UNIVERSITA DEGLI STUDI DI SALERNO MASTER IDROLOGIA E MEDICINA TERMALE E DELLO SPORT Anno Accademico 2009/2010 I regimi amministrativi delle acque minerali e termali Dott. Stefano Cancellaro 1
La legislazione delle acque minerali e termali 2
Le acque comuni potabili, irrigue o destinate ad usi industriali sono un bene vitale al quale deve essere garantito l accesso pubblico (di qui in molti ordinamenti la qualificazione come beni pubblici) e, al contempo, una risorsa e componente ambientale da gestire oculatamente che viene distribuita mediante diverse reti, che costituiscono l elemento base di servizi universali. Le acque minerali e termali sono particolari (perché hanno struttura chimico fisica. ben determinata) e di valore (perché costituiscono merci destinate le prime al consumo e le seconde all uso, di massa, ma non collettivo). Non vengono immesse in reti, ma sono commercializzate in bottiglia (le minerali) o fruite (le termali) in appositi stabilimenti. 3
Anche Sezioni Unite della Cassazione, in sede di regolamento di giurisdizione, con sentenza n. 176 del 23 aprile 2001, hanno stabilito il principio che le acque minerali non rientrano nella disciplina delle acque pubbliche e che pertanto le controversie ad esse relative rientrano nella giurisdizione dei giudici amministrativi e non in quella dei Tribunali delle Acque Pubbliche. In particolare le acque minerali e termali come beni pubblici non sono disciplinate dalle leggi generali sulle acque ma costituiscono species del genus beni minerari. 4
Le acque minerali e termali hanno, in sintesi, un regime giuridico peculiare perché sono assoggettate ad una pluralità di discipline amministrative, che concorrono alla configurazione del regime stesso. Si hanno così una molteplicità di procedimenti amministrativi: a) autorizzazioni o permessi di ricerca; b) concessioni (regionali) per la coltivazione dei giacimenti, le quali presuppongono o,per così dire, internalizzano in molte normazioni regionali due paralleli altri procedimenti: -di accertamento (riconoscimento) della mineralità o termalità dell acqua; -di verificazione dell impatto sul sistema ambientale dello sfruttamento delle sorgenti e giacimenti c) controlli sulla produzione (delle acque minerali come alimenti) e sulla gestione degli stabilimenti termali. 5
Il Sistema delle fonti del diritto. 6
Le acque minerali :compenetrazione tra la legislazione orizzontale del settore alimentare e la legislazione verticale della materia delle acque minerali. 7
All apice dei diversi sistemi delle recenti norme stanno per le acque minerali varie normative comunitarie, succedutesi negli anni, le quali si dispongono su due versanti: - quello specifico delle acque minerali; - quello generale degli alimenti o prodotti alimentari. Legislazione verticale: Legislazione orizzontale: direttiva 80/777/CEE - D. Lgs. n. 105/1992 direttiva 96/70/CE - D. Lgs. n. 339/1999 direttiva 2003/40/CE Reg. CE n. 178/2002 Reg. CE n. 882/2004 Reg. CE n. 852/2004 Reg. CE n. 2073/2005 8
Vigente definizione di acqua minerale ex D.Lgs 339/99: 1. Sono considerate acque minerali naturali le acque che, avendo origine da una falda o giacimento sotterraneo,provengono da una o più sorgenti naturali o perforate e che hanno caratteristiche igieniche particolari e, eventualmente, proprietà favorevoli alla salute. 2. Le acque minerali naturali si distinguono dalle ordinarie acque potabili per la purezza originaria e sua conservazione, per il tenore in minerali, oligoelementi e/o altri costituenti ed, eventualmente, per taluni loro effetti. Esse vanno tenute al riparo da ogni rischio di inquinamento. 3. Le caratteristiche di cui ai commi precedenti devono essere valutate sul piano: a) geologico ed idrogeologico; b) organolettico, fisico, fisico-chimico e chimico; c) microbiologico; d) se necessario, farmacologico, clinico e fisiologico. 4. La composizione, la temperatura e le altre caratteristiche essenziali delle acque minerali naturali debbono mantenersi costanti alla sorgente nell ambito delle variazioni naturali, anche in seguito ad eventuali variazioni di portata. 9
Le Acque e gli stabilimenti termali 10
Più semplice è il sistema delle fonti normative che riguardano le acque termali, delle quali la normazione comunitaria non si è occupata, in quanto esse non sono una merce, e soprattutto una merce suscettibile di circolazione nel mercato interno, come le acque minerali, e la loro fruizione può avvenire solo in prossimità delle sorgenti o giacimenti, prevalentemente in appositi stabilimenti. Il testo normativo di riferimento è la l. n. 323/2000, Riordino del settore termale, la quale : - definisce le acque termali; - rinvia per la definizione di stabilimenti termali al regolamento n. 1924/1919 (quelli in cui si utilizzano a scopo terapeutico: le acque minerali, i fanghi e le stufe naturali o artificiali) e stabilisce che i titolari debbano avere un titolo di legittimazione, che può essere la concessione, o subconcessione, mineraria, oppure l autorizzazione regionale; - definisce le cure termali; - promuove il termalismo ed il marchio di qualità termale. 11
Evoluzione delle norme costituzionali: ripartizione delle competenze legislative tra Regioni e Stato. 12
L art. 117 della Costituzione, nel testo originario, includeva le acque minerali e termali tra le materie oggetto di potestà legislativa concorrente, nelle quali la normazione regionale si poteva esplicare nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato. Il nuovo art. 117 in vigore nel testo sostituito con l. cost. n. 3/2001 elenca le materie in cui lo Stato ha potestà legislativa esclusiva, e le materie per le quali esiste potestà legislativa concorrente con le Regioni e non menziona più né le acque minerali e termali, né più in generale le miniere. 13
Per quanto riguarda la specifica materia in esame attribuzione primaria non significa tuttavia un esclusiva regionale, in quanto:- se da un lato è vero che il nuovo art. 117 ha segnato, per implicito, il venir meno dell interesse statale allo sfruttamento dei minerali non energetici, con il conseguente unitario assoggettamento di miniere, cave e torbiere ed acque minerali e termali al regime amministrativo che i legislatori regionali potranno per essi determinare,- è anche vero che sussiste sotto molteplici profili e con vari gradi di intensità anche una potestà legislativa statale, considerando tale materia compresa negli argomenti di tutela della salute o alimentazione appartenenti, appunto, alla legislazione concorrente. 14
Le fonti di legittimazione della persistenza di poteri legislativi statali sono: 1) l attribuzione allo stato della potestà legislativa esclusiva in materia di tutela della concorrenza; un attribuzione pervasiva, che riguarda tutti i settori di attività economica assegnati alla potestà legislativa regionale, concorrente o residuale che sia. La tutela della concorrenza si configura come tutela della par condicio delle imprese nel mercato e legittima interventi del legislatore statale che circoscrivano la discrezionalità/irragionevolezza della normazione regionale nel prevedere, o consentire il ricorso, da parte delle amministrazioni regionali e locali a meccanismi distorsivi della concorrenza stessa; 15
2) l attribuzione allo Stato della potestà legislativa esclusiva in materia di tutela dell ambiente che si riverbera sulla materia de qua data la rilevanza ambientale delle attività estrattive delle acque minerali e termali. Di conseguenza la legislazione statale può prevedere, ad esempio: -che la concessione della coltivazione dei giacimenti o delle sorgenti di acque minerali naturali e termali sia subordinata a previa Valutazione di Impatto Ambientale, -che,su scala più vasta, i piani di settore ( minerale e termale ), eventualmente previsti dalle leggi regionali, siano assoggettati alla previa Valutazione Ambientale Strategica 16
3) l attribuzione allo Stato della potestà legislativa concorrente in materia di tutela della salute e di alimentazione legittima la posizione dei principi fondamentali volti a garantire l igiene dei processi produttivi e dei prodotti, nonché per le acque termali del loro trattamento e della gestione degli stabilimenti termali e le misure di controllo sanitarie conseguenti. In un auspicato Codice dell Alimentazione alcune norme dovrebbero esser specificamente dedicate alle acque minerali, in particolare per quel che concerne i tipi, i criteri ed i procedimenti di controllo sull igiene, genuinità e qualità dei prodotti; 17
4)Attribuzione del potere statale sostitutivo, anche preventivo, nei confronti delle regioni per l attuazione delle direttive comunitarie nelle materie di propria competenza. Ferma restando la competenza statale di primo impatto nel dare attuazione alle eventuali direttive comunitarie in materia alimentare, ed in particolare dell igiene degli alimenti, occorre soffermarsi sulle competenze attuative nelle materie, come le acque minerali e termali, di competenza residuale delle Regioni. In forza della legge n. 11/2005 attuativa dell art. 117, comma 5, della Costituzione spetta alle Regioni il potere di dare immediata attuazione alle direttive, ma è previsto un ampio potere sostitutivo statale, altresì preventivo, esercitabile,se possibile dopo una prima intimazione a provvedere con norme cedevoli. 18
I procedimenti autorizzativi relativi alla gestione delle acque minerali e termali: tipologie e sequenze 19
Procedimenti amministrativi mediante i quali vengono gestiti i diversi profili attinenti le acque minerali e termali: - Procedimenti autorizzatori della ricerca delle sorgenti e/o giacimenti delle acque minerali e termali. L oggetto del permesso di ricerca è l attività,in un ambito territoriale delimitato,volta ad accertare l esistenza, la consistenza e sfruttabilità ai fini produttivi di sorgive o giacimenti di acque minerali e termali.(r.d. n.1443/1927). - Procedimento di certazione della mineralità o termalità dell acqua,incentrato su una serie di analisi scientifiche. Il riconoscimento, dato dal Ministero della Sanità,anche ai fini dell inserimento nell elenco europeo delle acque minerali ed in quello nazionale delle acque termali,comporta: la qualifica ufficiale,la denominazione e l etichettatura. 20
Il procedimento concessorio : la concessione per lo sfruttamento del giacimento o sorgente,che sono beni del patrimonio regionale indisponibile, è rilasciata dalla Regione. La concessione può essere rilasciata, in via delegata - a seconda delle leggi regionali - dalle provincie o dai comuni nel cui territorio ricadono le sorgenti o i giacimenti. Come per tutti i beni minerari oggetto della concessione è l estrazione e lo sfruttamento del bene stesso ai fini imprenditoriali. Il concessionario deve corrispondere un canone e poi un contributo per lo sfruttamento industriale. Nell ambito del processo concessorio, sia per le acque minerali che termali, debbono essere valutate tutte le implicazioni ambientali della coltivazione e della captazione. In sostanza si tratta di accertare la compatibilità dello sfruttamento con la salvaguardia del ecosistema idrogeologico 21
Le etichette 22
Con l entrata in vigore del decreto ministeriale 20 gennaio 1927 sono emanate specifiche disposizioni per le etichette. L impostazione normativa considerava l acqua minerale più un farmaco che una bevanda. Il decreto contiene principi che sono stati conservati fino ad oggi: Art. 40. L etichetta sui recipienti delle acque minerali naturali nazionali ed estere deve portare le seguenti indicazioni: a) il nome della «sorgente» con l indicazione del comune e della provincia, dipartimento, Stato, ecc., nel quale si raccoglie l acqua, e della qualità saliente per l uso curativo od igienico al quale è destinata; b) i risultati delle analisi chimica e batteriologica, con le rispettive date ed i nomi degli analizzatori, ed il nome dell istituto o del laboratorio nel quale le analisi dell acqua sono state eseguite; c) la data ed il numero del decreto ministeriale di autorizzazione della vendita nel Regno. Non sono ammesse frasi indicanti la superiorità dell acqua su altre acque minerali e qualunque altra affermazione, che abbia scopo puramente di «réclame». 23
Con l entrata in vigore del decreto ministeriale 1 febbraio 1983 viene eseguito un parziale recepimento della direttiva 80/777/CEE, per la parte che riguarda l etichettatura. Il decreto abroga tutte le norme precedenti incompatibili o in contrasto con le disposizioni emanate. Successivamente con il D. Lgs 105/92 sono recepite per intero tutte le indicazioni della direttiva 80/777/CEE. Le disposizioni relative all etichettatura sono riportate all art. 11, mentre l art. 18, comma c), indica le sanzioni per etichette non conformi. Le disposizioni del D. Lgs 105/92 sono state modificate dal D. Lgs 339/99, dalla L. 39/02 e dal decreto ministeriale 11 settembre 2003 Attuazione della direttiva 2003/40/CE della Commissione nella parte relativa all etichettatura delle acque minerali e delle acque di sorgente. 24
Il decreto ministeriale 11 settembre 2003 stabilisce che per le acque minerali naturali, la cui concentrazione di fluoro è superiore a 1,5 mg/l, è necessario riportare la seguente indicazione in etichetta: «Contiene più di 1,5 mg/l di fluoro: non ne è opportuno il consumo regolare da parte dei lattanti e dei bambini di età inferiore a sette anni». Detta indicazione deve figurare in prossimità immediata della denominazione dell acqua minerale naturale, in caratteri nettamente visibili. La concentrazione del fluoro, inoltre, deve essere obbligatoriamente indicata in etichetta. 25
Al punto C della Circolare Ministero della Sanità 12 maggio 1993, n. 19 sono specificati i parametri analitici da riportare in etichetta: - elementi caratterizzanti l acqua minerale, esprimendo in linea di massima le concentrazioni in mg/l, compresi eventualmente, quelli indicati all art. 6 del D.M.12/11/1992, n. 542; - conduttività - residuo fisso; - ph e CO2 libera alla sorgente, fatta eccezione per le acque minerali sottoposte a trattamenti consentiti, che comportino variazione di tali parametri. 26
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