MARIO MARIO VITO SALVATORE FANTACCHIOTTI FRESA TENORE VITELLO con il coordinamento di Vito TENORE LA RESPONSABILITÀ DISCIPLINARE NELLE CARRIERE MAGISTRATUALI Magistrati ordinari, amministrativi, contabili, militari, onorari, Avvocati dello Stato Presentazione di Vincenzo Carbone Primo Presidente della Corte di Cassazione 1A5I GIUFFRÈ EDITORE
INDICE Presentazione di Vincenzo Carbone, Primo Presidente della Corte di Cassazione. Premessa xni xvn CAPITOLO PRIMO IL FONDAMENTO, LE FINALITÀ E I PRINCIPI PORTANTI DELLA POTESTÀ DISCIPLINARE IN GENERALE E NELLA MAGISTRATURA IN PARTICOLARE 1. Fondamento e finalità del potere disciplinare in generale (nell'impiego pubblico, nell'impiego privato, nelle libere professioni) e nei confronti dei magistrati in particolare 1 2. La diversa natura giuridica (amministrativa, giurisdizionale, contrattuale) dei molteplici procedimenti disciplinari presenti nell'ordinamento e i suoi riflessi applicativi 11 3. Il cattivo funzionamento della macchina disciplinare nella pubblica amministrazione in generale e nella magistratura in particolare: cause e possibili soluzioni 17 4. I principi portanti del procedimento disciplinare: a) obbligatorietà dell'azione disciplinare e della segnalazione disciplinare; b) proporzionalità sanzionatoria e divieto di automatismi punitivi; e) parità di trattamento; d) tempestività. 23 5. I principi portanti del procedimento disciplinare: e) tassatività delle sanzioni e (tendenziale) tipicità degli illeciti; f) gradualità sanzionatoria; g) contraddittorio procedimentale; h) trasparenza del procedimento; i) terzietà dell'organo titolare della potestà disciplinare; k) potestà disciplinare verso ex appartenenti alla p.a. ed alla magistratura in particolare; /) la corrispondenza tra contestazione degli addebiti e fatti sanzionati nel provvedimento punitivo finale 35 6. Autonomia dell'illecito disciplinare da altri illeciti 55 CAPITOLO SECONDO LA VIGILANZA SUI MAGISTRATI: LE ISPEZIONI E LE INCHIESTE DEL MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, I CONSIGLI GIUDIZIARI, IL C.S.M., I DIRIGENTI DEGLI UFFICI 1. L'azione disciplinare in genere 63 2. La funzione ispettiva in genere 67
vili Responsabilità disciplinare nelle carriere magistratuali 3. Il potere di alta sorveglianza del Ministro della Giustizia 72 4. L'inchiesta amministrativa 73 5. Rapporto tra segreto investigativo e potere di sorveglianza del Ministro... 80 6. I poteri del Consiglio Superiore della Magistratura. Rapporto con il segreto investigativo 84 7. L'accesso agli atti dell'ispezione e dell'inchiesta 89 8. La vigilanza esercitata dai dirigenti degli uffici 96 9. La vigilanza esercitata dai Consigli Giudiziali e le interrelazioni con le funzioni del C.S.M 102 CAPITOLO TERZO PROFILI SOSTANZIALI: LE INFRAZIONI DISCIPLINARI E LE RELATIVE SANZIONI. IL CODICE DI DEONTOLOGIA GIUDIZIARIA. LE MISURE NON DISCIPLINARI (TRASFERIMENTO PER INCOMPATIBILITÀ AMBIENTALE) 1. I doveri del magistrato 110 2. Gli illeciti disciplinari nell'esercizio delle funzioni 116 3. Il dovere di imparzialità 118 3.1. Gli illeciti conseguenti alla violazione del dovere di imparzialità... 127 4. I doveri di correttezza 143 4.1. Gli illeciti conseguenti alla violazione del dovere di correttezza... 155 5. I doveri di diligenza e laboriosità 167 5.1. Gli illeciti conseguenti alla violazione dei doveri di diligenza e laboriosità 185 6. Il dovere di riserbo (o di riservatezza) 222 6.1. Gli illeciti conseguenti alla violazione del dovere di riserbo 239 7. I doveri dimenticati: il dovere di indipendenza 247 8. Il dovere di fedeltà 251 8.1. Gli illeciti conseguenti alla violazione del dovere di fedeltà 255 9. L'obbligo del segreto 256 10. L'incensurabilità della valutazione del fatto e delle prove e della interpretazione delle norme giuridiche 260 11. Gli illeciti disciplinari commessi fuori dall'esercizio delle funzioni (cc.dd. illeciti extrafunzionali) 263 11.1. L'uso della qualità di magistrato al fine di conseguire vantaggi ingiusti per sé o per altri 266 11.2. Le frequentazioni ed i rapporti vietati 268 11.3. Le attività incompatibili 271 11.4. Gli incarichi extragiudiziari 277 11.5. Accettazione di favori, prestiti ed agevolazioni 282 11.6. La partecipazione ad associazioni segrete o con vincoli incompatibili. 284 11.7. Iscrizione e partecipazione ai partiti politici ed ai centri di potere... 286 11.8. Uso strumentale dei poteri per condizionare funzioni costituzionalmente previste 293 12. Gli illeciti disciplinari conseguenti a reato 295 13. La condotta disciplinarmente irrilevante 298 14. Le sanzioni 300 14.1. L'ammonimento 306
Indice ix 14.2. La censura 309 14.3. La perdita di anzianità 311 14.4. L'incapacità temporanea ad esercitare un incarico direttivo o semidirettivo 316 14.5. La sospensione dalle funzioni 317 14.6. La rimozione 319 14.7. Il concorso di più illeciti disciplinari 323 14.8. La sanzione accessoria del trasferimento d'ufficio 324 15. Il trasferimento di ufficio non disciplinare 329 15.1. Il trasferimento per le incompatibilità previste dagli artt. 18 e 19 dell'ordinamento giudiziario 330 15.2. Trasferimento per riduzione di organico e soppressione di ufficio... 331 15.3. Trasferimento per scadenza del termine di durata di permanenza nel medesimo incarico 332 15.4. Trasferimento di ufficio per incompatibilità ambientale e funzionale. 332 15.5. Destinazione al Ministero del magistrato dispensato dal servizio per infermità sopravvenuta o inettitudine 339 16. Il codice di deontologia giudiziaria 340 CAPITOLO QUARTO PROFILI PROCEDURALI: IL PROCEDIMENTO DISCIPLINARE INNANZI AL C.S.M.: INIZIATIVA, ISTRUTTORIA, CONCLUSIONE 1. Premessa. Le regole del procedimento disciplinare 347 2. La titolarità dell'azione disciplinare ed i termini di esercizio 350 2.1. I titolari dell'azione: il Ministro della Giustizia ed il Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione 350 2.2. L'obbligo di comunicazione dei fatti di rilevanza disciplinare 353 2.3. Il termine annuale di decadenza dall'azione disciplinare 355 2.4. La prescrizione 359 3. La fase delle indagini 361 3.1. L'inizio del procedimento 361 3.2. La difesa dell'incolpato 364 3.3. La nullità degli atti processuali 368 3.4. La titolarità delle indagini e l'audizione dell'incolpato 369 3.5. L'applicabilità delle norme del codice di procedura penale 371 3.6. L'acquisizione di atti coperti dal segreto investigativo 375 4. Il potere di archiviazione del Procuratore Generale e la chiusura delle indagini 376 4.1. Il potere di archiviazione del Procuratore Generale 376 4.2. La chiusura delle indagini: la richiesta di non luogo a procedere e la richiesta di farsi luogo all'udienza di discussione 380 5. Il dibattimento e la sentenza 388 5.1. L'organo giudicante. Le incompatibilità. Astensione e ricusazione... 388 5.2. Gli atti introduttivi ed il dibattimento 398 5.3. La sentenza 406 5.4. Il giudizio di rinvio 412
x Responsabilità disciplinare nelle carriere magistratuali 6. La sospensione dei termini e del procedimento 415 6.1. Considerazioni generali. La natura dei termini dell'azione disciplinare. 415 6.2. Le singole ipotesi di sospensione del procedimento: la pregiudizialità penale 417 6.3. Il segreto investigativo e la sospensione nel corso delle indagini preliminari 419 6.4. La sospensione facoltativa in sede dibattimentale e la pregiudizialità civile e amministrativa 421 6.5. Le questioni incidentali e le altre cause di sospensione 422 7. La disciplina transitoria 423 CAPITOLO QUINTO RAPPORTI TRA ILLECITO DISCIPLINARE, ILLECITO PENALE, ILLECITO CIVILE ED ILLECITO AMMENISTRAUVO-CONTABILE DEL MAGISTRATO 1. La responsabilità penale del Magistrato: profili generali 431 2. Rapporti tra illecito penale ed illecito disciplinare 434 3. La responsabilità civile del Magistrato in generale e i suoi presupposti.... 444 3.1. Profili processuali dell'azione di responsabilità civile ed il successivo giudizio di rivalsa 453 3.2. Altre ipotesi di responsabilità civile dello Stato connesse ad attività giudiziarie: a) risarcimento danni per riparazione a favore delle vittime di errori giudiziari. b) Equa riparazione per ingiusta detenzione. e) Danni per irragionevole durata del processo: la Convenzione Europea dei diritti dell'uomo e la ed. legge Pinto n. 89 del 2001. d) Danni da mancata applicazione di norme comunitarie da parte del giudice.... 460 4. La responsabilità amministrativo-contabile del Magistrato: ambito di giurisdizione della Corte dei Conti 470 4.1. Elementi strutturali dell'illecito amministrativo-contabile del magistrato 482 CAPITOLO SESTO LE MISURE CAUTELARI 1. Considerazioni generali 495 2. Le sospensioni cautelari 502 2.1. La sospensione obbligatoria dalle funzioni e dallo stipendio 502 2.2. La sospensione facoltativa dalle funzioni e dallo stipendio 506 2.3. La corresponsione dell'assegno alimentare 516 3. Il trasferimento cautelare 517 3.1. La previsione dell'art. 13, secondo comma, del d.lgs. n. 109 del 2006. 517 3.2. La previsione dell'art. 22, primo comma, ultimo periodo, del d.lgs. n. 109 del 2006 521 3.3. Questioni di disciplina transitoria 523 4. La cessazione degli effetti delle misure cautelari 524 4.1. Le sospensioni cautelari 524 4.2. Il trasferimento d'ufficio 530 4.3. Il termine di efficacia delle misure cautelari 532
Indice xi CAPITOLO SETTIMO LA TUTELA AVVERSO LE SANZIONI DISCIPLINARI E LE MISURE CAUTELARI 1. Inesistenza di tutela pre-contenziosa. La tutela in Cassazione 535 1.1. I provvedimenti impugnabili 535 1.2. I soggetti legittimati ad impugnare 539 2. Formalità e termini di presentazione del ricorso 543 2.1. La stratificazione normativa ed i problemi conseguenti 543 2.2. Le formalità ed i termini del ricorso nel nuovo quadro normativo... 549 3. Il giudizio dinanzi le Sezioni unite civili della Corte di Cassazione 556 4. La revisione della sentenza 566 5. La tutela avverso sanzioni infìitte a magistrati speciali e Avvocati dello Stato 571 CAPITOLO OTTAVO IL PROCEDIMENTO DISCIPLINARE PER I MAGISTRATI AMMINISTRATIVI, CONTABILI, MILITARI, ONORARI E PER GLI AVVOCATI DELLO STATO 1. La responsabilità disciplinare dei magistrati amministrativi 573 1.1. Il procedimento disciplinare per i magistrati amministrativi 581 2. La responsabilità disciplinare dei magistrati contabili: profili generali 593 2.1. Il procedimento disciplinare per i magistrati contabili 601 3. La responsabilità disciplinare dei magistrati militari 620 4. La responsabilità disciplinare dei magistrati onorali: inquadramento del tema ed aspetti generali 625 4.1. Le singole figure di illecito per i magistrati onorali 630 4.2. Giudici di Pace ed illeciti disciplinari. Il procedimento 632 4.3. Giudici onorari di tribunale ed illeciti disciplinari 636 4.4. Vice Procuratori Onorari ed illeciti disciplinari 645 4.5. La conferma dell'incarico in relazione ad illeciti disciplinari 646 4.6. Cenni alla responsabilità civile dei magistrati onorari 648 4.7. Giurisdizione nelle controversie relative ai magistrati onorari 650 5. La potestà punitiva nell'ordinamento dell'avvocatura dello Stato: dal r.d. 30 ottobre 1933 n. 1611 alla legge 3 aprile 1979 n. 103 654 5.1. Il regime disciplinare degli avvocati e procuratori dello Stato: violazioni e sanzioni 660 5.2. Segue: il procedimento 670 5.3. L'esonero dal servizio per gli avvocati alla terza e quarta classe... 677 5.4. De iure condendo 684 APPENDICE L Codice Etico dell'avvocatura dello Stato 689 2. Codice Etico dei Magistrati del Consiglio di Stato 693
XII Responsabilità disciplinare nelle carriere magistratuali 3. Codice Etico dei Magistrati ordinali 696 4. Codice Etico dei Magistrati amministrativi dei tribunali amministrativi regionali 700 5. Codice etico dei Magistrati della Corte dei conti 703 6. Codice Etico del giudice di pace 707 7. Regio dectreto legislativo 31 maggio 1946 n. 511 711 8. Decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3. 721 9. Legge 27 aprile 1982, n. 186 735 10. Legge 13 aprile 1988, n. 117 737 11. Legge 13 aprile 1988, n. 177 739 12. Regolamento di disciplina per i magistrati della Corte dei conti 747 13. Legge 24 dicembre 2003, n. 350 752 14. Regolamento interno provv. 6 febbraio 2004 n. 13229 754 15. Decreto Legislativo 16 marzo 2004 n. 66 756 16. Decreto Legislativo 23 febbraio 2006, n. 109 758 17. Legge 4 marzo 2009, n. 15 775 18. Decreto Legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 778 19. Codice di procedura penale 784 Indice analitico 785