L organizzazione amministrativa e gli enti territoriali

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1 Percorso A Stato, enti locali e Organizzazioni sopranazionali lezione 2 L organizzazione amministrativa e gli enti territoriali 1. Il Consiglio di Stato e il Consiglio nazionale dell economia e del lavoro Tra gli organi dell amministrazione diretta centrale che svolgono funzioni consultive, cioè danno consigli agli organi di amministrazione attiva, dobbiamo ricordare il Consiglio di Stato ed il Consiglio nazionale dell economia e del lavoro (CNEL). Il Consiglio di Stato (articolo 100 della Costituzione) è un organo di consulenza generale, cioè per qualsiasi materia giuridico-amministrativa, dello Stato. Esso è composto da sette sezioni con funzioni consultive e giurisdizionali le cui competenze vengono individuate ogni anno dal Presidente del Consiglio di Stato. I pareri del Consiglio di Stato possono essere: facoltativi, quando l organo interessato è libero di chiederli o meno; obbligatori, quando l organo interessato deve richiederli necessariamente; non vincolanti, quando chi li ha richiesti può disattenderli, cioè comportarsi diversamente; vincolanti, quando l organo che li ha richiesti deve seguirli necessariamente, il che avviene solo in casi eccezionali. Il Consiglio nazionale dell economia e del lavoro (articolo 99 della Costituzione) è un organo di consulenza delle Camere e del Governo in materia di economia e di lavoro; esso è composto da esperti e rappresentanti delle categorie produttive di beni e servizi nel settore pubblico e privato e da rappresentanti delle associazioni di volontariato, i quali possono mettere a disposizione delle Camere e del Governo la loro esperienza e le loro specifiche competenze in materia. Oltre alla funzione consultiva, il CNEL ha anche poteri di iniziativa legislativa, nel senso che può presentare proposte di legge al Parlamento nelle materie di sua competenza. La legge 15/2009 ha inoltre attribuito al Cnel ulteriori compiti relativi alla consulenza circa livelli e qualità dei servizi erogati dalle pubbliche amministrazioni, sullo stato della contrattazione collettiva nelle pubbliche amministrazioni ed in genere sull attività di queste ultime. 1

2 percorso A Stato, enti locali e Organizzazioni sopranazionali La Corte dei Conti Tra gli organi di amministrazione diretta che svolgono funzioni di controllo vi è la Corte dei Conti, alla quale l articolo 100 della Costituzione attribuisce il compito di esercitare il controllo preventivo sugli atti del Governo ed il controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Quanto al primo tipo di controllo, esso è volto ad accertare che gli atti del Governo siano legittimi, cioè non siano viziati da incompetenza, eccesso di potere o violazione di legge. È un controllo preventivo, perché dal suo esito dipende l efficacia dell atto controllato: se la Corte ritiene che l atto sia legittimo appone su di esso il visto e l atto diventa efficace; se, invece, ritiene l atto illegittimo rifiuta il visto e l atto non può produrre i suoi effetti, a meno che il Ministro interessato o il Presidente del Consiglio non richiedano una deliberazione del Consiglio dei Ministri, in seguito alla quale la Corte appone il visto con riserva e provvede alla registrazione dell atto. In tal caso la Corte si riserva di trasmettere l atto al Parlamento, affinché eserciti il controllo politico sullo stesso e faccia valere la responsabilità del Governo se l atto è illegittimo. Gli atti trasmessi alla Corte per il controllo di legittimità divengono in ogni caso esecutivi, trascorsi sessanta giorni dalla loro ricezione, senza che sia intervenuta una pronuncia da parte della Corte. Tale possibilità è stata introdotta dalla legge 340/2000, al fine di accelerare il procedimento di controllo. Il controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato ha ad oggetto atti già efficaci ed, in particolare, i rendiconti consuntivi delle amministrazioni statali ed il bilancio preventivo. 2. L autonomia regolamentare e finanziaria delle Regioni L autonomia regolamentare La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salvo delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. Le Regioni, pertanto, sono titolari di potestà regolamentare: nelle materie di legislazione concorrente ad esse riservate (art. 117, comma 3, Cost.); nelle materie di legislazione residuale (art. 117, comma 4, Cost.); nelle materie di legislazione esclusiva statale per le quali lo Stato abbia delegato alle Regioni la normazione secondaria (art. 117, comma 2, Cost.). È lo Statuto che attribuisce la potestà regolamentare al Consiglio, alla Giunta o al Presidente, oppure introduce un sistema misto incentrato su tipologie differenti di regolamenti la cui emanazione è affidata ad organi diversi. È sempre lo Statuto che disciplina il procedimento di formazione dei regolamenti regionali e la tipologia dei regolamenti. L autonomia finanziaria L autonomia garantita ai vari enti territoriali dalla Costituzione risulterebbe una mera affermazione di principio se non fosse completata dalla possibilità di avere a disposizione risorse finanziarie tali da poter concretamente portare a termine le azioni che si intende intraprendere nei settori di competenza. 2

3 lezione 1 Lo Stato e gli organi costituzionali In considerazione di ciò, l art. 119 Cost. riconosce l autonomia finanziaria delle Regioni, vale a dire la potestà di stabilire e gestire in modo autonomo le risorse finanziarie di cui necessitano per la realizzazione delle funzioni loro affidate. I principi della finanza regionale sanciti dall art. 119 Cost. sono: l autonomia finanziaria esplicitamente attribuita non solo alle Regioni ma anche agli enti locali «chiamati a produrre integralmente le risorse gestibili per alimentare la propria attività e la realizzazione dei compiti fondamentali attribuiti»; un autonomia di entrata e di spesa che deve essere esercitata: a) in armonia con la Costituzione, con evidente riferimento ai principi costituzionali in materia tributaria (artt. 23 e 53) e del pareggio di bilancio (art. 81); b) nel rispetto dei principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; la legislazione statale può imporre, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi europei, vincoli alle politiche di bilancio che si traducono, inevitabilmente, in limitazioni indirette all autonomia di spesa; viene esplicitamente affermato il principio della territorialità dell imposta, in base al quale, almeno in parte, il gettito prelevato da un territorio dovrà essere impiegato a favore della comunità che lo ha prodotto. Il vincolo del pareggio di bilancio La L. cost. 1/2012 introduce il vincolo del pareggio di bilancio non solo per lo Stato (art. 81 Cost.) ma anche per le Regioni e gli enti locali (art. 119 Cost.), disponendo che l autonomia finanziaria di entrata e di spesa debba essere esercitata nel rispetto dell equilibrio dei relativi bilanci concorrendo ad assicurare l osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall ordinamento dell Unione europea. Un ulteriore limite all autonomia finanziaria delle Regioni (e degli enti locali) deriva poi dal D.L. 52/2012, conv. in L. 94/2012, che, nel definire una serie di misure volte a ridurre l incidenza della spesa pubblica (cd. spending review), attribuisce ad un Commissario straordinario il potere di definire, per voci di costo, il livello di spesa per acquisti di beni e servizi da parte di tutte le amministrazioni pubbliche, erodendo in modo sostanziale l autonomia di spesa sancita dal 1 comma dell art. 119 della Costituzione. Alle Regioni speciali è riconosciuta un autonomia finanziaria di più ampia portata rispetto alle Regioni ordinarie. 3. Le Unioni di Comuni e le Comunità montane Le Unioni di Comuni L art. 32 del D.Lgs. 267/2000, definisce l Unione di Comuni un ente locale costituito da due o più Comuni, di norma contermini, finalizzato all esercizio associato di funzioni e servizi. Ogni Comune può far parte di una sola Unione di Comuni. L Unione ha potestà statutaria e regolamentare e ad essa si applicano, in quanto compatibili e non derogati, i principi previsti per l ordinamento dei Comuni. 3

4 percorso A Stato, enti locali e Organizzazioni sopranazionali Le Comunità montane e le Comunità isolane o dell arcipelago L art. 27 del D.Lgs. 267/2000 afferma che le Comunità montane sono Unioni di Comuni, enti locali costituiti fra Comuni montani e parzialmente montani, anche appartenenti a Province diverse, per la valorizzazione delle zone montane per l esercizio di funzioni proprie, di funzioni conferite e per l esercizio associato delle funzioni comunali. Le norme previste per le Comunità montane si estendono anche alle Comunità isolane o dell arcipelago che (ai sensi dell art. 29 del T.U.E.L.) possono essere istituite all interno di ciascuna isola o arcipelago di isole ove esistono più Comuni (ad eccezione della Sicilia e della Sardegna). 4. Funzioni della Città metropolitana La L. 56/2014 (comma 44) attribuisce alle Città metropolitane alcune funzioni fondamentali: a) adozione e aggiornamento annuale di un piano strategico triennale del territorio metropolitano, che costituisce atto di indirizzo per l ente e per l esercizio delle funzioni dei Comuni e delle Unioni di Comuni compresi nel predetto territorio; b) pianificazione territoriale generale (ivi comprese le strutture di comunicazione, le reti di servizi e delle infrastrutture appartenenti alla competenza della comunità metropolitana); c) strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano; d) mobilità e viabilità, anche assicurando la compatibilità e la coerenza della pianificazione urbanistica comunale nell ambito metropolitano; e) promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale; f) promozione e coordinamento dei sistemi di informazione e di digititalizzazione in ambito metropolitano. A tutte le suddette funzioni possono affiancarsi ancora altre funzioni che possono essere attribuite ad esse dallo Stato o dalle Regioni (ciascuno per le proprie competenze) in attuazione dei principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione di cui all art. 118 Cost. (comma 46). 5. Cenni sulla riforma costituzionale bocciata con il referendum del 4 dicembre 2016 Per completezza della trattazione va ricordata la legge costituzionale pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 88 del 15 aprile 2016, poi respinta con il voto referendario del 4 dicembre 2016, che intendeva apportare consistenti modifiche alla Parte II della Costituzione. In particolare, obiettivi principali della suddetta riforma erano: superamento del bicameralismo perfetto. Si voleva trasformare il Senato in una Camera di rappresentanza delle autonomie territoriali. Detta Camera delle autonomie avrebbe svolto sostanzialmente un ruolo di raccordo tra Stato Regioni ed enti locali. La funzione legislativa in via ordinaria sarebbe stata una prerogativa esclusiva della Camera dei deputati e sarebbe stata esercitata congiuntamente 4

5 lezione 1 Lo Stato e gli organi costituzionali da entrambi i rami del Parlamento soltanto in riferimento alle leggi costituzionali e di revisione della Costituzione; nuova ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni. In particolare si voleva eliminare la legislazione concorrente, ampliare le materie di competenza esclusiva statale e, in ogni caso, garantire l intervento dello Stato nelle materie di competenza esclusiva delle Regioni nei casi in cui era necessario per tutelare l unità giuridica o economica del Paese (cd. clausola di supremazia); modifica del numero delle firme necessario per l iniziativa legislativa popolare, da firme si sarebbe passati a Alla necessità di un iniziativa popolare più consistente, tuttavia, avrebbe fatto seguito l obbligo di sottoporre ad esame e deliberazione conclusiva il testo di legge voluto dal popolo; introduzione di due nuove tipologie di referendum, quello di indirizzo e quello propositivo, cioè per introdurre una nuova legge; abbassamento del quorum per la validità di un referendum nel caso in cui a richiederlo fossero stati almeno elettori, ovvero la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni della Camera; abolizione delle Province dal testo costituzionale affinché le stesse non dovessero più essere considerate enti necessari nella configurazione della Repubblica; soppressione del CNEL in relazione al venir meno delle esigenze di raccordo con le categorie economiche e sociali che in origine avevano indotto all istituzione di tale organismo. 5