Progetto Carta di Identità Elettronica. Fattibilità tecnico-economica

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1 Progetto Carta di Identità Elettronica Fattibilità tecnico-economica Studio finalizzato alla definizione ed analisi di uno o più modelli per l applicazione della finanza di progetto alle fasi di produzione, diffusione, emissione ed uso della carta di identità elettronica 5 maggio 2005 SINTESI PER USO DIDATTICO Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico

2 1. Sommario Parametri di scelta del modello progettuale Stato dell arte Complessità del modello tecnico-organizzativo Modello asincrono Parametri dimensionali Possibili estensioni organizzative del modello asincrono: i Centri Servizio Territoriali Conclusioni Sommario <Omissis> Terminata questa fase il progetto si svilupperà interessando, a partire dal 1 gennaio 2006, secondo quanto previsto dalla Legge 31 marzo 2005 n. 43, l intero territorio nazionale per la sostituzione della carta d'identità su supporto cartaceo, all'atto della richiesta del primo rilascio o del rinnovo del documento, con la carta d'identità elettronica (CIE). Poiché la validità della carta d identità è di 5 anni (NB: questo vuol dire che interventi quali quello di prolungare la validità a 10 anni rappresentano elementi che cambiano radicalmente il piano economico-finanziario), per la completa sostituzione delle carte d'identità su supporto cartaceo, sarà necessario un primo ciclo di cinque anni ( ). Dal 2011 inizierà la fase di regime (vanno a scadenza le carte d identità elettroniche emesse nel 2006) per cui le 12 milioni di CIE previste per il 2011 servono al rinnovo e sostituzione delle Carte emesse nel 2006 oltre che, pro quota, alle nuove emissioni dovute alle naturali dinamiche demografiche (nascite/decessi). <Omissis> Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 2/40

3 a ottobre 2004 l Università degli Studi di Roma Tor Vergata ha proposto e presentato un nuovo modello tecnico-organizzativo per le fasi di emissione della CIE, il modello asincrono, adottato dall inizio 2005 e descritto nei paragrafi seguenti. Il modello asincrono non solo è in grado di garantire livelli di servizio adeguati al volume di carte da emettere ma anche concreti risparmi in merito al costo unitario medio per ciascuna CIE che, a parità di condizioni economiche di base rispetto al modello precedente, passa da circa 23 a circa 19 euro. È da considerare infatti che, oltre ai risparmi che potranno essere conseguiti grazie ai fattori di scala dovuti alla numerosità, già i risparmi dovuti alle semplificazioni organizzative portate dal modello asincrono, semplificazioni che sono tanto più evidenti quanto più è numerosa la platea di utenti interessati, consentono di ridurre significativamente il costo finale per ciascuna carta. Infatti il modello asincrono consente notevoli risparmi, in virtù della: ottimizzazione del modello organizzativo di predisposizione ed emissione della CIE tramite la separazione tra front office che acquisisce i dati, attiva la carta e rilascia la CIE al cittadino e back office che predispone e stampa la CIE ottimizzazione delle infrastrutture centrali, delle infrastrutture periferiche e di quelle di comunicazione tramite il sistema di monitoraggio ed allarmi (OMISSIS NB: condivisione delle infrastrutture e dei servizi di base) che garantisce una verifica continua sia dei livelli di servizio (postazioni, rete, sistemi centrali) che della sicurezza del sistema nel suo complesso (integrità, denial of service, rilevazione attacchi ). Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 3/40

4 Alla luce di tali considerazioni e dei fattori di scala dovuti alla numerosità, come presentato in maggior dettaglio nel seguito, il costo medio previsto per ciascuna CIE emessa nel primo ciclo di 5 anni può essere ulteriormente significativamente ridotto portandolo, secondo le assunzioni fatte nel presente studio in base ai parametri attualmente noti e alle informazioni disponibili, a circa 15,20 euro. Nella seguente tabella sono riassunti i costi unitari propri dei diversi modelli: Tabella: Costi medi per CIE emessa nel ciclo di Set-up (5 anni) Modello adottato nelle fasi sperimentali ( 2004) Modello asincrono (2005 ) Modello asincrono e fattori di scala (2006 ) >23,00 19,28 15,20 È da considerare inoltre che i costi previsti per le due ipotesi relative al modello asincrono comprendono la ridondanza necessaria a garantire continuità di servizio in caso di guasti. Viceversa per garantire continuità di servizio per il modello adottato nelle fasi sperimentali è necessario dotare ciascun comune di almeno una postazione di emissione di riserva completa, portando il costo medio per ciascuna CIE a oltre 25 euro. Nel seguito si prenderà in considerazione il solo modello asincrono, in quanto l unico in grado di garantire le funzionalità necessarie a regime. È da rilevare, che la copertura delle spese necessarie per la produzione e spedizione, nonche' per la manutenzione necessaria all'espletamento dei servizi connessi alla carta di identità elettronica, prevista dalla legge n. 43 a carico dei cittadini, consente di finanziare il progetto a regime ma richiede che venga individuata una copertura dei costi di start-up del progetto tramite forme di anticipazione finanziaria o di finanza di progetto. Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 4/40

5 Infatti nella fase iniziale si dovrà sostenere una quota importante di costi senza avere ancora incassato i contributi dei cittadini che intervengono nel flusso finanziario solo dopo che il circuito è stato impiantato a livello nazionale. Risulta quindi fondamentale individuare una modalità di start-up del sistema che presenti costi compatibili con la necessità di ridurre il più possibile i costi previsti nella fase di impianto del sistema. A tal proposito è da rilevare che un aspetto di cui è necessario tenere conto è la frammentazione amministrativa che vede, in Italia, la presenza di un grande numero di comuni con meno di 5000 abitanti. È da rilevare che il modello asincrono, in virtù della separazione tra il processi di front office (acquisizione dati e attivazione carte) e i processi delegati ai centri di allestimento periferici di back office (predisposizione e stampa dei supporti con i dati acquisiti al front office) consente ai comuni che abbiano già allestito propri centri di allestimento di offrire, nel principio di sussidiarietà, il servizio di predisposizione e stampa per i comuni limitrofi che, volontariamente, decidessero di delegare tale aspetto ad un altro comune, mantenendo solo il compito di acquisire i dati dei cittadini e attivare e consegnare le carte. È anche possibile, come già successo per altri contesti applicativi e normativi, definire apposite strutture sussidiarie che offrano i servizi propri di un centro di allestimento periferico, permettendo ai piccoli comuni che non siano in grado o non vogliano attrezzarsi per gestire in proprio tutte le funzioni relative al circuito di emissione ed uso della CIE, di delegare le funzioni di back office a tali strutture mantenendo, anche in questo caso, solo quelle di front office. Strutture di questo tipo Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 5/40

6 possono essere definite a livello nazionale, regionale o periferico: i Centri di Servizio Territoriale (CST) rappresentano uno dei possibili esempi di struttura definita a livello periferico. È da sottolineare però che i due casi di condivisione del servizio di back office visti condivisione tra più comuni di un centro di allestimento di un comune oppure definizione di strutture che svolgano il ruolo di centro di allestimento per i comuni presentano differenze sostanziali: la condivisione tra più comuni di un centro di allestimento periferico gestito da un comune comporta la necessità di regolamentare solo i rapporti tra il comune che gestisce il centro e gli altri comuni che lo usano, in termini di livelli di servizio e modello di delivery dei supporti predisposti, in quanto il centro di allestimento del comune già soddisfa i requisiti di sicurezza e le procedure definite dal Ministero dell Interno; nel caso di definizione di una apposita struttura per la gestione di una centro di allestimento periferico, viceversa, non vanno solo regolamentati i rapporti tra la struttura e i comuni ma anche definiti esattamente le regole e i vincoli di sicurezza che la struttura deve rispettare, sia a livello tecnico che a livello organizzativo. È quindi ovvio che se viene ritenuta ammissibile anche la possibilità di definire apposite strutture, è necessario che il Ministero dell Interno definisca, da subito, sia le modalità di attuazione del principio di sussidiarietà, sia il quadro regolamentare che ne permette l attuazione sotto il controllo e la verifica del Ministero stesso così da garantire il Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 6/40

7 mantenimento dei previsti livelli di servizio, di sicurezza, di trasparenza e di controllo sulla qualità del funzionamento del circuito. Tale decisione è assolutamente fondamentale in quanto influenza direttamente la definizione dei costi del progetto CIE da utilizzare nel presente studio in cui, attualmente, è prevista la condivisione di un centro di allestimento periferico comunale con alti comuni ma è solo prefigurata la possibilità dell esistenza di apposite strutture cui siano delegate, dai comuni, le funzioni di centro di allestimento periferico. È appena il caso di ricordare, infatti, che l ipotesi di definire apposite strutture cui venga delegato il compito di centro di allestimento periferico se da un lato potrebbe comportare economie di scala per il sistema nel suo complesso, legate ad una possibile minore numerosità dei centri di allestimento, dall altro lato comporta, sicuramente, un maggior costo per il Ministero dell Interno, costo legato alla necessità di controllare e verificare tali strutture rispetto al soddisfacimento dei requisiti di sicurezza e qualità del servizio previsti dal Ministero stesso 1. Come già ricordato il progetto, a partire dal 1 gennaio 2006, secondo quanto previsto dalla Legge 31 marzo 2005 n. 43, riguarderà l intero territorio nazionale per la sostituzione della carta d'identità su supporto cartaceo, all'atto della richiesta del primo rilascio o del rinnovo del documento, con la carta d'identità elettronica (CIE). Anche alla luce di quanto argomentato in precedenza, perché il dettato di tale norma possa essere soddisfatto dal livello progettuale è fondamentale che, nella definizione del progetto a regime, si perseguano 1 A solo titolo di esempio si consideri che i Piani di Sicurezza predisposti per i comuni dovrebbero essere rivisti sostanzialmente per definire il piano di sicurezza di una struttura delegata a funzioni che, alla data, sono di precipua competenza comunale. Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 7/40

8 alcuni obiettivi chiari e ben determinati a priori. In particolare è necessario che vengano correttamente individuati i compiti da svolgere e che questi vengano assegnati ai diversi soggetti in funzione non solo della competenza ma di una chiara e distinguibile capacità organizzativa che permetta a ciascun soggetto di mantenere una propria autonomia funzionale e, contemporaneamente, al Ministero di svolgere effettivamente ed efficacemente il ruolo di controllo e di coordinamento di propria competenza. A tale scopo devono essere operate alcune scelte di fondo in merito alle componenti fondamentali del progetto individuate. In particolare si parte dal presupposto che: Al Ministero dell Interno sia affidato il ruolo relativo alla emanazione dei provvedimenti normativi necessari a regolamentare con chiarezza i processi e i compiti assegnati a ciascun soggetto. il Centro Nazionale dei Servizi Demografici (CNSD) del Ministero dell Interno, che svolge compiti fondamentali sia per il rilascio delle credenziali che per le fasi di verifica legate all emissione ed uso delle Carte di Identità Elettroniche (si citano, ad esemplificazione: SSCE, Archivio CIE-Comuni, INA), svolga, avvalendosi di strutture altamente competenti, i seguenti compiti: verifica continua sia dei livelli di servizio che della sicurezza del sistema nel suo complesso e in tutte le sue componenti, sistemi centrali, reti di comunicazione e sistemi periferici Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 8/40

9 monitoraggio e allarmi in merito alla disponibilità e qualità del servizio monitoraggio e allarmi in merito alla sicurezza del servizio standardizzazione dei processi e delle tecnologie standard di interoperabilità tra diverse carte (CIE, Passaporto, PSE ) ricerca, studio e sperimentazione delle innovazioni tecnologiche servizi di gestione operativa servizi di supporto ai comuni conduzione del servizio di help desk e call center formazione e assistenza ai comuni gestione dei sistemi applicativi manutenzione dei sistemi applicativi gestione del Disaster Recovery L Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato (IPZS) svolga i compiti ad esso affidati: o Tramite la definizione di una struttura con autonomia organizzativa ed economica ( ramo d azienda in linguaggio aziendale) cui sia affidata: la gestione dei processi di approvvigionamento delle componenti per i supporti la produzione dei supporti il controllo della standardizzazione delle tecnologie l uniformità delle postazioni di acquisizione e attivazione Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 9/40

10 l uniformità delle postazioni di predisposizione e stampa predisposizione e collaudo delle stazioni di acquisizione e delle stazioni di predisposizione e stampa e loro consegna chiavi in mano ai punti di front office e ai centri di allestimento periferici la compatibilità tra i supporti CIE prodotti e i nuovi dispositivi di stampa veloce Una struttura specifica per la gestione della logistica cui sia affidata o La gestione dei processi logistici di delivery e di allestimento: dei supporti delle carte elettroniche (CIE, PSE, altre carte ) delle postazioni di acquisizione e attivazione delle postazioni di predisposizione e stampa dell altro materiale necessario Inoltre, in via preliminare, è necessario definire le specifiche progettuali, tecniche e organizzative dei nuovi capitolati per le procedure di gara e i relativi schemi contrattuali, che, per i diversi settori individuati, andranno a selezionare e qualificare i fornitori dei prodotti e i soggetti che potranno garantire i servizi da svolgere in outsourcing al fine non solo di conseguire i risparmi dovuti ai fattori di scala che, usualmente, si realizzano per le grandi forniture ma anche di selezionare le migliori competenze disponibili sul mercato. Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 10/40

11 Solo sulla base di tali presupposti sarà possibile consolidare i parametri di costo, che nel seguito del presente studio sono ora solo stimati, e definire il modello definitivo dei costi e dei benefici relativo al progetto CIE. In merito alle due ipotesi che verranno analizzate nello studio, si rappresenta che sono da considerare ipotesi che individuano un range di costo che varia in funzione del variare di alcuni parametri di riferimento, tipicamente i più influenzati dai fattori di scala, i più importanti dei quali sono sintetizzati nella seguente tabella: Parametro Modello asincrono Ipotesi 1 Modello asincrono Ipotesi 2 2 Numero di carte emesse nei 50 milioni 60 milioni cinque anni di set-up Costo unitario di ciascun 10,00 euro 8,00 euro supporto Costi di formazione del personale 0,80 euro 0,50 euro (media per carta emessa) 3 Costi per il supporto ai comuni 1,00 euro 0,50 euro (media per carta emessa) Costo unitario postazione di 2.000,00 euro 1.800,00 euro acquisizione e attivazione Costo unitario postazione di predisposizione e stampa ,00 euro ,00 euro Altri parametri, quali la numerosità delle postazioni di acquisizione dei dati e di attivazione delle CIE e la numerosità delle postazioni di 2 tiene conto di economie più significative legate a fattori di scala 3 la formazione comprende sia la formazione in merito alle procedure di uso delle attrezzature delle infrastrutture periferiche che la formazione in merito ai piani di sicurezza relativi alle strutture periferiche 4 Trattasi di un dato molto critico: la necessità di individuare i nuovi dispositivi di stampa (banda laser, microchip e supporti) in grado di assicurare, grazie alla separazione del processo di emissione realizzata con il modello asincrono, alta velocità di produzione delle CIE richiede il coinvolgimento diretto dell IPZS Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, per verificare la compatibilità dei supporti CIE prodotti con i nuovi dispositivi di stampa veloce: tale mancanza di compatibilità era stata infatti uno degli elementi negativi della prima fase della sperimentazione. Il costo finale sarà ipotizzabile con un margine di errore ragionevole solo dopo tali, necessarie, verifiche. Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 11/40

12 predisposizione e stampa delle stesse si considerano stabili in quanto il bacino territoriale da servire è sempre lo stesso. Poiché il progetto riguarda un settore in cui l innovazione e la conseguente obsolescenza tecnologica sono rapidissimi si è ipotizzato di considerare un ciclo completo pari a 5 anni. In altre parole ogni cinque anni si prevede di dover procedere ad un nuovo impianto del sistema e sopportarne, quindi, i relativi costi. Poiché anche il periodo di ammortamento previsto per le attrezzature è di 5 anni, possiamo affermare che l analisi dei costi di un ciclo di 5 anni (dai costi di impianto a quelli di manutenzione ai costi delle materie prime) ci fornisce il costo medio di una CIE. D altra parte anche il periodo di start-up del sistema (sostituzione completa delle carte d identità cartacee) è di cinque anni e il numero di carte da emettere ogni anno può essere considerato costante (il saldo anagrafico in Italia è stabile da molti anni) sia per gli anni di start-up che per quelli successivi. Di conseguenza il costo medio stimato nel presente studio per i primi 5 anni può essere preso come riferimento anche per i periodi successivi in quanto i costi che lo formano si rinnovato all esaurimento dei primi 5 anni e il numero di CIE emesse è costante nel tempo. A tal proposito, infine, è da considerare che i costi previsti per il rinnovamento e l evoluzione tecnologica consentono, nel ciclo di 5 anni, di individuare (nel 1, 2 e 3 anno su 5) e sperimentare (nel 3, 4 e 5 anno) le soluzioni tecnologiche che saranno successivamente la base dell impianto dell infrastruttura per il successivo ciclo, garantendo una Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 12/40

13 costante, ma affidabile in quanto sperimentata preventivamente, evoluzione tecnologica. Le tabelle seguenti, che riassumono, per le due ipotesi, il primo ciclo economico di 5 anni, possono essere quindi di riferimento per periodi successivi di uguale durata a meno di ulteriori abbattimenti di costo sempre possibili nel settore tecnologico. Costi annuali CIE Set-up modello asincrono: ipotesi 1 Costo infrastruttura centrale Costo infrastruttura periferica 5 Costo unitario per CIE emessa Anno Costo Totale costo supporti 6 annuo <omissis> <omissis> <omissis> <omissis> 26, <omissis> <omissis> <omissis> <omissis> 17, <omissis> <omissis> <omissis> <omissis> 17, <omissis> <omissis> <omissis> <omissis> 17, <omissis> <omissis> <omissis> <omissis> 17,4 Totale <omissis> <omissis> <omissis> <omissis> 19,1 7 Nel grafico seguente viene raffigurato l andamento del costo che deve essere sostenuto nei cinque anni del primo ciclo economico. Ovviamente il primo anno sconta i maggiori costi di impianto. 5 L infrastruttura periferica comprende i costi delle postazioni di acquisizione e di quelle di predisposizione e stampa, i costi di connettività, i costi della formazione del personale, i costi del delivery delle CIE non emesse a vista e oneri diversi di gestione 6 tiene conto di una quota fisiologica media di smarrimenti/furti (3-4% annuo del totale delle carte in circolazione) ed è quindi calcolato su circa carte emesse /anno (10 milioni per l anno di riferimento e 1,4 milioni relativi al 3-4% di smarrimenti di un circolante di 40 milioni). Tiene inoltre conto della quota di materiali di consumo. Si ricorda che per l ipotesi 1 si assume un costo di supporto pari a 10 euro 7 Costo medio per CIE emessa nel quinquennio. Anche in questo caso il costo si riferisce alle carte effettivamente emesse (11,4 milioni), cioè a quelle emesse per la dinamica naturale (10 milioni) e quelle emesse per sostituzione di carte rubate o smarrite (1,4 milioni). Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 13/40

14 Il grafico che segue rappresenta la percentuale di costo imputabile a ciascuna delle 3 macro voci (infrastruttura centrale, infrastruttura periferica e supporti) per ciascun anno del ciclo economico. Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 14/40

15 Costi annuali CIE Set-up modello asincrono: ipotesi 2 Costo infrastruttura centrale Costo infrastruttura periferica 8 Costo unitario per CIE emessa Anno Costo Totale costo supporti 9 annuo <omissis> <omissis> <omissis> <omissis> 20, <omissis> <omissis> <omissis> <omissis> 13, <omissis> <omissis> <omissis> <omissis> 13, <omissis> <omissis> <omissis> <omissis> 13, <omissis> <omissis> <omissis> <omissis> 13,8 Totale <omissis> <omissis> <omissis> <omissis> 15,2 10 Come per l ipotesi 1, nel grafico seguente viene raffigurato l andamento del costo che deve essere sostenuto nei cinque anni del primo ciclo economico. Ovviamente il primo anno sconta i maggiori costi di impianto. 8 L infrastruttura periferica comprende i costi delle postazioni di acquisizione e di quelle di predisposizione e stampa, i costi di connettività, i costi della formazione del personale, i costi del delivery delle CIE non emesse a vista e oneri diversi di gestione 9 tiene conto di una quota fisiologica media di smarrimenti/furti (3-4% annuo del totale delle carte in circolazione) ed è quindi calcolato su circa carte emesse /anno (12 milioni per l anno di riferimento e 1,5 milioni relativi al 3-4% di smarrimenti di un circolante di 40 milioni). Tiene inoltre conto di una quota di materiali di consumo. Si ricorda che per l ipotesi 2 si assume un costo di supporto pari a 8 euro 10 Costo medio per CIE emessa nel quinquennio. Anche in questo caso il costo si riferisce alle carte effettivamente emesse (13,5 milioni), cioè a quelle emesse per la dinamica naturale (12 milioni) e quelle emesse per sostituzione di carte rubate o smarrite (1,5 milioni). Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 15/40

16 Il grafico che segue rappresenta, per l ipotesi 2, la percentuale di costo imputabile a ciascuna delle 3 macro voci (infrastruttura centrale, infrastruttura periferica e supporti) per ciascun anno del ciclo economico. Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 16/40

17 Si evidenzia, da ultimo, che l analisi del presente studio viene svolta, nella sua prima parte relativa ai costi del sistema, senza tenere in alcun modo conto del concorso di spesa portato dall utilizzo della CIE per l accesso di ulteriori servizi on-line (servizi di e-government) a pagamento per i cittadini, proprio al fine di rendere più evidenti le necessità finanziarie. Da ultimo viene valutato un possibile valore dei ricavi associati alla fornitura di servizi on-line e la loro incidenza nei diversi anni di start-up del progetto, oltre che nella fase di regime. È da segnalare, comunque, che il ricavo dovuto all accesso ai servizi tramite CIE può assumere un valore significativo solo alla fine del primo ciclo, o meglio a partire dal secondo, in quanto solo la diffusione massiva dello strumento CIE può indurre i fornitori a proporre servizi basati su CIE in quanto esiste una significativa potenziale utenza. Inoltre solo la diffusione dei primi servizi basati su CIE potrà innescare quel meccanismo virtuoso che porta alla crescita esponenziale del numero di utenti che usano un servizio in base al principio di imitazione e di passa parola. L entità del concorso di spesa da parte dei cittadini corrispondendo ciò ad una scelta di preminente significato politico non è oggetto del presente studio che fornisce solo indicazioni in merito agli oneri che si stimano necessari per garantire il funzionamento del progetto Carta di Identità Elettronica in tutte le sue componenti. Lo studio fornisce infine i parametri utili alla definizione di un progetto operativo di finanza di progetto dando sia gli elementi di costo (e la loro distribuzione temporale) che permettono di definire gli investimenti che devono essere garantiti dal progetto di finanza di progetto, sia gli Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 17/40

18 elementi di ricavo che permettono di determinare come coprire gli oneri legati non solo agli investimenti ma anche alla gestione del sistema. (NOTA: si ricorda che per la finanza di progetto va definito un piano economico-finanziario che deve essere diretto ad accertare la sussistenza di un duplice equilibrio economico e finanziario dell investimento. Ciò implica, per quanto riguarda il primo tipo di equilibrio, che il flusso attualizzato dei ricavi derivanti dall applicazione delle tariffe debba essere almeno sufficiente per la realizzazione dell impianto e per la gestione del servizio. Il secondo equilibrio si raggiunge quando, nell arco di tempo preso in esame dall investitore, per ogni periodo il flusso delle risorse finanziarie prodotte dall investimento consentano di fronteggiare integralmente gli esborsi monetari connessi alla realizzazione e la funzionamento dell impianto. Ovviamente, propedeutici nella costruzione delle posizioni di equilibrio sono la determinazione del bacino di utenza (cioè del segmento di mercato) e la stima dei volumi di attività.) Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 18/40

19 2. Parametri di scelta del modello progettuale Per una corretta analisi delle esigenze finanziarie relative al progetto di rendere disponibile, per tutti i cittadini italiani, la CIE, il PSE e il Documento di Identità Elettronico (documento per i cittadini al di sotto dei 15 anni di età) è necessario per prima cosa, individuare esattamente i diversi elementi dell infrastruttura necessaria al dispiegamento completo delle componenti indispensabili per il rilascio e l utilizzo di tali documenti elettronici e definire i parametri dimensionali sufficienti a garantire un servizio efficiente per i cittadini e le pubbliche amministrazioni coinvolte. <omissis> Motivata la scelta progettuale, a titolo di confronto si analizzano 2 possibili ipotesi di costi relativi alla messa a regime del modello asincrono, ipotesi basate su una diversa assunzione di costi finali per alcuni parametri base come indicati in premessa Stato dell arte Per garantire il processo di emissione della CIE, che presenta aspetti tecnico-organizzativi di grande complessità e che vede coinvolti non solo diverse tecnologie ma anche diversi enti, è necessario definire un modello che consenta di: Individuare esattamente i ruoli di ciascun attore coinvolto Individuare esattamente le fasi che implementano il processo e le relative relazioni di dipendenza temporale e funzionale Separare esattamente le responsabilità tra gli attori coinvolti in ciascuna fase Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 19/40

20 Separare esattamente i processi in corso durante una fase da quelli precedenti e successivi Individuare esattamente le funzioni che, in ciascuna fase, i diversi attori devono assicurare Proteggere i dati sensibili e garantire la sicurezza del sistema Garantire una verifica continua sia dei livelli di servizio (postazioni, rete, sistemi centrali) che della sicurezza del sistema nel suo complesso (integrità, denial of service, rilevazione attacchi ) Definire le regole e le relative modalità di verifica, che permettano di controllare l efficacia delle funzioni svolte e il rispetto del ruolo assegnato Definire gli standard e le relative modalità di verifica e aggiornamento, che devono soddisfare le tecnologie di riferimento, quali i microchip, la banda ottica Garantire la conformità agli standard ICAO. Nel caso specifico, inoltre, non è sufficiente che il modello organizzativo sia ben definito: è altresì necessario che le tecnologie adottate ne rendano possibile l attuazione e che sia possibile controllare l esecuzione delle diverse fasi. A titolo di esempio si consideri il caso che una postazione deputata all emissione della CIE, situata presso un comune, non sia in grado di emettere la CIE: se non è disponibile la tecnologia che permette di individuare esattamente il motivo (ad esempio guasto locale, guasto di rete, guasto centrale ma anche la semplice mancanza di richieste da parte dei cittadini o l assenza dell operatore) il modello organizzativo, da solo, non è in grado di Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 20/40

21 garantire l efficacia del processo. Infatti, anche se sono stati perfettamente definiti i ruoli e le responsabilità, il fatto di non poterne controllare il rispetto rende il modello organizzativo inutilizzabile per il reale controllo del processo. (NOTA: ricordiamoci il cooperation agreement e la necessità di controllarne il rispetto da parte di tutti gli attori coinvolti nel processo. Ricordiamo inoltre che anche in questo caso il processo è di tipo cooperativo e interorganizzativo in quanto vede coinvolti comuni, ministero dell Interno, IPZS, fornitori di servizi di telecomunicazione ) A dimostrazione di quanto affermato nel paragrafo seguente vengono discussi alcuni dei problemi che si sono presentati fino a tutto il 2004, nella prima e seconda fase di sperimentazione della CIE, prima dell adozione del modello asincrono Complessità del modello tecnico-organizzativo <omissis> L infrastruttura necessaria per il processo di emissione della CIE si concretizza nei seguenti elementi: - Infrastruttura centrale. Raggruppa tutte le componenti centrali, sia per quanto riguarda le componenti tecnologiche, sia per quanto riguarda gli aspetti logistici e gestionali sia per quanto riguarda la gestione della sicurezza. In tale infrastruttura è compreso anche il servizio di Call Center. La responsabilità di tale infrastruttura è del Ministero dell Interno. - Infrastruttura periferica (sistema di emissione presso i comuni): comprende le componenti necessarie ai comuni per garantire il servizio di rilascio della Carta di Identità Elettronica (CIE) sia per quanto riguarda le componenti tecnologiche, sia per quanto riguarda Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 21/40

22 gli aspetti logistici e gestionali. La responsabilità di tale infrastruttura è dei comuni/prefetture. - Sistema di comunicazione: comprende tutte le linee di comunicazione e tutti gli apparati di rete delle diverse reti interessate (sia geografiche che locali), necessarie per garantire la comunicazione tra infrastruttura centrale e infrastruttura periferica. La responsabilità ricade su diversi enti, sia interni al sistema (comuni, ministero dell Interno) sia esterni (Internet Service Provider, reti regionali ). - Logistica e sistema di delivery: consente la gestione delle forniture da inviare sul territorio o di CIE o di apparati per l emissione di CIE o di stampanti o di software (ivi compresi gli aggiornamenti del software di emissione) o dei supporti o - Supporti fisici: la produzione e fornitura dei supporti, con le caratteristiche di sicurezza stabilite dalla normativa, è di competenza dell Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato (IPZS). La loro distribuzione agli Enti locali è di responsabilità del Ministero dell Interno. <omissis> Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 22/40

23 Fasi del processo di emissione: problematiche riscontrate Fase Modello organizzativo Possibili problematiche Stato del sistema Attivazione delle stazioni di emissione Delivery delle componenti HW. Delivery delle componenti SW. Interazione comune/fornitore. Mancanza coordinamento tra consegne HW e In fase di predisposizione Acquisizione dei dati anagrafici dei cittadini Richiesta e ricezione della convalida INA Richiesta e ricezione certificati SSCE Stampa della CIE (supporto, banda ottica, microchip) Attivazione e consegna delle CIE e PIN/PUK ai cittadini Interazione operatore comunale/cittadino per l acquisizione dei dati anagrafici e biometrici. Richiesta effettuata tramite rete dalla postazione di emissione al server centrale Richiesta effettuata tramite rete dalla postazione di emissione al server centrale Stampa della CIE, della banda ottica e del microchip sulla postazione di emissione Attivazione CIE tramite connessione con server centrali Stampa PIN/PUK Consegna al cittadino SW. Connettività. Malfunzionamenti del software locale, dei dispositivi di acquisizione Malfunzionamenti del software locale Problemi di rete geografica Problemi di rete comunale Problemi dei server centrali Malfunzionamenti del software locale Problemi di rete geografica Problemi di rete comunale Problemi dei server centrali Malfunzionamenti del software locale, dei diversi dispositivi di stampa e memorizzazione Malfunzionamenti del software locale, Problemi di rete geografica Problemi di rete comunale Problemi dei server centrali Tutto il sistema è impegnato: il cittadino e l operatore sono in attesa Tutto il sistema è impegnato: il cittadino e l operatore sono in attesa Tutto il sistema è impegnato il cittadino e l operatore sono in attesa Tutto il sistema è impegnato il cittadino e l operatore sono in attesa Tutto il sistema è impegnato il cittadino e l operatore sono in attesa Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 23/40

24 Qualsiasi problema si presenti nel corso del processo (sia esso un malfunzionamento o un problema di sicurezza) non può essere associato alla componente che lo ha generato ed alla fase in cui si è manifestato se non dall operatore comunale cioè da chi è stato sempre presente durante l intero processo. La mancanza di distinzione chiara tra una fase ed un altra comporta inoltre anche una oggettiva difficoltà nell individuare il momento esatto del processo in cui si è manifestato l inconveniente. In sintesi: solo l operatore comunale ha la possibilità di individuare e classificare gli inconvenienti; per risolvere l inconveniente l operatore si rivolge al call center che è l unico strumento disponibile per affrontare/risolvere le problematiche l operatore non può classificare completamente e correttamente le informazioni fornite al call center in quanto la percezione dello stesso inconveniente varia da operatore ad operatore in funzione della sua interpretazione degli eventi il call center deve avviare una indagine non pianificata, a causa di quanto sopra specificato, sulle diverse componenti del sistema che possono essere interessate (sistemi centrali, sistema periferico, reti ) il sistema è bloccato fino alla risoluzione del problema: il cittadino e l operatore rimangono in attesa della soluzione dell anomalia riscontrata. In conclusione si può affermare che la gestione di qualsiasi anomalia nel processo di emissione non viene immediatamente ricondotta alla componente che l ha generata e alla fase in cui si è manifestata: è quindi Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 24/40

25 possibile intervenire sulle anomalie solo a posteriori, dopo opportuna e spesso complessa indagine. Questo aspetto induce sicuramente notevoli sprechi di tempo e disagi ai cittadini nel caso di guasti/malfunzionamenti ma è ancora più grave nel caso di anomalie dovute a problemi di sicurezza: in questo caso la rapidità tra l evidenziarsi dell anomalia e l intervento risolutivo è determinante in quanto solo l immediatezza dell intervento può garantire di conservare integra la sicurezza del sistema Modello asincrono Alla luce dei problemi rilevati nelle fasi di sperimentazione del progetto CIE, a ottobre 2004 l Università degli Studi di Roma Tor Vergata ha proposto e presentato un nuovo modello tecnico-organizzativo per le fasi di emissione della CIE, il modello asincrono. Il modello asincrono permette di separare il processo di emissione tra procedure di front office e procedure di back office, svolte presso centri di allestimento periferici, superando le criticità legate alla stretta sequenzialità della fase di emissione esposte nel precedente paragrafo. Nella tabella seguente sono brevemente riassunti i vantaggi del modello asincrono. Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 25/40

26 MODELLO DI EMISSIONE ASINCRONO Separazione del processo di emissione: Front Office: Acquisizione dati anagrafici dei cittadini Centri di allestimento periferici di Back Office: Gestione a lotti delle richieste di emissione Richiesta e ricezione della convalida INA Invio e ricezione dei lotti lavorati da SSCE Stampa (supporto, banda, microchip) dei lotti di CIE Front Office: Attivazione e consegna delle CIE ai cittadini VANTAGGI Non è necessario essere continuamente in linea con i sistemi centrali per poter emettere le CIE Il processo di emissione è suddiviso in fasi in cui ogni unità organizzativa opera in modo autonomo su lotti di carte dimensionati dal comune sulla frequenza delle richieste dei cittadini Periferiche di stampa scalabili e ad alta velocità Possibilità per SSCE di operare H24 La possibilità di emissione a vista è garantita Si mantengono inalterati gli stringenti requisiti di sicurezza previsti dalla CIE Monitoraggio e allarmi sicurezza e guasti In particolare la possibilità di emissione a vista è mantenuta nel caso il front office ed il centro di allestimento periferico che svolge le funzioni di back office operino in coordinamento tra di loro e siano posizionati in luoghi fisicamente non distanti. A titolo di esempio riprendiamo in considerazione alcuni dei problemi che si sono manifestati nella fase di sperimentazione analizzando come ne viene modificato il significato e l impatto sul sistema utilizzando il modello asincrono: Fase Popolamento dell Indice Nazionale delle Anagrafi (INA) Definizione del modello organizzativo e delle credenziali necessarie all attivazione del Fasi del processo di emissione: modello asincrono Modello organizzativo Definizione e attivazione del protocollo backbone di sicurezza per l invio dei dati all INA Definizione delle strutture di front office e back office e dimensionamento delle necessità del comune Possibili problematiche Verifica dei codici fiscali, Risorse umane Standardizzazione delle modalità di definizione del modello Risorse umane Stato del sistema 11 In fase di predisposizione In fase di predisposizione 11 NOTA: i dati non sono reali e in ogni caso si riferiscono a momenti temporali ormai passati Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 26/40

27 sistema di emissione Definizione del piano di sicurezza Attivazione delle postazioni di acquisizione di front office Attivazione del centro di allestimento periferico: - attivazione proprio centro allestimento - uso di un centro allestimento condiviso Acquisizione dei dati anagrafici dei cittadini Richiesta e ricezione della convalida INA Richiesta e ricezione certificati SSCE Stampa della CIE (supporto, banda ottica, microchip) Attivazione e consegna delle CIE e PIN/PUK ai cittadini Fasi del processo di emissione: modello asincrono Verifica funzionalità e rispetto delle regole di sicurezza del comune Abilitazione e autorizza zione delle postazioni di front office e dei responsabili dei diversi processi. Istanziazione del sistema di monitoraggio e allarme Abilitazione e autorizzazione delle postazioni del centro di allestimento periferico e dei responsabili dei diversi processi. Istanziazione del sistema di monitoraggio e allarme Interazione operatore comunale/cittadino per l acquisizione dei dati anagrafici e biometrici. Richiesta effettuata dal back office all infrastruttura centrale per lotti di carte Richiesta effettuata dal centro di allestimento periferico all infrastruttura centrale per lotti di carte Stampa massiva e veloce della CIE, della banda ottica e del microchip in back office Attivazione CIE tramite connessione con server centrali Stampa PIN/PUK Consegna al cittadino Standardizzazione delle modalità di definizione Risorse umane Controllo da parte del Ministero dell Interno dei parametri di abilitazione e autorizzazione. Controllo da parte del Ministero dell Interno dei parametri di abilitazione e autorizzazione. Malfunzionamenti del software locale, dei dispositivi di acquisizione Problemi di rete geografica Problemi dei server INA Problemi di rete geografica Problemi dei server SSCE Malfunzionamenti del software del back office, dei diversi dispositivi di stampa e memorizzazione Malfunzionamenti del software locale, problemi di rete geografica. Problemi di rete comunale. Problemi server SSCE In fase di predisposizione In fase di start-up e validazione In fase di start-up e validazione È impegnato solo il sistema di Front Office È impegnato solo il centro di allestimento (anche h24): il cittadino e l operatore sono liberi È impegnato solo il centro di allestimento (anche h24): il cittadino e l operatore sono liberi È impegnato solo il centro di allestimento (anche h24): il cittadino e l operatore sono liberi È impegnato il solo sistema di Front Office, il centro di allestimento può attuare altre lavorazioni Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 27/40

28 La lineare separazione delle fasi tra di loro e la precisa individuazione dei diversi soggetti coinvolti in ciascuna fase consente di: Individuare e classificare esattamente i ruoli di ciascun attore coinvolto Individuare e classificare esattamente le fasi che implementano il processo e le relative relazioni di dipendenza temporale e funzionale Separare esattamente le responsabilità tra gli attori coinvolti in ciascuna fase Separare esattamente i processi in corso durante una fase da quelli precedenti e successivi Individuare e classificare esattamente le funzioni che, in ciascuna fase, i diversi attori devono assicurare Definire le regole e le relative modalità di verifica, che permettano di controllare la sequenzialità delle fasi, l efficacia delle funzioni svolte da ciascun attore nella fase e il rispetto del ruolo di competenza Ottimizzare la predisposizione e il funzionamento dei centri di allestimento periferici garantendo maggiore produttività e maggiore qualità produttiva Ottimizzare i processi di allestimento, predisposizione e stampa sia standardizzando le tecnologie per la stampa massiva sia adottando modalità e turni di lavorazione appropriati. Ottimizzare il tempo speso da ciascun soggetto coinvolto nella fase. Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 28/40

29 In questo modello, inoltre, è possibile risolvere in modo efficace alcuni tra i principali problemi di impianto e gestione: Il controllo della protezione dei dati sensibili la garanzia di una verifica continua sia dei livelli di servizio (postazioni, rete, sistemi centrali) che della sicurezza del sistema nel suo complesso (integrità, denial of service, rilevazione attacchi ) <omissis> A titolo di esempio si evidenzia come si risolvono alcuni dei problemi evidenziati nelle fasi di sperimentazione: Problematica: fase sperimentale Solo l operatore comunale ha la possibilità di individuare e classificare gli inconvenienti; l operatore si rivolge quindi al call center che è l unico strumento disponibile per affrontare/risolvere le problematiche l operatore non può classificare completamente e correttamente le informazioni fornite al call center in quanto la percezione dello stesso inconveniente varia da operatore ad operatore in funzione della interpretazione umana il call center deve avviare una indagine sulle diverse componenti del sistema che possono essere interessate (sistemi centrali, sistema periferico, reti ) il sistema è bloccato fino alla risoluzione del problema: il cittadino e l operatore rimangono in attesa della soluzione dell anomalia riscontrata. Problematica: Modello asincrono gli inconvenienti vengono individuati e classificati dal sistema di monitoraggio e allarmi prima che si evidenzino come problema critico per gli utenti Il problema, ove possibile, viene risolto automaticamente. In ogni caso gli operatori del sistema di monitoraggio e allarmi intervengono in modo proattivo sui comuni: maggiore efficienza, minori disagi Le informazioni eventualmente fornite dagli operatori comunali servono di riscontro a quanto già individuato e preliminarmente classificato dal sistema di monitoraggio e allarmi Il call center sa già quale componente del sistema è interessata e quale è la tipologia del problema (sicurezza, guasto) e che tipologia di attacco alla sicurezza o quale guasto deve essere risolto A parte la maggiore efficacia nella risoluzione del problema il sistema è solo parzialmente bloccato, esattamente nella componente interessata e in tutte quelle la cui sicurezza potrebbe essere minacciata dalla situazione rilevata Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 29/40

30 La semplificazione del processo di emissione consente, inoltre, di garantire: - Diverse modalità di gestione dei centri di allestimento periferici di back office: A servizio di un singolo ente A servizio di più enti - Modello tecnico/organizzativo flessibile per le diverse realtà comunali: grandi, medi e piccoli comuni - Dimensionamento dei sistemi centrali non sui livelli di picco ma sul lavoro (batch) H24 - Maggiore efficacia nell utilizzo delle reti (gestione dei blocchi, le reti non rimangono inutilmente impegnate nei tempi morti del processo) - Gestione dell elenco CIE pronte per la stampa presso il back office (flussi di card management ) - Customer satisfaction ( monitoraggio e allarmi) In questo caso è possibile definire, da parte del Ministero dell Interno, gli standard di sicurezza che devono essere rispettati a livello di front office e di centro di allestimento al fine di garantire la sicurezza logica e fisica indispensabile per il processo di emissione della CIE. Il sistema di monitoraggio e allarmi contribuisce alla costante verifica del rispetto di tali standard fornendo strumenti per individuare le eventuali violazioni e assegnare la relativa responsabilità. 8/4/ Parametri dimensionali. Ovviamente, nel caso del modello asincrono è possibile definire una infrastruttura che, garantendo la totale capillarità del front office Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 30/40

31 deputato all acquisizione dei dati e alla attivazione e consegna delle carte ai cittadini, garantisca una capillarità dei centri di allestimento periferici di back office, per la predisposizione e la stampa delle carte elettroniche in funzione dei dati acquisiti al front office, in coerenza con la conformazione geografica del Paese e della relativa distribuzione demografica. A tal fine è stato condotto uno studio del modello di distribuzione sul territorio che tiene conto, come parametro di riferimento imprescindibile, della produttività media di una postazione di emissione asincrona della Carta di Identità Elettronica, mantenendo separate le funzioni di Front Office (acquisizione dei dati, attivazione e consegna) da quelle deputate ai centri di allestimento periferici (predisposizione e stampa). Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 31/40

32 Produttività stazione emissione asincrona Il calcolo della produttività, in questo caso, richiede di distinguere tra produttività del front office e produttività del back office. In particolare il centro di allestimento periferico di back office può essere dimensionato, data la scalabilità dei relativi apparati, in funzione della numerosità dei front office che deve servire. Dall analisi del processo di emissione effettuato in modalità asincrona si è determinato che i 15 minuti medi necessari per la emissione di una CIE rilevati nelle fasi sperimentali vengono ripartiti per poco meno della metà sui processi di front office e per poco più della metà sui processi di back office. La produttività annua di una postazione di acquisizione al front office risulta quindi almeno doppia rispetto alla produttività misurata per una stazione di emissione nella fase sperimentale. In base a tali parametri è possibile definire una ipotesi di ripartizione delle postazioni di acquisizione e di quelle di predisposizione e stampa del modello asincrono sul territorio nazionale in base alle diverse conformazioni geografiche. È da notare che le postazioni di predisposizione e stampa presso il centro di allestimento periferico possono essere dimensionate, in termini di velocità di produzione e quindi di costo, in funzione del numero di postazioni di acquisizione di front office che devono servire. Per quanto riguarda le postazioni di acquisizione, che presentano un basso costo, sarà necessario dotare ogni comune di almeno 2 postazioni a garanzia dell effettiva continuità del servizio anche in caso di guasti (oppure prevedere adeguati livelli di intervento da parte dei fornitori Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 32/40

33 definendo quale scelta è più conveniente sotto il profilo del costo/servizio). Per quanto riguarda le postazioni di predisposizione e stampa, in dotazione ai centri di allestimento periferici, che presentano un costo molto più elevato rispetto a quelle di acquisizione, si è calcolato che il break-even point per un centro è rappresentato da una popolazione servita di almeno abitanti. Infatti perché le associazioni di comuni per la condivisione di back office presentino una reale convenienza è necessario che il bacino di utenti servito da ciascuna associazione sia sufficientemente numeroso. I costi di spedizione delle carte predisposte al comune che le deve attivare e consegnare al cittadino possono essere contenuti in quanto le carte assumono validità solo al front office (sono quindi meno appetibili per scopi illegali e possono essere meno protette nella fase di spedizione). Ovviamente la distribuzione dei centri di allestimento periferici dovrà tenere conto anche della conformazione del territorio (si ricorda l alta percentuale di comuni montani presenti in Italia, oltre il 50% del totale) e della densità intorno ai grandi centri, candidati ideali per ospitare centri di allestimento periferici. Si ricorda, ad esempio, che i comuni con più di abitanti sono circa 290 per una popolazione di circa 26 milioni di cittadini e ricomprendono la quasi totalità dei capoluoghi di provincia. Inoltre può essere necessario, per i grandi comuni come ad esempio Roma, al fine di garantire l emissione a vista, prevedere anche più centri di allestimento periferico, ad esempio a livello circoscrizionale, dimensionato ciascuno secondo la popolazione che deve servire. Estratto da Studio Finanza di progetto v. 1.0 Riservato uso didattico 33/40