Comitato Paritetico di Controllo e Valutazione. Missione valutativa. L informazione ai cittadini e la riduzione dell amianto in Lombardia

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1 Comitato Paritetico di Controllo e Valutazione Missione valutativa L informazione ai cittadini e la riduzione dell amianto in Lombardia Relazione finale 1. L ambito di competenza del Comitato 2. Gli scopi conoscitivi della missione valutativa 3. Le principali evidenze emerse 4. Indicazioni di policy 5. Le proposte Approvato nella seduta del 5 marzo 2015

2 1. L ambito di competenza del Comitato Nell ambito delle attività assegnategli per l esercizio della funzione consiliare di controllo e valutazione, il Comitato Paritetico ha avviato, d intesa con la VI Commissione Ambiente e protezione civile, una missione valutativa sulle misure di informazione e coinvolgimento della popolazione previste dal Piano Regionale Amianto della Lombardia e sul loro contributo al completamento del censimento e alla riduzione della presenza di amianto sul territorio regionale. L Ufficio di Presidenza del Consiglio ne ha approvato il progetto con deliberazione n. 201 del 12 giugno 2014 e ne ha affidato lo svolgimento a Éupolis Lombardia. Il Comitato ha esaminato i risultati della missione nelle sedute del 12 febbraio 2015, che si è svolta in forma congiunta con la VI Commissione consiliare, e del 5 marzo Questa Relazione ne sintetizza gli esiti principali e formula proposte per promuovere il migliore utilizzo delle conoscenze acquisite. 2. Gli scopi conoscitivi della missione Il Piano Regionale Amianto della Lombardia (PRAL) indicava tra i suoi obiettivi strategici l eliminazione dal territorio regionale dell amianto entro il gennaio 2016 e individuava un insieme di azioni utili ad agevolare questo complesso processo: il censimento e la mappatura della presenza di amianto sul territorio; l informazione e il coinvolgimento della popolazione sulle problematiche relative all amianto e sugli obblighi previsti dalle norme; la regolazione delle attività di bonifica e di smaltimento. Il punto di partenza del percorso di riduzione dell amianto è la conoscenza della sua effettiva presenza sul territorio: il censimento rappresenta quindi uno snodo decisivo per l intervento regionale. A loro volta le attività di informazione e di coinvolgimento della popolazione sul problema dell amianto e su come segnalarne la presenza alle ASL costituiscono passaggi fondamentali per il successo del censimento. All inizio del 2012, trascorso un anno dalla naturale scadenza del PRAL, i dati disponibili sulla presenza di amianto in Lombardia e sullo stato di avanzamento delle bonifiche restituivano una situazione in divenire ma ancora critica: la mappatura effettuata da ARPA (telerilevamento 2007) stimava la presenza di 2,8 milioni di metri cubi di coperture di cemento amianto, mentre il volume effettivamente censito al febbraio 2012 era pari a 1,377 milioni di metri cubi. La missione valutativa ha dunque avuto lo scopo di analizzare l attuazione delle misure informative previste dal PRAL e il loro contributo all andamento censimento, anche in relazione all introduzione nel 2012 di una sanzione amministrativa per la mancata segnalazione della presenza di amianto nelle strutture pubbliche e private, con l intento di fornire informazioni e indicazioni utili al Consiglio regionale per esprimere eventuali indirizzi di conferma, di miglioramento o di revisione degli interventi intrapresi. La missione valutativa è stata svolta mediante analisi qualitative e quantitative sull andamento del censimento dei siti e delle strutture con presenza di amianto, sull attuazione delle misure di informazione e coinvolgimento della popolazione e della sanzione regionale, sulle possibili relazioni tra censimento, informazione e sanzione e sullo stato di avanzamento delle bonifiche. Per alcune aree di analisi sono stati selezionati e osservati dei territori circoscritti (ad esempio, la provincia di Bergamo) ed è stato raccolto il punto di vista di alcuni dei soggetti coinvolti nella policy tramite interviste. 2

3 3. Le principali evidenze emerse 1. L attività di censimento consiste nella raccolta e nella registrazione delle segnalazioni dei soggetti pubblici e privati tenuti a denunciare alle ASL la presenza di amianto in matrice friabile e compatta. Nel particolare, i proprietari, o rappresentanti legali, di siti/strutture con amianto hanno l obbligo di presentare all ASL, o al Comune dove l immobile è situato, una denuncia contenente un insieme di informazioni ad esempio sul luogo dove si trova l amianto, sulla quantità, sullo stato di conservazione e sull eventuale programmazione di un intervento di bonifica. I dati di queste segnalazioni vanno ad alimentare il registro pubblico del censimento dei siti e delle strutture con amianto, il cosiddetto database Progetto Amianto, tenuto dalle ASL. Al 31 luglio 2014 risultavano censiti siti (86% strutture private, 14% strutture pubbliche). Le segnalazioni sono cresciute tra il 2006 e il 2009 per poi calare sensibilmente tra gli anni 2009 e Nel 2013, anno in cui entra in vigore la sanzione introdotta con legge regionale 14/2012, c è stato un picco di segnalazioni (oltre , il 48% dell insieme di segnalazioni effettuate dal 2006 a fine 2013); ancora consistente è stato il numero di segnalazioni pervenute nei primi sei mesi del 2014 (circa ). L aggiornamento del database Progetto Amianto da parte delle ASL non risulta però completato. Solo sei ASL, Bergamo (capofila del progetto), Milano 1, Milano 2, Cremona, Valcamonica Sebino e Lodi hanno stimato una percentuale di imputazione dei dati nel registro superiore al 90% delle segnalazioni pervenute. Il confronto operato tra la mappatura ARPA, che riguarda esclusivamente le coperture di cemento amianto, di 82 Comuni del territorio di Bergamo e i dati del censimento, che rileva tutti i tipi di amianto, ha evidenziato che solo in 11 di questi Comuni la quantità di amianto censito supera quella mappata da ARPA. Nei 71 Comuni restanti il dato ARPA supera quello del censimento ASL: in 53 Comuni i mq censiti non raggiungono nemmeno il 30% di quanto risulta dal telerilevamento, in 19 non arrivano al 10%. L analisi dell andamento delle segnalazioni effettuata per i 244 Comuni della provincia di Bergamo mostra una certa eterogeneità e significative differenze nella penetrazione del censimento tra aree urbane, industriali e rurali. In particolare, nelle aree rurali le segnalazioni sono sensibilmente minori rispetto alle altre aree. Questo può dipendere da una minore presenza di amianto ma anche da difficoltà per questi piccoli comuni ad attrezzarsi per informare e sensibilizzare i cittadini e i titolari di piccole attività agricole o di strutture che in parte possono anche essere abusive. 2. Per quel che riguarda l informazione e il coinvolgimento della popolazione, il PRAL poneva in capo alla Regione: lo sviluppo del portale amianto, rivolto ai cittadini e agli operatori del settore per fornire informazioni su norme, aspetti scientifici e tecnici, regole regionali e incentivi alla rimozione; la realizzazione di campagne di informazione per creare consapevolezza del problema; la predisposizione di strumenti informativi per i Comuni (volantini, manifesti ecc.); la promozione di azioni di informazione e sensibilizzazione, da realizzare in collaborazione con le amministrazioni comunali e provinciali, mirate a favorire la segnalazione della presenza di amianto negli edifici privati. Rispetto a queste previsioni, non è stato implementato un vero e proprio portale amianto ; nella sezione del portale regionale della DG Salute è però presente una pagina dedicata all amianto che contiene informazioni sulla legislazione regionale e sulle attività inerenti questo tema. Inoltre, la 3

4 Regione ha messo in campo azioni informative, ad esempio convegni e pubblicazioni scientifiche, dirette principalmente a interlocutori tecnici e amministrativi più che alla cittadinanza in generale. Sono soprattutto le ASL che hanno garantito la diffusione ai cittadini di informazioni sui temi dell amianto e sulle procedure di censimento. In particolare attraverso la comunicazione nei propri siti web ma anche attraverso la realizzazione di eventi, convegni, materiale informativo per i cittadini e i Comuni, seppur con intensità diversa. Le strategie informative messe in campo dai Comuni sono state eterogenee. Sono stati realizzati manifesti e inserite nei siti web informazioni sull amianto e il censimento, sono stati organizzati convegni, seminari, interventi sulla stampa locale o sui bollettini comunali. Alcuni Comuni hanno promosso l istituzione di uno Sportello Amianto o comunque di un servizio dedicato, oppure hanno aperto centri di raccolta dei moduli di segnalazione. L attivismo dei Comuni nell informare e coinvolgere la popolazione è risultato essere un fattore determinate per stimolare i cittadini a partecipare al censimento. Inoltre, la promozione da parte di alcune ASL, di un coordinamento interistituzionale, attraverso le conferenze dei sindaci o la creazione di reti fra comuni, ha consentito la diffusione capillare sul territorio di riferimento di flussi informativi. 3. Allo scopo di sollecitare l obbligatoria segnalazione della presenza di amianto e quindi di completare il censimento nel 2012, con la legge regionale n. 14 di iniziativa consiliare, è stata introdotta una sanzione amministrativa per la mancata segnalazione di manufatti contenenti amianto in matrice non friabile (la legge nazionale 257/1992 già prevedeva misure sanzionatorie per la mancata comunicazione della presenza di amianto in matrice friabile). La missione valutativa ha evidenziato numerose incertezze sul meccanismo di funzionamento della sanzione e sulla sua applicazione, tra queste la poca chiarezza della legge regionale nell indicare i soggetti deputati al controllo e all irrogazione. Nonostante l applicazione della sanzione sia risultata limitata (e in alcuni casi nulla), visti i dati sull andamento del censimento, l annuncio della sua introduzione sembra comunque aver giocato un ruolo decisivo nello stimolare i cittadini a presentare la dovuta segnalazione. 4. Dall analisi emergono anche altri fattori che possono aver influenzato l andamento del censimento. Un contributo positivo ha riguardato il coinvolgimento della società civile, organizzata in gruppi e associazioni, nella gestione degli sportelli amianto costituiti all interno di alcune strutture comunali. Mentre, in senso negativo, è emerso che la complessità e l onerosità delle procedure di bonifica possono portare molti cittadini a non denunciare la presenza di amianto o, in casi estremi e nel timore di essere sanzionati, all abbandono dei manufatti. Peraltro, alcune Amministrazioni intervistate hanno sottolineato la centralità delle problematiche legate alle difficoltà dello smaltimento dei rifiuti speciali di amianto; tra queste, la complessità nella gestione interna, nazionale e regionale, delle attività di smaltimento e la scarsa accettazione sociale delle discariche. 5. Infine, per quel che riguarda lo stato di avanzamento delle bonifiche, dal registro del censimento si ricava che al 31 luglio 2014 risultavano bonificate poco più del 13% delle strutture private e del 21% di quelle pubbliche (rispetto alla quantità risultava bonificato il 16% dell amianto censito nel territorio regionale). Queste informazioni non sono però risultate aggiornate né attendibili. La quasi totalità delle ASL non ha provveduto ad inserire i dati sulle bonifiche nel data base Progetto Amianto ritenendo non fosse il luogo deputato a raccogliere queste informazioni. Ad aprile 2014 la Regione ha attivato il sistema informatico Ge.MA. che viene utilizzato dai titolari, rappresentanti legali o collaboratori di 4

5 imprese iscritte all'albo Nazionale Gestori Ambientali per l inserimento dei Piani di Lavoro che contengono informazioni sulle attività di bonifica. 4. Indicazioni di policy La missione valutativa svolta ha permesso di formulare alcune riflessioni e indicazioni di policy che il Comitato Paritetico di Controllo e Valutazione propone alla VI Commissione Ambiente e protezione civile del Consiglio regionale. 1. Nonostante il significativo aumento nella partecipazione dei cittadini al censimento, la conoscenza della reale presenza di amianto sul territorio appare ancora disomogenea e incompleta. Considerato che le operazioni di imputazione dei dati delle segnalazioni presentano dei problemi, potrebbe essere opportuno implementare delle iniziative che agevolino il popolamento del registro pubblico e ne consentano il pieno regime in tempi brevi. 2. L adesione dei cittadini al censimento, in una visione disaggregata per singoli comuni, appare non omogenea, con alcune realtà territoriali che sembrano maggiormente coinvolte rispetto ad altre. La previsione di ulteriori iniziative per incentivare i cittadini a segnalare la presenza di amianto, anche tenendo in considerazione le caratteristiche socio produttive dei singoli territori, potrebbe agevolare una più ampia conoscenza delle dimensioni del problema. 3. Le attività di informazione della popolazione sul tema dell amianto e del censimento sono state eterogenee e frammentate. La promozione di iniziative di collaborazione e coordinamento, tra i vari soggetti e livelli territoriali interessati, potrebbe agevolare la diffusione capillare di informazioni sul territorio. Inoltre, potrebbe essere utile prevedere azioni mirate a coinvolgere la popolazione di aree territoriali che presentano caratteristiche peculiari come ad esempio le aree rurali. 4. L introduzione della sanzione da un lato ha stimolato significativamente la partecipazione dei cittadini al censimento ma dall altro presenta delle criticità di applicazione. Una revisione normativa che dipani le attuali incertezze potrebbe agevolarne l attuazione. 5. La disponibilità di informazioni integrate e attendibili sullo stato di avanzamento del censimento e delle bonifiche consentirebbe di monitorare puntualmente il processo di riduzione dell amianto nel territorio regionale e di rilevare eventuali criticità. Sarebbe dunque auspicabile il completamento del processo di attuazione avviato a seguito dell adozione della Delibera della Giunta regionale n del 2012 che prevede la messa a sistema delle fonti d informazione sulla presenza di amianto in Lombardia. 6. La bonifica e lo smaltimento rappresentano due ambiti chiave di intervento. L onerosità e la complessità delle operazioni di bonifica e smaltimento sembra condizionino il cittadino che deve comunicare la presenza di amianto e poi gestire i passaggi successivi. Quindi potrebbe essere opportuno prevedere iniziative che rendano più semplici ed economicamente sostenibili queste operazioni. In primo luogo promuovendo con maggior 5

6 decisione l attuazione delle norme introdotte con la l.r. 19/2014 e eventualmente ampliandone la portata. 5. Le proposte A conclusione dell esame della missione valutativa, il Comitato propone alla considerazione della VI Commissione consiliare l opportunità: 1. di istituire un gruppo di lavoro misto, Giunta Consiglio, per impostare una revisione normativa che renda maggiormente efficace l applicazione della sanzione amministrativa per la mancata segnalazione da parte dei soggetti proprietari pubblici e privati della presenza di amianto o di materiali contenenti amianto; 2. di promuovere un apposito atto di indirizzo che impegni la Giunta regionale a lanciare un nuovo piano di intervento per la riduzione dell amianto in Lombardia, che definisca gli obiettivi prioritari, le azioni, gli strumenti e le risorse necessarie, tenendo conto delle indicazioni di cui al punto 4, informare, entro la fine dell anno 2015, il Consiglio regionale sullo stato di avanzamento del censimento, delle operazioni di bonifica e delle attività di messa a sistema delle fonti informative previste dalla DGR 3913/2012. F.to IL PRESIDENTE F.to IL VICE PRESIDENTE Carlo Borghetti Riccardo De Corato Copia informatica di documento analogico 6