i flussi di cassa operativi, si può procedere alla valutazione del progetto attraverso il calcolo di indicatori che consentono di esprimere giudizi relativi alla minore o maggiore economicità e redditività dell intervento. Gli indicatori tipicamente utilizzati sono il TIR di progetto (Tasso Interno di Rendimento, ossia il tasso medio annuo di rendimento del progetto) e il VAN di progetto (Valore Attuale Netto, ossia il valore dei flussi di cassa attualizzati generati dal progetto durante la gestione). Il metodo diretto per il calcolo dei flussi di cassa permette con semplicità di verificare in via preliminare se l intervento oggetto di possibile PPP è in equilibrio economico-finanziario o in che misura, modificando i valori delle leve a disposizione della Pubblica Amministrazione, può essere portato in equilibrio. Questo significa che, una volta definito un livello di remunerazione dell investimento (sulla base dei valori attuali di mercato potrebbe attestarsi indicativamente tra il 6% e l 8%, ma può essere maggiore in funzione della rischiosità dell investimento per il privato) è possibile modificare le diverse leve a disposizione della Pubblica Amministrazione (ad es.: durata dell affidmento, contributo in conto capitale) per verificare che il VAN risulti positivo (o il TIR in linea con i valori indicati). Al termine di questa analisi è possibile prendere decisioni rilevanti circa l avvio di tutte le attività successive per implementare l operazione di PPP. Infatti qualora anche agendo sulle leve di cui sopra (e di cui si parlerà più diffusamente di seguito) il progetto generi un VAN negativo, la Pubblica Amministrazione dovrà valutare come modificare il progetto (rendendolo più conveniente, ad esempio, riducendo i costi d investimento relativi a spese che non determinano un risparmio diretto nella successiva gestione delle rete di pubblica illuminazione) oppure abbandonare l ipotesi del PPP. Un altro indicatore molto utile e intuitivo che può essere utilizzato per valutare la convenienza del progetto è il Payback period: esso esprime l intervallo di tempo necessario affinché il partner privato recuperi le spese d investimento. In altre parole indica il numero di anni necessari (a partire dalla conclusione della fase di costruzione) affinché i flussi di cassa cumulati eguaglino l investimento iniziale. Esso, come descritto all interno dell Allegato 4, può essere calcolato sia in maniera semplice dividendo l investimento inziale per i flussi di cassa operativi generati nel corso della fase di gestione 8 oppure in maniera attualizzata tenendo conto del valore finanziario del tempo e del costo del capitale (WACC). 8 In questo caso i flussi di cassa non sono scontati ma semplicemente considerati secondo il loro valore nominale. 18

22 Come detto, questo processo può essere svolto in due fasi: una fase preliminare ed una fase di approfondimento. Già la fase preliminare può dare indicazioni chiare circa la percorribilità dell ipotesi di avvio di una operazione di PPP. Se in particolare in seguito alla fase di approfondimento risultano forti evidenze circa la difficoltà a raggiungere l equilibrio economico finanziario, è bene valutare bene l opportunità di proseguire nell operazione. Qualora ci siano invece margini di possibile interesse per l operazione, può essere utile completare l analisi finanziaria includendo anche la simulazione dei flussi relativi al finanziamento in capo al privato, in modo da ottenere un analisi dei flussi complessivi del progetto. Convenienza economica del Progetto: analisi dei flussi complessivi del progetto Una volta accertato che il progetto è in grado di generare un rendimento indipendentemente dalle modalità di finanziamento, potrebbe essere opportuno completare l analisi economico-finanziaria verificando la redditività dell investitore privato nell ipotesi che quest ultimo ricorra al finanziamento bancario. In particolare, deve essere ipotizzata una struttura finanziaria intesa come combinazione 9 di capitale di debito (Kd) e di rischio (Ke) 10. Con riferimento al capitale di debito (Kd) è necessario ipotizzare (ad esempio sulla base di un confronto con una banca): la percentuale di debito rispetto all investimento stimato; il tasso di interesse; la durata del piano di ammortamento; la durata e il tasso di interesse dell eventuale pre-ammortamento. Si noti che le stime di queste grandezze sono abbastanza aleatorie sia perché dipendono dall andamento del mercato finanziario, sia perché, soprattutto sui progetti di piccole dimensioni, sono influenzate in parte rilevante anche dalle caratteristiche del soggetto aggiudicatario. Con riferimento al capitale di rischio (Ke) si deve ipotizzare il tasso di rendimento atteso dall investitore privato (anche in questo caso i valori possono variare molto con un ordine di grandezza che si può ipotizzare tra l 8% e il 12%, anche se anche queste sono stime aleatorie). Il passo successivo da compiere è il calcolo dei flussi di cassa complessivi, ossia destinati all azionista privato (FCFE) nel modo seguente: Tabella 2: Calcolo dei flussi di cassa dell azionista FCFO + Finanziamenti ottenuti - Servizio del debito (capitale e interessi) + Beneficio fiscale = FCFE (flussi di cassa dell azionista) 9 Nel caso in cui sia prevista l erogazione di un contributo in conto capitale, questo va considerato nella determinazione della leva finanziaria. Pertanto, per calcolare l ammontare del debito complessivo bisogna sottrarre al valore degli investimenti l ammontare del contributo pubblico e l equity. 10 In questa sede si considera un Ke pari al 10%. 19

23 Partendo dai flussi di cassa operativi (FCFO), va sommato il valore del finanziamento a cui si sottrae il servizio del debito (comprensivo di quota capitale e quota interessi) e si aggiunge il beneficio fiscale 11. Una volta ottenuti i flussi di cassa totali (FCFE) per ciascun anno del progetto (dalla costruzione alla fine della gestione) è possibile calcolare il TIR dell azionista e viceversa ipotizzando un tasso di attualizzazione pari al Ke di cui sopra, è possibile verificare se il VAN dell azionista è positivo e prossimo allo zero, condizione che rappresenta in modo sintetico l equilibrio economico finanziario de progetto. La sostenibilità finanziaria L ultima dimensione di analisi è la valutazione della sostenibilità finanziaria. Infatti, non tutti gli investimenti economicamente convenienti risultano poi fattibili dal punto di vista finanziario. La sostenibilità finanziaria di un progetto può essere espressa anche in termini di bancabilità ricorrendo a indicatori capaci di valutare il margine di sicurezza su cui i soggetti finanziatori possono contare per essere garantiti sul puntuale pagamento del servizio del debito. Gli indicatori maggiormente utilizzati sono il Debt Service Cover Ratio (DSCR) e il Loan Life Cover Ratio (LLCR). Valori positivi (nell intorno di 1,3) del DSCR indicano la capacità dell investimento di generare risorse sufficienti a ripagare il sevizio del debito; valori maggiori di 1 del LLCR indicano la liquidità generata dal progetto dopo aver ripagato il debito Le leve a disposizione della Pubblica Amministrazione Nei casi in cui i risparmi generati tramite gli interventi di riqualificazione energetica ipotizzati non siano sufficienti a garantire l equilibrio economico-finanziario dell investimento è opportuno che la Pubblica Amministrazione agisca su alcune ipotesi alla base dell intervento di riqualificazione energetica. Nel dettaglio, si potrà agire sulle seguenti leve : durata dell affidamento: un suo allungamento può contribuire al miglioramento della redditività del progetto; va, tuttavia, considerato che tale leva potrebbe non condurre ai risultati sperati in quanto i flussi finanziari positivi che si generano in un arco temporale molto lungo hanno una ponderazione ridotta per effetto del meccanismo di attualizzazione di tali flussi; contributo in conto capitale al partner privato: può essere concesso dalla Pubblica Amministrazione a sostegno di quegli investimenti che non determinano un risparmio energetico nella fase di gestione e che pertanto non hanno un ritorno economico. Vale la pena sottolineare già in questa sede che tale contributo deve essere erogato sulla base del reale stato dei lavori e non deve coprire alcun extra-costo in maniera sistematica, pertanto, qualsiasi costo aggiuntivo che non sia riconducibile, ad esempio, a fatti esterni non prevedibili o legati a cause di forza maggiore o a modifiche normative, deve essere sostenuto dal partner privato. Per di più, la corresponsione di un contributo pubblico in conto capitale deve essere attentamente valutata alla luce dei limiti ad oggi esistenti con riferimento al rispetto del Patto di Stabilità e del Limite di Indebitamento di cui si parlerà più diffusamente nel capitolo successivo 12 ; 11 Dal momento che sono state calcolate le imposte figurative, è necessario calcolare il beneficio derivante dalla deducibilità degli oneri finanziari nel limite del 30% del reddito operativo lordo (EBIT) secondo quanto disposto dall art. 96 del TUIR. Per le SPV (società veicolo) la deducibilità è totale. 12 In ogni caso è necessario che la Pubblica Amministrazione svolga una valutazione di congruità del contributo pubblico sulla base delle analisi finanziarie ed economiche sopra descritte in modo da verificare se il contributo sia in grado di garantire la bancabilità e la redditività del progetto e degli azionisti. Attraverso l analisi degli indici di redditività (es. TIR) si giunge a determinare il livello ottimale di contribuzione pubblica. Se infatti da tali analisi si evince che il contributo è troppo basso o troppo alto ai fini del raggiungimento dell equilibrio economico-finanziario, la Pubblica Amministrazione può decidere di modificarlo. 20

24 concessione di una garanzia sul finanziamento o sul rifinanziamento del partner privato al fine di garantire al soggetto privato di ottenere dei tassi di interesse più contenuti; anche in questo caso è necessario, come verrà descritto nel capitolo successivo, effettuare un attenta valutazione circa la compatibilità della garanzia con i vincoli di finanza pubblica 13 ; livello di risparmi retrocessi alla Pubblica Amministrazione: la caratteristica fondamentale di un contratto EPC risiede nella presenza di un risparmio energetico garantito contrattualmente con l eventuale retrocessione alla Pubblica Amministrazione di una quota di tale risparmio. Agendo su tale leva in sostanza è possibile determinare l importo annuo del canone da corrispondere al partner privato quale, come visto in precedenza, fonte principale dei suoi ricavi; rialzo percentuale degli investimenti posti a base di gara: agendo su tale leva il decisore pubblico valuta la fattibilità di un livello ulteriore di investimenti rispetto a quelli inizialmente previsti; a titolo esemplificativo la Pubblica Amministrazione potrebbe valutare la convenienza e la sostenibilità per il privato nel realizzare interventi che non incidono direttamente sul risparmio energetico. Tale leva può essere utilizzata solo nel caso in cui i risultati economico-finanziari mostrino la presenza di un livello di remunerazione del privato superiore a quello definito e sia precisa volontà del decisore pubblico effettuare ulteriori interventi piuttosto che ridurre il proprio livello di esborso monetario. 13 Gli effetti dovuti al ricorso allo strumento della garanzia non sono modellizzabili all interno dell applicativo excel allegato. 21

25 3. Come verificare che l investimento sia contabilizzabile fuori bilancio? L analisi dell impatto sui vincoli di finanza pubblica di un progetto di efficientamento energetico degli impianti di pubblica illuminazione rappresenta un altro importante tassello ai fini della verifica dell opportunità di procedere tramite PPP. Occorre tuttavia tener presente che la decisione di ricorrere al PPP non deve essere mossa da finalità elusive dei vincoli di finanza pubblica, ma deve essere accuratamente motivata da ragioni di effettiva convenienza economica e di miglioramento degli standard qualitativi dei servizi resi. L analisi sui vincoli di finanza pubblica si compone di due fasi fondamentali che richiedono alla Pubblica Amministrazione di: 1. verificare che l investimento per la riqualificazione energetica possa essere contabilizzato fuori dal bilancio della Pubblica Amministrazione, e dunque i relativi costi di realizzazione non contribuiscano all incremento del debito e del deficit pubblico (c.d. contabilizzazione off-balance); 2. valutare l impatto delle spese della Pubblica Amministrazione sia sul Patto di Stabilità sia sul Limite di Indebitamento (ex art. 204 del Testo Unico per gli Enti Locali) Le regole Eurostat Con riferimento alla possibilità di contabilizzare gli investimenti fuori dal bilancio pubblico, è necessario rispettare le regole stabilite nel Manual on Government Deficit and Debt redatto da Eurostat e più volte riprese dalla Corte dei Conti. In base a tali regole, l investimento di riqualificazione degli impianti di pubblica illuminazione può essere registrato all interno del bilancio del soggetto privato, anziché della Pubblica Amministrazione, solo se vi è forte evidenza che il privato sopporti la maggior parte dei rischi associati all operazione. 15 In tal modo l Amministrazione può non iscrivere nel suo attivo patrimoniale l investimento realizzato evitando l insorgere di un debito figurativo, di pari importo, tra le fonti del suo conto del patrimonio. I rischi da considerare per un operazione di efficientamento energetico degli impianti di pubblica illuminazione ai fini della valutazione dell imputabilità dell operazione al pubblico o al privato afferiscono, alle seguenti categorie: rischio di costruzione, connesso alla fase progettuale e di realizzazione dell investimento; 14 L art. 204, co. 1 del TUEL e s.m.i. dispone che l'ente locale può assumere nuovi mutui e accedere ad altre forme di finanziamento reperibili sul mercato solo se l'importo annuale degli interessi, sommato a quello dei mutui precedentemente contratti, a quello dei prestiti obbligazionari precedentemente emessi, a quello delle aperture di credito stipulate e a quello derivante da garanzie prestate ai sensi dell'articolo 207, al netto dei contributi statali e regionali in conto interessi, non supera [ ] il 10 per cento, a decorrere dall'anno 2015, delle entrate relative ai primi tre titoli delle entrate del rendiconto del penultimo anno precedente quello in cui viene prevista l'assunzione dei mutui. 15 Per i casi particolarmente complessi, in cui il classico approccio basato sulla valutazione dei rischio non fornisca una chiara indicazione sulla classificazione on/off balance di un operazione di PPP, il nuovo Manuale Eurostat, sulla base dei contenuti del nuovo Sistema Europeo dei Conti (SEC 2010), introduce l'applicazione del criterio di controllo. Si tratta tuttavia di un criterio aggiuntivo e integrativo ai fini dell allocazione dei rischi di progetto. 22