ACTION WORKFLOW ANALYSIS - CONVEATION FOR ACTION E I NUOVI PROCESSI PER LA GESTIONE DELLA RETE DI LEVAZIONE PER L'INDAGINE SULLE FORZE DI LAVORO - ISTAT Stefania Bergamasco Antonio Toma ISTAT - Progetto: Analisi dei processi di produzione statistica 1
Utenti: Dott.ssa Linda Laura Sabatini Dott. Gianni Fontanarosa Dott. Pietro Gennari Dott. ssa Claudia Rinaldelli Dott.ssa Susanna Terracina Dott.ssa Marina Grandolfo Si ringraziano per la collaborazione i tecnici: Vincenzo Spinelli Rita Ciacci Daniela Segreto Marco Dominici Marco Iudicone Pagina 2 di 47
Indice 1 INTRODUZIONE...4 2 STRUTTURA DEL DOCUMENTO...5 3 LA REIGEGNEZZAZIONE NELLA P.A. E L'ANALISI DI PROCESSO...6 4 DALL'ANALISI DI PROCESSO ALLA REALIZZAZIONE DEI SISTEMI INFORMATIVI...8 5 L' ACTION WORKFLOW ANALYSIS (AWA): UNA METODOLOGIA PER L'ANALISI DI PROCESSO. 10 5.1 LA METODOLOGIA...10 5.2 I PUNTI DI FORZA DELLA AWA...13 6 IL CASO ISTAT: L'INDAGINE CONTINUA DELLE FORZE DI LAVORO... 15 6.1 DEFINIZIONE DELL'INTERVENTO...15 6.1.1 I confini dell'intervento:...15 6.1.2 Gli attori coinvolti:...17 6.2 IL CONTESTO STRATEGICO...17 6.3 LE ATTUALI CTICITÀ E GLI OBIETTIVI STRATEGICI...18 6.4 L'ANALISI EFFETTUATA...23 6.4.1 Elenco delle competenze...23 6.4.2 Mappa...25 7 I SULTATI RAGGIUNTI E FUTU SVILUPPI... 46 BIBLIOGRAFIA... 47 Pagina 3 di 47
1 Introduzione Nell'ottica della reingegnerizzazione dei processi, vista non solo come ristrutturazione dei flussi delle attività ma anche come corretta gestione delle relazioni e transizioni di ruoli tra gli attori e come reciproca acquisizione d'impegni tra gli stessi, l'istat ha ritenuto, anche in linea con le indicazioni dell'aipa, di dar vita ad un progetto, "Analisi dei processi di produzione statistica", tra i cui obiettivi vi è quello di effettuare la mappatura dei processi mediante la metodologia Action Workflow Analysis (AWA) basata sulla Teoria degli Atti Linguistici. Tale rappresentazione consente di evidenziare gli impegni che i singoli sono chiamati ad assumersi nonché i criteri di soddisfazione dei Servizi via via attuati. Obiettivo dell'intervento è di presentare in particolare l'applicabilità dell'action Workflow Analysis come strumento a supporto dell'analisi e della reingegnerizzazione dei processi di produzione, facendo riferimento all'indagine "Continua Forze di Lavoro", scelta come caso di studio. L'ISTAT, infatti, si sta orientando a ricercare nuove e più adeguate soluzioni per i processi di gestione della rete di rilevazione dell'indagine sulle Forze di Lavoro, a causa anche della nuova legislatura Europea, della necessità d'allineamento con gli standard europei nonché dell'esigenza di un miglioramento della qualità dell'informazione statistica. Pagina 4 di 47
2 Struttura del documento Al fine di rendere la presentazione dell'analisi di processo relativa all'indagine forze di lavoro quanto più esauriente possibile e di esplicitare quanto meglio la sua ragione d'essere, si è ritenuto di dover prima sinteticamente richiamare alcune questioni: nel capitolo "La reingegnerizzazione nella P.A. e l'analisi di processo" si sono precisate le ragioni dell'attuale necessità nella P.A. di effettuare opere di reingegnerizzazione e di procedere per esse nell'ottica dei processi; nel capitolo denominato "Dall'analisi di processo alla realizzazione dei sistemi informativi" si è, invece, voluta focalizzare l'attenzione sul ruolo fondamentale che le fasi d'analisi hanno all'interno della definizione dei nuovi sistemi informativi a supporto dei processi. A seguito dei punti di cui sopra, nel capitolo "Action Workflow Analysis: una metodologia per l'analisi di processo", si è prima presentata la metodologia usata e i suoi punti di forza, e di seguito, nel capitolo "Il caso ISTAT: l'indagine continua delle forze di lavoro", si è descritta l'analisi condotta per il processo in questione esaminandone i confini d'intervento, il contesto strategico, le attuali criticità, gli obietti che si vogliono raggiungere i risultati raggiunti. Pagina 5 di 47
3 La Reingegnerizzazione nella P.A. e l'analisi di Processo Come già precisato nell'introduzione scopo del presente capitolo è quello di presentare sinteticamente le ragioni della necessità di reingegnerizzazione delle P.A.. Gli ultimi anni di governo hanno visto lo Stato Italiano impegnato in un'opera di riorganizzazione il cui scopo è da un lato il risanamento finanziario e dall'altro il maggior coinvolgimento nella gestione dello stato degli organi di governo periferici. A tal fine sono state deliberate una serie di normative, di cui la legge Bassanini 59/97 è tra le prime, e di leggi attuative che hanno portato con sé delle modifiche delle quali le P. A. devono tener conto. Si riporta di seguito uno stralcio del documento AIPA "Introduzione alla Reingegnerizzazione dei processi nella Pubblica amministrazione", che ben focalizza questi nuovi stimoli: 1. la pressione verso il decentramento delle funzioni amministrative, in una logica federalista di sussidiarietà che trova nelle recenti leggi di riforma il punto di arrivo di un percorso di riforma avviato già da alcuni anni; 2. la sempre più rigorosa responsabilizzazione dei decisori pubblici sui livelli di spesa, per effetto delle politiche di risanamento finanziario; 3. l'introduzione progressiva di meccanismi competitivi che coinvolgono settori crescenti dell'amministrazione pubblica 4. le accresciute esigenze degli utenti (cittadini, imprese, collettività), che richiedono servizi sempre più efficienti 1 Richiamate le ragioni della reingegnerizzazione e, dunque, chiarito il "perché reingegnerizzare" occorre ora brevemente soffermarsi sul "cosa reingegnerizzare". L'attuale gestione delle Pubbliche Amministrazioni nata in un periodo di dopoguerra che vedeva necessario sottolineare e confermare l'unicità e organicità dello Stato Italiano, ha visto la stessa tesa ad un'organizzazione basate su strutture gerarchiche definite in organigrammi e funzioni. Ciò che interessava era il definire quali strutture gestissero quali compiti. Tale organizzazione che da un lato ha consentito di rinforzare lo Stato ha, nel tempo, creato dispersione all'interno delle P.A.: sempre più ogni settore ha teso ad organizzare ed eseguire il proprio lavoro senza porre la dovuta attenzione agli altri settori e alle altre organizzazioni. Si vuole oggi ridare organicità alle singole Istituzioni e Pagina 6 di 47
creare una rete delle stesse coordinandole sul territorio al fine di offrire un quanto migliore servizio al cittadino. Da qui la necessità di non considerare più solo le funzioni delle singole strutture ma i processi nei quali esse entrano a far parte ben correlandole tra loro così come la scienza e l'esperienza sul management oggi sottolinea. In sintesi: La Pressione verso il Decentramento Le accresciute esigenze degli Utenti L attenzione ai livelli di spesa a cause delle politiche di risanamento finanziario L introduzione dei meccanismi competitivi che coinvolgono settori crescenti dell P.A sono causa DELLA NECESSITA DI REINGEGNEZZAZIONE cosa reigegnerizzare Necessità di ridare unità ed organicità alle PP.AA. Le nuove gestioni decentrate delle strutture su tutto il territorio nazionale NECESSITA DI PROCEDERE ALLA REINGEGNEZZAZIOE DI PROCESSI La nuova attenzione al Managment visto come ruolo ideatore e coordinatore di reti di relazioni 1 INTRODUZIONE alla Reingegnerizzazione dei processi nella Pubblica amministrazione - AIPA Pagina 7 di 47
4 Dall'analisi di processo alla realizzazione dei sistemi informativi L'identificazione e l'analisi dei processi non rappresenta certo una novità per chi si occupa di informatica. Nelle metodologie dell'ingegneria del Software è sempre presente una fase, in genere chiamata "analisi delle funzioni" e spesso parallela all'analisi dei dati, che esamina le attività per determinare le funzionalità da sviluppare. La grande novità introdotta dal concetto di "reingegnerizzazione dei processi" consiste nel mettere il cambiamento dei processi al centro dell'analisi e della progettazione dei nuovi sistemi informativi. Nella visione classica automatizzare un sistema informativo consisteva nel dare la possibilità di svolgere le attività in maniera più efficiente liberando gli attori da compiti ripetitivi riducendo spesso l'impatto organizzativo ad una limitata attività di addestramento ai nuovi sistemi informatici. Con il nuovo approccio basato sulla reingegnerizzazione dei processi e delle attività diventa oggetto dell'intervento il processo nella sua globalità, quindi in tutte le sue componenti: rete di impegni, organizzazione, e tecnologie (Sistema delle 3 C:Cosa, Chi, Con). c Workflow secondario #1 p PROCESSI Il Sistema delle 3 C customer Workflow primario performer c Workflow secondario #2 p COSA c Workflow secondario #3 p CHI CON APPLCAZIONI ORGANIZZAZIONE Figura1 Pagina 8 di 47
L'impatto sulla realizzazione del sistema informativo a supporto del processo è di notevole portata. Le fasi più significative per qualunque intervento di miglioramento di processo sono quelle della diagnosi della situazione attuale e della riprogettazione vera e propria del processo. Riprogettare il processo significa essenzialmente condurre i seguenti interventi: Eliminare ridondanze ed attività di controllo inappropriate Razionalizzare i flussi operativi Rendere il processo più flessibile ed adattabile concentrandosi sulla gestione delle eccezioni Inserire punti di controllo di processo e progettare i sistemi di monitoraggio. Queste linee di intervento possono essere condotte in maniera integrata con lo sviluppo dei sistemi informatici. Le necessità di intervento sugli aspetti dell'ict (Information Comunication Technology) sono così dettate dalla riprogettazione del processo, vale a dire che la riprogettazione di processo porterà alla esatta definizione di tutti i requisiti funzionali per la realizzazione del sistema informativo. Alla luce delle considerazioni fin qui esposte, l'approccio per la progettazione e realizzazione del nuovo sistema informativo può essere schematizzato: Metodologia per la reingegnerizzazione dei processi Metodologia per lo sviluppo dei sistemi informativi Definizione dell'intervento Diagnosi delle criticità Riprogettazione dei processi Analisi di processo Studio di fattibilità Progettazione Tecnica Realizzazione Figura 2 Pagina 9 di 47
5 L'Action Workflow Analysis (AWA): una metodologia per l'analisi di processo 5.1 La Metodologia La metodologia scelta per l analisi del processo è basata sul modello della Conversation For Action di Winograd/Flores, documentata nel libro intitolato Understanding Computers and Cognition (Addison-Wesley, 1987 - Terry Winograd Fernando Flores). Tale modello è proposto dagli autori per descrivere i processi di servizio e la rappresentazione suggerita è coerente con la definizione di processo come mutua assunzione d'impegni tra attori che intendono raggiungere in forma cooperante un obiettivo. Il processo è visto quindi come una rete di relazioni fra persone supportate da flussi per raggiungere in forma cooperante un obiettivo. Il processo (indicato anche come workflow ) non è altro che una conversazione per l azione che si svolge tra il customer ed il performer, dove il Customer rappresenta il richiedente ovvero la persona che manifesta un esigenza/bisogno che il performer può soddisfare tramite una relazione di Cliente/Fornitore. "Si può tracciare il corso fondamentale di una conversazione in un semplice diagramma come quello presentato in fig.3, in cui ogni cerchio rappresenta uno stato possibile della conversazione e in cui le linee rappresentano atti linguistici. Tale diagramma non è un modello degli stati mentali di chi parla o di chi ascolta, ma rappresenta la conversazione come una danza. Le linee indicano le azioni che possono esser intraprese da parte di chi apre la conversazione (A) e da chi vi viene coinvolto (B). L'azione iniziale è una richiesta da A a B, che specifica alcune condizioni di soddisfazione. In seguito a questa richiesta vi sono esattamente cinque alternative: l'ascoltatore può accettare le condizioni (promettendo di soddisfarle), può rifiutarle o può chiedere di negoziare un cambiamento nelle condizioni di soddisfazione (controfferta). Il primo interlocutore può anche rinunciare alla sua richiesta prima di ricevere risposta o può modificare le sue condizioni " 2 2 1987 - "Calcolatori e Conoscenza" Terry Winograd - Fernando Flores Pagina 10 di 47
A dichiarazione 1 A richiesta 2 B promessa 3 B asserzione A dichiarazione 4 5 A accettazione B rinnegamento B controfferta B rifiuto A rinuncia A controrichiesta 6 A rinuncia 7 A rinuncia A rifiuto B rinuncia 8 9 Figura 3 Le fasi del processo La metodologia suddivide ogni processo, così definito, in 4 fasi: Preparation: Il customer si prepara a chiedere qualche cosa al performer, sulla base di una sua specifica esigenza. Il processo può avere inizio sia nel momento in cui il Cliente avverte un esigenza, qualcosa che manca, sia nel momento in cui il fornitore propone dei servizi nei quali il Cliente intravede delle opportunità. Si tratta quindi di una fase preliminare necessaria per consentire la formulazione della richiesta. Negotiation Il customer ed il performer si accordano sul lavoro da svolgere. In tale fase è determinante concordare gli obiettivi da raggiungere al fine di soddisfare le esigenze del customer, denominate condizioni di soddisfazione. Performance: Dopo avere stabilito i termini dell accordo, questa fase rappresenta la realizzazione del lavoro/erogazione del servizio che dovrà rispondere a quanto definito in fase di negotiation. Pagina 11 di 47
Acceptance: Il customer dichiara il suo grado di soddisfazione (o d'insoddisfazione) in merito al lavoro svolto. In altre parole, la fase di acceptance consiste nella risposta del Cliente alla domanda: Ciò che mancava, e che ha generato la mia domanda, è stato ottenuto?. Si tratta quindi di verificare che le condizioni di soddisfazione espresse nella fase di negotiation, siano state effettivamente soddisfatte. Il tempo necessario per completare il processo è chiamato cycle time (ossia tempo del workflow); esso è specificato per ogni workflow e rappresenta una variabile importante delle condizioni di soddisfazione. Ogni fase del processo può essere tempificata: la misura del tempo è il parametro significativo delle condizioni di soddisfazione e della valorizzazione in termini di costo dell azione, ossia di prezzo da pagare per raggiungere l obiettivo e quindi soddisfare il Cliente. Ogni passo del processo è rappresentato graficamente con un ellisse, ossia un ciclo dove sono indicati il customer, il performer e le condizioni di soddisfazione del customer. preparation 2 negotiation/ agreement 1 Customer 5 Workflow condizioni di soddisfazione 3 Performer acceptance 4 performance Figura 4 - Ellisse del processo Sull ellisse sono posizionati 5 punti validi che corrispondono a momenti specifici del processo: 1. inizio fase preparation 2. inizio fase negotiation 3. inizio fase performance 4. inizio fase acceptance 5. fine acceptance (fine processo) Pagina 12 di 47
Ciascun'ellisse può comprendere a sua volta altre transazioni che frazionano una conversazione in un insieme d'attività più piccole e misurabili. Il processo principale (e padre di tutti) porta il nome di workflow primario. I workflow secondari o workflow figli possono appartenere sia ad un workflow primario (vedi fig.5 workflow #1 e #2) sia ad un workflow secondario (vedi fig.5 workflow #3).Un workflow secondario è collegato al processo padre mediante una relazione (link). Tale relazione viene rappresentata mediante linee entranti e uscenti dai punti validi dei workflow: tali punti sono l espressione della validità degli Atti Linguistici in ogni momento della conversazione/workflow (vedi Teoria degli Atti Linguistici). Un workflow secondario può essere rappresentato anche tramite un icona, nel caso in cui esso non risulti composto da ulteriori workflow. Infine, nel caso in cui più workflow descrivano attività specifiche, essi vengono raggruppati e descritti su una mappa separata. c Workflow secondario #1 p customer Workflow primario performer c Workflow secondario #2p c Workflow secondario #3p Figura 5 - Relazione tra i workflow Nel documento, a fronte di ciascun servizio, è allegata la rappresentazione del processo, in accordo a quanto già descritto per la metodologia. 5.2 I punti di forza della AWA Pagina 13 di 47
I punti di forza della metodologia Action Workflow Analysis sono, alla luce di quanto sopra detto, così sintetizzabili: l'attenzione alle transazioni tra gli attori del processo: è la metodologia che consente di ben evidenziare, e successivamente implementare, la rete di relazioni che intercorrono tra gli attori del processo; il concetto d'impegno: è la metodologia che mappando la rete di relazioni ben esplicita la rete d'impegni tra gli attori nonché le responsabilità di ciascuno rispetto alla soddisfazione dell'utente; il concetto di servizio: è la metodologia che consente di sottolineare il fine del processo, e dei relativi sottoprocessi, visto come servizio che deve essere fornito all'utente e del quale egli deve essere soddisfatto rispetto alla richiesta esplicitata; l'attenzione alla presenza delle attività di negoziazione: è la metodologia che consente di definire, e quindi implementare, le attività con le quali l'utente del servizio definisce le proprie necessità e il fornitore può contrattare rispetto alle proprie possibilità, evitando così fraintendimenti o equivoci che sono spesso causa di situazioni di breakdown e insoddisfazione; la presenza delle fasi di controllo: è la metodologia che consente di mappare ed implementare le attività in cui l'utente controlla il servizio fornitogli avendo, così, la possibilità di pretendere, rispetto a quanto pattuito in fase di negoziazione, la sua riesecuzione; l'attenzione alla definizione dei tempi: è la metodologia che in modo chiaro ed esplicito permette di definire i tempi di ciclo della transazione suddividendoli per fasi. Pagina 14 di 47
6 Il caso ISTAT: l'indagine continua delle forze di lavoro Dopo aver presentato la metodologia seguita si vuole delineare, con l'attuale capitolo, l'analisi effettuata. A tal fine si sono presentati cinque punti nodali: DEFINIZIONE DELL'INTERVENTO IL CONTESTO STRATEGICO LE ATTUALI CTICITÀ E GLI OBIETTIVI STRATEGICI L'ANALISI EFFETTUATA I SULTATI RAGGIUNTI E I FUTU SVILUPPI D'ANALISI 6.1 Definizione dell'intervento 6.1.1 I confini dell'intervento: Il processo preso in considerazione è quello relativo alla nuova indagine sulle Forze di Lavoro. L'analisi è stata condotta sull'intero processo ad eccezione dei sottoprocessi "Elaborazione Dati" e "Analisi Statistica e Diffusione", la cui struttura è abbastanza ben definita e non ha necessitato di revisioni concentrando, quindi, l'attenzione alla gestione della rete di rilevazione. Pagina 15 di 47
(2) Valutazione e ridef. metodi di sens. ripsondenti T = 65 gg Workflow Principale (3) Aggiornamento Statistico del questionario T = 45 gg (4) Definizione e Stampa Modelli del Questionario T = 100 gg (5) Sviluppo nuovi questionari elettronici T = 105 gg nuova rilevazione = sì (6) Selezione e/o Formazione Aggiorn. Rilevatori/Supervisori T min = 75 gg T max = 160 gg (7) EUROSTAT, DCPT (1) Approv. HW e SW e Assistenza Tecnica T = 180 gg Analisi del Processo ed eventuale reingegnerizzazione T = 270 gg (8) Selezione Ditta per indagine CATI T = 180 gg (0) DCPT nuova rilevazione = sì (9) Produzione e Diffusione Dati Statisitici Indagine Forze lavoro / Disegno Campione SME T = 30 gg nuova rilevazione = no (10) Acquisizione nominativi ed organizzazione in sez. di rotazione T = 180 gg (11) Gestione Manutenzione Questionario Attività a periodicità Continua (12) Gestione Aggiornamento Ril. / Sup. Attività a periodicità Semestrale (13) Gestione Attività di Debriefing (14) Gestione Interviste di una settimana a livello centrale T = 12/28 gg 1 anno T = 10/26 gg a regime / (15) Elaborazione Dati T = 1 g (16) Analisi Statistica e Diffusione T = 15 gg Figura 6 Pagina 16 di 47
6.1.2 Gli attori coinvolti: Per quanto concerne i principali attori coinvolti nella reingegnerizzazione si può affermare che tre sono le strutture maggiormente coinvolte: i comuni ai quali, come fino ad oggi, sarà assegnato il compito dell'estrazione dei nominativi delle famiglie da intervistare in base alle specifiche dettate dal centro ma non si vedranno più coinvolti nell'esecuzione delle interviste per le quali l'istituto assumerà del personale ad hoc; gli Uffici Regionali ai quali sarà assegnato il compito del coordinamento dei rilevatori afferenti all'area d'interesse dello stesso; la Direzione Centrale per le Indagini su Condizioni e Qualità della Vita che dovrà gestire la rete di rilevazione; le famiglie le quali saranno soggette alle interviste non più attraverso questionario cartaceo ma elettronico e che saranno intervistate sia ad personam sia telefonicamente. 6.2 Il contesto Strategico Così come più volte sottolineato anche dall'aipa per poter condurre una buona analisi è necessario valutare il contesto strategico e cioè il contesto normativo ed organizzativo che influenzerà la riprogettazione in primo luogo, l'analisi in seconda istanza ed infine il cambiamento e, quindi, l'attuazione del nuovo processo. A tal fine si sono analizzati sia i vincoli esterni sia quelli interni. Vincoli esterni: il Consiglio della Comunità Europea ha definito la nuova indagine sulle forze di lavoro definendola come indagine continua e cioè come indagine la cui raccolta dati deve avvenire continuativamente, con le dovute regole, all'interno dell'anno. Con essa si sono definite, inoltre, alcune variazioni sul questionario che deve prevedere un numero superiore di variabili rispetto a quello sino ad ora considerate e un diversa numerosità del campione rispetto al quale, però, l'italia è già in linea (REGOLAMENTO (CE) N. 577/98 DEL CONSIGLIO del 9 marzo 1998 relativo all'organizzazione di un'indagine per campione Pagina 17 di 47
sulle forze di lavoro nella Comunità pubblicato sulla Gazzetta ufficiale n. L077 del 14/03/1998 e relative modifiche); Vincoli interni: i maggiori vincoli dal punto di vista organizzativo sono ascrivibili al diverso ruolo che i comuni dovranno assumersi per le indagini future. A tal proposito si sta pensando a come poter gestire il cambiamento nei loro riguardi. 6.3 Le attuali criticità e gli obiettivi strategici A tal proposito si riporta quanto scritto nello "Studio Preliminare Della Nuova Rete Di Rilevazione Per L'indagine Sulle Forze Di Lavoro" realizzato dalla Direzione Centrale delle Statistiche su Popolazione e Territorio: 3 "l ISTAT ha sempre posto tra i suoi principali obiettivi il miglioramento della qualità dell informazione statistica che viene offerta al Paese e per questo, più volte nella storia dell Istituto, si è posto il problema di migliorare la qualità della rete di rilevazione attraverso la quale vengono raccolti i dati di base. La qualità della rete di rilevazione è in effetti un elemento indispensabile per determinare la qualità del dato statistico" "I punti critici (dell'attuale processo) sui quali porre l attenzione sono: - le modalità di selezione dei rilevatori; - il rapporto di lavoro con i comuni; - il rapporto Istat comuni; - l organizzazione dei comuni - l organizzazione Istat I rilevatori sono selezionati dai comuni e ciò comporta che spesso sono reperiti all interno dell amministrazione stessa cui è attribuita la responsabilità della fase di raccolta dei dati, fra impiegati di estrazione, prevalentemente amministrativa. Nei casi in cui vengono reperiti all esterno (33%), invece, le modalità di reclutamento sono fortemente eterogenee e, troppo spesso, tali da subordinare la competenza e la professionalità a valutazioni non del tutto attinenti alle 3 Studio preliminare della nuova rete di rilevazione per l'indagine sulle forze di lavoro par. 1.1 Pagina 18 di 47
specifiche conoscenze di carattere tecnico e attitudinale necessarie per lo svolgimento di questo lavoro. Largamente diffuso risulta l utilizzo dei vigili urbani ( 13%) i quali, nella convinzione di molti Comuni, garantiscono un approccio facilitato coi rispondenti. E superfluo sottolineare che la loro professionalità si presume caratterizzata da requisiti che potrebbero indurre a situazioni addirittura opposte a quelle che occorrerebbero per condurre buone indagini. Qualche disagio sul problema della professionalità dei rilevatori è stato avvertito anche dai Comuni più attenti e più «colti» statisticamente che hanno infatti sentito l esigenza di dotarsi di elenchi di rilevatori o, perlomeno, di reclutarli attraverso delle selezioni ad hoc volte ad accertare il possesso di alcuni requisiti tipici di questa figura professionale. Queste esperienze sono limitatissime e stanno ancora sorgendo per il momento senza un coordinamento e una omogeneità. Le differenti forme di selezione e la variegata composizione della rete con impiegati comunali o personale esterno, comportano una diversa natura giuridica dei rapporti di lavoro dei rilevatori che variano da contratti di lavoro di tipologia autonoma a semplici attribuzioni di incarichi di lavoro nell ambito del contratto collettivo di lavoro degli enti locali con o senza attribuzione di compensi aggiuntivi per lavoro straordinario. Ad esempio nei censimenti i rilevatori vengono nominati con provvedimento del sindaco, dopo essere stati selezionati in base ai criteri previsti dal regolamento di esecuzione. Si evidenzia inoltre la necessità che la scelta della forma giuridica del rapporto di lavoro, nella configurazione della rete attuale, rimanga completamente libera per i comuni, perché legata a fattori contingenti quali la disponibilità di risorse interne. Del resto anche le forme di pagamento non possono essere strettamente definite per l esigenza di far fronte a situazioni differenziate e a possibili incompatibilità. I rapporti tra l ISTAT e i Comuni campione risultano complessivamente frammentari e ancora da potenziare. A fronte di enunciazioni di principio che riaffermano fedeltà reciproca e interessi comuni, nonostante una politica di attenzione ai problemi locali da parte dell Istituto e la presenza di ottime competenze e di buone situazioni organizzative tra i comuni, si avverte in generale una scarsa attenzione reciproca che, in alcuni casi, è frutto di situazioni sedimentate nel tempo che rappresentano fortunatamente l eccezione e sono limitate ad alcuni settori e a determinati ambiti territoriali. Le esigenze di coordinamento e di rigore metodologico che l Istat è tenuto a perseguire d altronde si scontrano con situazioni locali di scarsa attenzione alle problematiche statistiche e con realtà, poche per il vero, che propugnano o perseguono fughe in Pagina 19 di 47
avanti, altrettanto pericolose se non debitamente coordinate e integrate in un sistema statistico nazionale. Anello determinante per il collegamento sul territorio è rappresentato dagli uffici regionali che svolgono funzioni essenziali per la sensibilizzazione e per l assistenza tecnica ai comuni Notevole importanza hanno, al di là dei rapporti formali, i contatti che gli uffici regionali riescono ad instaurare a livello locale, ma questa stessa modalità di cooperazione presenta aspetti negativi laddove, in relazione a situazioni locali, comporta una notevole problematicità proprio nei rapporti bilaterali. E noto come l organizzazione comunale dei servizi statistici presenti situazioni notevolmente difformi da comune a comune. Solo alcuni comuni dispongono al loro interno di professionalità statistiche adeguate al ruolo e ai compiti che devono svolgere ed è altrettanto noto che a fronte di spinte autonomistiche si sta sviluppando un ruolo sempre più importante nelle realtà locali anche in relazione alle realizzazioni del Programma Statistico Nazionale. La situazione degli uffici di statistica comunali è al momento piuttosto difforme in quanto sugli oltre 8 mila comuni italiani solo il 50% ha per ora costituito l'ufficio comunale di statistica ai sensi del D.L. 322/89. Il personale interno all ufficio di statistica laddove sia regolarmente costituito, non sempre è detentore di professionalità adeguate e sovente non è dimensionato sufficientemente alle esigenze lavorative, in alcuni casi inoltre, si deve constatare la concentrazione sullo stesso personale del doppio ruolo di responsabili di indagine e di rilevatori. Per quanto concerne l organizzazione interna dell Istat va sottolineato che l organizzazione centrale è caratterizzata da una forte eterogeneità sia tra i diversi Servizi che gestiscono le indagini spesso con una elevata variabilità di metodologie di lavoro non sempre del tutto giustificata dalle differenti fattispecie di indagini, nonché da comportamenti non omogenei nei confronti della rete territoriale. Anche a causa di questa forte eterogeneità si avverte uno scollamento tra i due livelli colmato, solo in parte, dalla disponibilità e dalla sensibilità reciproche riscontrabile in alcune situazioni. Analoga eterogeneità esiste anche a livello di Uffici Regionali. All interno di ogni Ufficio Regionale è presente un referente di indagine, inserito in un gruppo di lavoro, al quale competono funzioni di coordinamento di tutte le operazioni concernenti la rilevazione. Questa organizzazione Pagina 20 di 47
tuttavia sconta una spiccata eterogeneità tra Ufficio regionale e Ufficio regionale e tra indagine e indagine che, solo in parte, può essere attribuita alle differenze insite nelle diverse indagini. Essa è infatti spesso generata proprio dalle diverse strategie scelte dai dirigenti regionali e quindi dalle diverse risorse dedicate a queste funzioni. che: Tra i principali fenomeni che hanno causato il degrado della rete vanno ricordati anche le istruzioni agli organi di rilevazione a volte sono formulate in forme e tempi inadeguati ai compiti ad essi richiesti, nonostante l impegno personale profuso da molti funzionari centrali e regionali; non sono state ancora definite e diffuse procedure standardizzate di controllo della qualità del lavoro sul campo, con conseguenti comportamenti eterogenei territorialmente e da indagine ad indagine esiste una carenza di informazioni e documentazione sul funzionamento della macchina organizzativa, in questa fase tanto delicata del processo di produzione la numerosità e la variabilità dei rilevatori attuali, la loro non professionalità, il fatto che siano selezionati, formati e in prima battuta monitorati dagli uffici di statistica dei comuni campione e di conseguenza il fatto che l Istat non abbia su di essi poteri di controllo diretti illustrano in modo eloquente quanto sia complesso il problema della gestione dei rilevatori stessi oltre i due terzi di questa rete è costituita da dipendenti comunali, in gran parte vigili urbani e impiegati delle anagrafi, che se da un lato hanno maggiore facilità di accesso nelle case, garantendo tassi di non risposta molto limitati, dall altro possono indurre comportamenti reticenti negli intervistati, quanto alla dichiarazione ad esempio di attività lavorative non regolarizzate dal punto di vista fiscale o contributivo un altro elemento critico della situazione attuale è la mancanza nei rilevatori di un solido background statistico e di un adeguata sensibilità e motivazione nell affrontare i temi oggetto delle indagini." Pagina 21 di 47