I trasferimenti intergovernativi (Bosi, Cap. 4) A.A Prof. Stefano Capri (a cura)

Transcript

1 I trasferimenti intergovernativi (Bosi, Cap. 4) A.A Prof. Stefano Capri (a cura)

2 Le domande In tutti i modelli di decentramento/federalismo sono presenti trasferimenti di risorse dal centro alla periferia. In misura diversa, tanto minori, quanto maggiore è l autonomia dei livelli inferiori A quali motivazioni rispondono i trasferimenti? Di quali tipologie possono essere? Quali sono i loro effetti economici e distributivi?

3 Motivazioni dei trasferimenti intergovernativi 1) Integrazione di carenze di risorse per consentire consumi minimi di servizi (tendenza naturale) Concorrenza fiscale Effetto Baumol 2) Redistribuzione per ragioni di efficienza Effetti di traboccamento 3) Redistribuzione per ragioni di equità Trasferimenti perequativi 4) Finanziamento di spese di investimento in presenza di vincoli all indebitamento

4 Motivazioni dei trasferimenti intergovernativi (Carenze di risorse per consentire consumi minimi di servizi) Concorrenza fiscale Un tema di crescente importanza, soprattutto a livello transnazionale Le motivazioni della concorrenza sono l attrazione di persone, ma più spesso imprese, nel territorio locale a cui si associano effetti economici o politici positivi La presenza di effetti positivi non èperò scontata e va verificata e argomentata caso per caso (migrazioni, investimenti diretti in regioni sottosviluppate)

5 Motivazioni dei trasferimenti intergovernativi (Carenze di risorse per consentire consumi minimi di servizi) Effetto Baumol La produttività del lavoro cresce a ritmi diversi tipicamente industria (elevata) e molti servizi (bassa) Nel medio periodo questo comporta una modificazione dei prezzi relativi La produttività del lavoro è più lenta nei servizi che hanno un forte contenuto di lavoro che richiede adattamento a situazioni particolari (lavoro di cura, asili nido, ecc.)

6 3) Redistribuzione per ragioni di equità Trasferimenti perequativi A livello degli enti o degli individui? bisognosi; standard assistenziali; diverso reddito delle popolazioni servite 4) Finanziamento di spese di investimento in presenza di vincoli all indebitamento Meglio centralizzare l indebitamento pubblico

7 MOTIVAZIONI DEI TRASFERIMENTI INTERGOVERNATIVI (correzione degli spillover attraverso sussidi) Distribuzione territoriale dei benefici Comune A Spillover Comune B Redistribuzione per ragioni di efficienza Effetti di traboccamento (Spillover)

8 I trasferimenti intergovernativi possono essere disegnati in modo diverso in relazione a: Ammontare Discrezionali/Automatici Limitati(closed end)/illimitati(open end) Utilizzo Non condizionati/condizionati Modalità di distribuzione Cofinanziamento (matching)/in somma fissa (nonmatching)

9 I trasferimenti intergovernativi possono essere disegnati in modo diverso in relazione a: Ammontare Discrezionali/Automatici Limitati(closed end) a programmi specifici e con un ammontare massimo (e.g. sostegno alla povertà) Illimitati(open end): il centro finanzia tutti gli aventi diritto

10 Tipologia dei trasferimenti intergovernativi Modalità di distribuzione Somma fissa (non matching o lump sum) Cofinanziamento (matching) solitamente espressi in % della spesa autonomamente decisa dall ente locale, hanno la funzione di responsabilizzazione del livello inferiore di governo

11 Tipologia dei trasferimenti intergovernativi Utilizzo Non condizionati Utilizzabili senza vicoli di funzione Condizionati Utilizzabili solo per la funzione destinata (funzioni delegate servizi con rilevanti effetti esterni standard minimi imposti dall autorità centrale

12 Effetti economici dei trasferimenti L analisi che segue èrilevante soprattutto per i trasferimenti ad integrazione delle risorse o per quelli con finalità incentivanti Il problema è valutare l efficacia dei trasferimenti nello stimolare l offerta dei servizi locali

13 Gli effetti dei trasferimenti Gli strumenti di analisi utilizzati Si massimizza: 1. il benessere del governo centrale, nell ipotesi che esso sia in grado di rappresentare correttamente il benessere dei governi decentrati (visione paternalistica) 2. Il benessere dei membri dell ente locale (di difficile rappresentazione Teorema di Arrow) (visione individualistica) 3. Si massimizza il benessere dell elettore mediano

14 Gli effetti dei trasferimenti Consideriamo il terzo approccio L elettore mediano In tale approccio, il massimo benessere dell elettore mediano coincide con il benessere della comunità locale, o comunque è coerente con i meccanismi di decisione politica democratica a livello locale.

15 Gli effetti dei trasferimenti L approccio seguito è soggetto ad ipotesi: le stesse già viste per il teorema del decentramento di Oates (comunità di cittadini con preferenze largamente omogenee) e inoltre: l elettore mediano sia sempre lo stesso soggetto, prima e dopo il trasferimento; le decisioni di spesa dell autorità locale siano effettivamente prese in accordo con le preferenze espresse dall elettore mediano: l autorità massimizza l utilità dell elettore mediano.

16 Gli effetti dei trasferimenti L apparato tecnico utilizzato è quello delle curve di indifferenze Gli aspetti fondamentali, come nella teoria del consumo, sono costituiti da: Effetto reddito: i trasferimenti dal centro aumentano il reddito dei cittadini (dell elettore mediano) Effetto sostituzione: i trasferimenti possono essere disegnati in modo da modificare il prezzo (costo) relativo del servizio pubblico rispetto agli altri beni a cui è diretta la spesa dei cittadini (dell elettore mediano)

17 Gli effetti dei trasferimenti I trasferimenti possono quindi avere, in definitiva, tre diversi effetti: a) addizionalità diretta netta: che sia generale o specifico il trasferimento risulta efficace nel finanziare servizi pubblici locali che non sarebbero stati altrimenti prodotti (e questa èla sua finalità propria); b) addizionalità indiretta netta. Si tratta di un effetto che può esser conseguito da un trasferimento specifico che stimoli anche, pur senza volerlo, il consumo di altri servizi pubblici diversi da quello al cui finanziamento è diretto. c) spiazzamento. Si verifica quando il trasferimento centrale è usato impropriamente dall ente locale non già per ampliare la propria offerta di servizi pubblici ma per sostituire le imposte locali come fonte di finanziamento del medesimo ammontare di servizi.

18 Gli effetti dei trasferimenti Esaminiamo alcuni casi trasferimento non condizionato lump sum trasferimento condizionato non matching closed end trasferimento matching open end trasferimento matching closed end

19 Gli effetti dei trasferimenti Per le ipotesi fatte (teoria dell elettore mediano) i trasferimenti si traducono in aumenti delle risorse disponibile dell elettore mediano stesso, che èvincolato ad un vincolo di bilancio e le cui preferenze tra servizio pubblico e altri beni (privati) sono rappresentato da un sistema di curve di indifferenza.

20 X I 2 2 B Trasferimento non condizionato in somma fissa (lump-sum) (x 1 il servizio, x 2 tutti gli altri beni) I 1 E I P L Q - P 1 /P 2 O Addizionalità indiretta netta U H Addizionalità diretta netta D A X 1

21 Trasferimento lump sum Addizionalità diretta netta: si verifica in quanto aumenta il consumo del servizio X 1 a cui èdiretto il trasferimento Addizionalità indiretta netta e spiazzamento. Può essere rappresentata dall aumento del consumo di X 2,se X 2 rappresentasse altri servizi pubblici. Se X 2 èsolo beni privati si ha lo spiazzamento

22 Trasferimento condizionato non matching Si trasferisce una quantità di servizio pubblico (condizionato) a cui non corrisponde alcun costo per l elettore mediano (non matching) Ha l effetto di imporre all elettore mediano un consumo del servizio almeno pari al trasferimento (se il trasferimento fosse non condizionato l elettore raggiungerebbe un livello di benessere superiore potrebbe scegliere altri servizi)

23 Trasferimento matching open end Il trasferimento consiste in un sussidio pari a T euro per ogni unità di servizio pubblico consumata (openend perché non c è un vincolo alla somma che il livello superiore di governo intende spendere) Il vincolo di bilancio prima era: R = p 1 X 1 + p 2 X 2 Ora è R =(p 1 T) X 1 + p 2 X 2

24 X 2 B TRASFERIMENTO MATCHING OPEN-END END I 2 J I 1. G I. F. N P. -(P 1 -T)/P 2 O -P 1 /P 2 C H Z A X 1 FP= sussidio ricevuto

25 CONFRONTO TRA TRASFERIMENTO CONDIZIONATO LUMP-SUM E MATCHING OPEN-END END X 2 B H. G F.. N P. O C Z A X 1

26 Trasferimento matching closed end Il trasferimento consiste in un sussidio pari a T euro per ogni unità di servizio pubblico consumata (openend perché esiste un vincolo alla somma che il livello superiore di governo intende spendere) Il vincolo di bilancio prima era: R = p 1 X 1 + p 2 X 2 Ora è R =(p 1 T) X 1 + p 2 X 2

27 X 2 B TRASFERIMENTO MATCHING CLOSED-END END I 2 J I 1 (vincolo stringente il consumo ottimale OP > OL). G..R N P. O L C Z A X 1 Il trasferimento non può superare CZ (closed end): fino a OL il consumo è matching, poi èin somma fissa

28 X 2 B TRASFERIMENTO MATCHING CLOSED-END END I 2 J I 1 (vincolo non stringente il consumo ottimale OP< OL).. N P.G O C L Z A X 1

29 Gli effetti dei trasferimenti L analisi svolta mostra che fissare la forma del trasferimento significa fissare il vincolo di bilancio Le forme di trasferimento che inducono maggiore consumo di servizio pubblico sono i sussidi condizionati lump sum e i sussidi matching Questi ultimi vedono all opera anche effetti di sostituzione e quindi sono potenzialmente più distorsivi Se la finalità del trasferimento fosse solo perequativa sarebbe meglio usare trasferimenti lump sum

30 Critiche all approccio dell elettore mediano 1) le decisioni dell ente locale non necessariamente riflettono quelle degli elettori: ragioni ideologiche, esistenza di vincoli imposti centralmente, fattori socioeconomici, applicazione di regole incrementali nella determinazione del bilancio, ecc.. 2) La regola della maggioranza non èin grado di garantire che l aggregazione delle preferenze individuali dia luogo a un ordinamento di scelte collettive transitivo.

31 Critiche all approccio dell elettore mediano Il teorema dell elettore mediano vale infatti in ipotesi molto restrittive: il voto deve riguardare la semplice scelta fra due alternative (non ci devono essere scelte multivariate); la distribuzione delle preferenze individuali ènormale (preferenze single peaked); la votazione avviene a maggioranza; tutti gli aventi diritti votano (se non si sa quali cittadini votano non èinfatti possibile individuare l elettore mediano); si conoscono i costi delle alternative di spesa fra cui si è chiamati a scegliere; non ci sono comportamenti strategici: i cittadini votano secondo le loro preferenze senza cercare alleanze con gli altri votanti.

32 Critiche all approccio dell elettore mediano Due ulteriori problemi dell'approccio che fa riferimento alle preferenze dell elettore mediano: ignora i problemi redistributivi (come sempre avviene quando si ricorre alla logica di un agente rappresentativo della collettività, che èanalogo ad ipotizzare agenti identici); l identità stessa dell elettore mediano può cambiare per gli effetti che l insieme delle imposte locali e centrali e dei trasferimenti intergovernativi esercitano sul reddito disponibile degli elettori.

33 Il Fly paper effect Nell analisi fatta un sussidio lump sum è equivalente ad un aumento del reddito disponibile dell elettore mediano. Questa equivalenza non si verifica nella realtà e i soldi che vengono trasferiti sotto forma di sussidi dal centro alla periferia sono invece preferenzialmente utilizzati nei servizi pubblici I soldi restano attaccati là ove si posano (effetto carta moschicida) Ciò mette in crisi l approccio fin qui esposto. Tra le varia scuole critiche vi è quella della Public Choice (le inefficienze derivano dalla presenza di obiettivi dei politici e burocrati in conflitto con quelle dei cittadini)

34 Public Choice E una teoria molto famosa nell ambito della scuola della Public Choice La Public Choice èun campo dell economia pubblica che analizza i problemi introducendo nella teoria anche il comportamento dei burocrati o dei governi, a cui sono attribuiti obiettivi diversi da quelli dei cittadini. Gli obiettivi dei politici sono il mantenimento del potere, essere rieletti Per i burocrati di amministrare budget sempre più grandi perché da ciò dipende il loro prestigio e reddito

35 Public Choice Le teorie della Public Choice raggiungono per lo più conclusioni molto ostili all intervento pubblico. Uno dei suoi massimi esponenti èil premio Nobel James Buchanan Politici a burocrati hanno obiettivi diversi da quelli dei cittadini: ciò ècausa di inefficienze

36 Il modello di Niskanen Niskanen èuno dei primi a esaminare il comportamento dei burocrati. Si suppone che essi abbiano informazioni private sui costi marginali e sui vantaggi marginali dei servizi pubblici e usino questo privilegio informativo per allargare il budget da essi amministrato.

37 Il modello di Niskanen e il Flypaper effect Nell ambito del modello di Niskanen è possibile fornire una spiegazione del Flypaper effect. Se c è un trasferimento dal centro a un ente locale, questo si traduce in una riduzione del costo medio del servizio. Di ciò approfitteranno i manager pubblici per allargare il bilancio Se il trasferimento fosse dato direttamente ai cittadini, la domanda del servizio pubblico sarebbe aumentata (se il servizio pubblico ha un elasticità positiva rispetto al reddito), ma l incremento sarebbe stato probabilmente minore. In tal modo il Flypaper effect risulta spiegato dalla volontà dei manager di approfittare del trasferimento per allargare il bilancio, spendendo più del livello efficiente.

38 MODELLI DI TRASFERIMENTI PEREQUATIVI

39 Modelli di trasferimenti perequativi Domande Quanta perequazione deve essere fatta? Come evitare comportamenti strategici/opportunistici da parte degli enti locali?

40 Modelli di trasferimenti perequativi Spesa storica (si pretende dal Centro il finanziamento non finanziabile con risorse proprie, e nella difficoltà dei costi standard, si garantisce la spesa consolidata nel tempo Performance (risorse pari alla differenza fra fabbisogno standard e gettito effettivo dell ente) Capacità (risorse pari alla differenza fra fabbisogno standard e gettito potenziale tiene costo dell evasione dell ente) Potenziale fiscale (risorse pari alla differenza tra l aliquota introdotta nell ente locale e quella media nazionale)

41 Modelli di trasferimenti perequativi Ipotesi Responsabilità dell ente locale nell impiego efficiente delle risorse e nell uso della propria autonomia fiscale

42 Modelli di trasferimenti perequativi Ipotesi Diversi enti locali Con popolazione omogenea Una sola imposta proporzionale Con diversa base imponibile Libertà dell ente locale di determinare: l aliquota dell imposta il livello della spesa pubblica

43 Modelli di trasferimenti perequativi Ipotesi Si fa riferimento sempre a grandezze (base imponibile, imposte e spesa pubblica) in termini pro capite

44 Modelli di trasferimenti perequativi Definizione di alcune variabili t i B i T i = t i B i G i TR i A i =T i +TR i aliquota dell imposta locale base imponibile gettito dell imposta locale spesa effettiva locale trasferimento dal governo centrale risorse complessive del governo locale

45 La spesa storica Non èun modello, ma la rappresentazione di una prassi molto comune Poco raccomandabile

46 La spesa storica S i =G i T i fabbisogno dell ente locale TR i = S i trasferimento dello Stato A i = T i +TR i = G i dotazione di ciascun ente

47 Dati di base EL 1 EL 2 EL3 Bi,base imponibile B*i, b.i.standard ti, aliquota 0,05 0,05 0,05 t*i,aliq. standard 0,05 0,05 0,05 Ti=ti Bi T*=t* B*=A* Gi Si=Gi-Ti Spesa storica TRi= Si Ai=Ti + TRi Fondo centrale= Sum Tri 0

48 Dati di base EL 1 EL 2 EL3 Bi,base imponibile B*i, b.i.standard ti, aliquota 0,05 0,02 0,05 t*i,aliq. standard 0,04 0,04 0,04 Ti=ti Bi T*=t* B*=A* Gi Si=Gi-Ti Spesa storica TRi= Si Ai=Ti + TRi Fondo centrale= Sum Si 60

49 Dati di base EL 1 EL 2 EL3 Bi,base imponibile B*i, b.i.standard ti, aliquota 0,05 0,05 0,05 t*i,aliq. standard 0,05 0,05 0,05 Ti=ti Bi T*=t* B*=A* Gi Si=Gi-Ti Spesa storica TRi= Si Ai=Ti + TRi Fondo centrale= Sum Tri 30

50 Il modello della performance L idea èdi commisurare i trasferimenti al fabbisogno degli enti e non alla spesa effettiva. Implica la definizione di un fabbisogno standard

51 Il modello della performance Fabbisogno standard: A* TR i =A* T i dove A* = t* B* base imponibile standard x aliquota standard T i = t i B i base imponibile x aliquota A i = T i +TR i = A*

52 Bi,base imponibile B*i, b.i.standard ti, aliquota 0,05 0,05 0,05 t*i,aliq. standard 0,05 0,05 0,05 Ti=ti Bi T*=t* B*=A* Gi Si=Gi-Ti Performance A*i TRi= A*i- Ti Ai=Ti + TRi = A*i Fondo centrale= Sum Tri 0

53 Bi,base imponibile B*i, b.i.standard ti, aliquota 0,05 0,05 0,05 t*i,aliq. standard 0,05 0,05 0,05 Ti=ti Bi T*=t* B*=A* Gi Si=Gi-Ti Performance A*i=T*i TRi= A*i- Ti Ai=Ti + TRi = A*i Fondo centrale= Sum Tri 0

54 Bi,base imponibile B*i, b.i.standard ti, aliquota 0,05 0,03 0,05 t*i,aliq. standard 0,04 0,04 0,04 Ti=ti Bi T*=t* B*=A* Gi Si=Gi-Ti Performance A*i TRi= A*i- Ti Ai=Ti + TRi = A*i Fondo centrale= Sum Tri 40

55 Il modello della performance Il Fabbisogno standard non è necessariamente uguale per tutti gli enti locali. Possono esservi ragioni che spiegano differenze di fabbisogno standard Si identificano pesi o coefficienti in grado di tenere conto di queste differenza di fabbisogno standard.

56 Il modello della performance Fabbisogno standard ponderato A i * = m i (x 1, x 2,..,x n ) A* Dove m i =indici di fabbisogno relativo (=1 per l ente medio) A i = T i +TR i = A i *

57 Dati di base EL 1 EL 2 EL3 Bi,base imponibile B*i, b.i.standard ti, aliquota 0,05 0,05 0,05 t*i,aliq. standard 0,05 0,05 0,05 Ti=ti Bi T*=t* B*=A* Gi Si=Gi-Ti Performance ponderata mi 1,5 1,0 0,8 A*ip=A*i*mi TRi= A*i- Ti Ai=Ti + TRi = A*i Fondo centrale= Sum Tri 30

58 Il modello della capacita Affronta la causa di irresponsabilità lasciata aperta dal modello della performance. Il trasferimento èpari alla differenza tra spesa standard e gettito standard

59 Il modello della capacita Il gettito standard èdato dal prodotto tra aliquota standard e base imponibile effettiva L aliquota standard è determinata dal governo centrale. Spesso èvicina al valore dell aliquota media

60 Il modello della capacita Aliquota standard: t* èuna media ponderata delle aliquote effettive, pesata con le basi imponibili dei vari enti TR i =A* t*b i A i = T i + TR i = t i B i + A* t*b i = A*+ (t i t*)b i

61 Dati di base EL 1 EL 2 EL3 Bi,base imponibile B*i, b.i.standard ti, aliquota 0,05 0,05 0,05 t*i,aliq. standard 0,05 0,05 0,05 Ti=ti Bi A* Gi Si=Gi-Ti Capacità TRi = A*-t* Bi Ai=Tì+TRi=Bi(t-t*)+A* Fondo centrale= Sum Tri 0

62 Dati di base EL 1 EL 2 EL3 Bi,base imponibile B*i, b.i.standard ti, aliquota 0,05 0,02 0,05 t*i,aliq. standard 0,05 0,05 0,05 Ti=ti Bi A* Gi Si=Gi-Ti Capacità TRi = A*-t* Bi Ai=Tì+TRi=Bi(t-t*)+A* Fondo centrale= Sum Tri 0

63 B*i, b.i.standard ti, aliquota 0,05 0,05 0,05 t*i,aliq. standard 0,05 0,05 0,05 Ti=ti Bi T*=t* B*=A* Gi Si=Gi-Ti Performance ponderata mi 1,5 1,0 0,8 A*ip=A*i*mi TRi= A*i- Ti Ai=Ti + TRi = A*i Fondo centrale= Sum Tri 30

64 Il modello della capacita (versione canadese) In questo modello la perequazione viene operata non sul versante della spesa, ma su quello delle entrate Il concetto rilevante èla capacità fiscale

65 Dati di base EL 1 EL 2 EL3 Bi,base imponibile B*i, b.i.standard ti, aliquota 0,05 0,05 0,05 t*i,aliq. standard 0,05 0,05 0,05 Ti=ti Bi A* Gi Si=Gi-Ti Capacità TRi = A*-t* Bi Ai=Tì+TRi=Bi(t-t*)+A* Fondo centrale= Sum Tri 0

66 Il modello della capacita (versione canadese) Poiché A*=t*B* I risultati non sono diversi dal modello già esaminato Sono diverse le informazioni necessarie al governo centrale per implementarlo

67 Il modello della capacita (versione canadese) Il trasferimento èpari alla differenza tra t*b* e la capacità fiscale t*b

68 Il modello della capacità (versione canadese) A*=t*B* TR i =A* t*b i = t*(b* B i ) A i = T i + TR i = t*b* + (t i t*)b i

69 Il modello del potenziale Si pone l obiettivo di premiare e incentivare lo sforzo fiscale Nel modello capacità canadese TR= t*(b* B) Qui si sostituisce a t* l aliquota t Se t aumenta aumenta il trasferimento

70 Il modello del potenziale TR i = t (B* B i ) A i = T i + TR i = tb i + tb* tb i = tb*

71 Dati di base EL 1 EL 2 EL3 Bi,base imponibile B*i, b.i.standard ti, aliquota 0,05 0,05 0,05 t*i,aliq. standard 0,05 0,05 0,05 Ti=ti Bi T*=t* B*=A* Gi Si=Gi-Ti Potenziale TRi = ti(b* - Bi) Ai = tib* Fondo centrale= Sum Tri 0 SFi = ti/t* 1,0 1,0 1,0 Ai/SFi

72 Dati di base EL 1 EL 2 EL3 Bi,base imponibile B*i, b.i.standard ti, aliquota 0,05 0,06 0,05 t*i,aliq. standard 0,05 0,05 0,05 Ti=ti Bi T*=t* B*=A* Gi Si=Gi-Ti Potenziale TRi = ti(b* - Bi) Ai = tib* Fondo centrale= Sum Tri 0 SFi = ti/t* 1,0 1,2 1,0 Ai/SFi

73 Dati di base EL 1 EL 2 EL3 Bi,base imponibile B*i, b.i.standard ti, aliquota 0,05 0,05 0,06 t*i,aliq. standard 0,05 0,05 0,05 Ti=ti Bi T*=t* B*=A* Gi Si=Gi-Ti Potenziale TRi = ti(b* - Bi) Ai = tib* Fondo centrale= Sum Tri -10 SFi = ti/t* 1,0 1,0 1,2 Ai/SFi

74 Dati di base EL 1 EL 2 EL3 Bi,base imponibile B*i, b.i.standard ti, aliquota 0,05 0,05 0,05 t*i,aliq. standard 0,05 0,05 0,05 Ti=ti Bi T*=t* B*=A* Gi Si=Gi-Ti Capacità TRi = A*-t* Bi Ai=Tì+TRi=Bi(t-t*)+A* Fondo centrale= Sum Tri 0 Dati di base EL 1 EL 2 EL3

75 Conclusioni L orientamento prevalente in Italia èdi realizzare modelli della capacità fiscale. C è una certa oscillazione tra la scelta del modello spesa rispetto al modello canadese.

76 Conclusioni La scelta è fortemente condizionata dal fabbisogno informativo necessario per implementare ciascun modello Sono forti le resistenze dei politici ad abbandonare modelli legati alla spesa storica